環(huán)境監(jiān)理在行政執(zhí)法中的職責

永安市環(huán)保局 張美緞

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環(huán)境監(jiān)理在行政執(zhí)法中的職責

永安市環(huán)保局 張美緞

闡述了環(huán)境監(jiān)理在行政執(zhí)法中的職責，并對環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境監(jiān)理工作之間的關(guān)系進行了探討。

環(huán)境監(jiān)理 環(huán)境監(jiān)測 行政執(zhí)法 職責

我國環(huán)境監(jiān)理工作從1991年起步。環(huán)境監(jiān)理是受當?shù)丨h(huán)保局委托依法對環(huán)保法律法規(guī)和環(huán)境管理制度的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查的執(zhí)法機構(gòu)，環(huán)境監(jiān)理在環(huán)境監(jiān)督管理中發(fā)揮了積極作用。本文就環(huán)境監(jiān)理在現(xiàn)場執(zhí)法中正確履行環(huán)境監(jiān)測職責等問題進行了探討。

1 環(huán)境監(jiān)測的法定地位

環(huán)境監(jiān)測是運用現(xiàn)代科學技術(shù)方法進行定性、定量測定環(huán)境污染因子及其它有害人體健康的環(huán)境變化，分析其影響過程與程度的科學活動。環(huán)境監(jiān)測的本質(zhì)是環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)的測取、解釋和運用。它的基本內(nèi)容包括了布點、采樣、分析測試、數(shù)據(jù)處理和綜合分析評價等技術(shù)以及對監(jiān)測活動的一系列科學管理。

環(huán)境監(jiān)測是政府行為。應用監(jiān)測技術(shù)手段對一切違反環(huán)境法律、行政規(guī)章和管理制度的行為進行技術(shù)監(jiān)督，它是為環(huán)境執(zhí)法提供科學“舉證”的過程。環(huán)境監(jiān)測為環(huán)境管理服務(wù)，為環(huán)境管理提供技術(shù)支持，為環(huán)境執(zhí)法服務(wù)。

環(huán)境監(jiān)測站是履行環(huán)境技術(shù)監(jiān)督職能，是環(huán)境執(zhí)法中法定“舉證”的資格單位，也是法定的環(huán)境技術(shù)仲裁機構(gòu)、技術(shù)鑒定機構(gòu)。為此，環(huán)境監(jiān)測站要對所監(jiān)測的數(shù)據(jù)及鑒定結(jié)果負法律責任。環(huán)保局下達所屬監(jiān)測站對污染源排污狀況進行監(jiān)督性監(jiān)測是帶有強制性的，其監(jiān)測數(shù)據(jù)是證明排污單位排放污染物及環(huán)境執(zhí)法的重要法定依據(jù)之一。建設(shè)項目“三同時”及治理設(shè)施的竣工驗收監(jiān)測，必須由法定的監(jiān)測機構(gòu)負責實施。

環(huán)境管理必須依靠環(huán)境監(jiān)測，而環(huán)境監(jiān)測必須為環(huán)境管理服務(wù)和為改善環(huán)境質(zhì)量服務(wù)，這是環(huán)境監(jiān)測的基本方針。

環(huán)境監(jiān)理站依法征收排污費數(shù)額，其主要依據(jù)是監(jiān)測站對排污單位所排放污染物的實測數(shù)據(jù)。它是排污單位所排放污染物狀況的證據(jù)。

在查處環(huán)境污染事故中，省轄市以上環(huán)保局所屬監(jiān)測站是該行政區(qū)域內(nèi)重大環(huán)境污染事故法定技術(shù)仲裁機構(gòu)，環(huán)境監(jiān)測站所出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)和資料是作為認定重大環(huán)境污染事故責任的技術(shù)依據(jù)。在重大環(huán)境污染事故的案件刑事訴訟中，環(huán)境監(jiān)測站所出具的數(shù)據(jù)和資料是以間接證據(jù)的身份參與刑事訴訟，并對其證據(jù)負法律責任。

在環(huán)保局立案查處的環(huán)境違法行為，需要進行環(huán)境監(jiān)測時，應組織監(jiān)測機構(gòu)或經(jīng)環(huán)保局確認的其它監(jiān)測機構(gòu)進行監(jiān)測。由環(huán)境監(jiān)測站出具的監(jiān)測結(jié)果報告經(jīng)環(huán)保局審查屬實后，可作為查處環(huán)境違法行為的證據(jù)。

2 環(huán)境監(jiān)理的職責

近年來，建設(shè)項目的規(guī)模越來越大，涉及的行業(yè)范圍日益廣泛，技術(shù)內(nèi)容越來越復雜，單靠過去那種環(huán)境監(jiān)察隊伍人力有限的定期或不定期的現(xiàn)場監(jiān)管抽查，已經(jīng)難以適應當前的環(huán)境管理現(xiàn)狀。因此，有必要強制性推行實施環(huán)境保護監(jiān)理制度，通過對建設(shè)項目建設(shè)過程的環(huán)境保護及“三同時”措施的落實情況實施全過程監(jiān)理，以進一步強化“三同時”制度。實施項目環(huán)境監(jiān)理制度后，通過環(huán)境監(jiān)理單位對項目建設(shè)過程的環(huán)境監(jiān)理工作，控制施工階段的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，可使環(huán)境管理工作融入到整個項目實施過程中，變事后管理為過程管理，彌補項目在環(huán)保審批和竣工驗收之間的薄弱環(huán)節(jié)，才能確保環(huán)評提出的各項環(huán)保措施在執(zhí)行中不走樣，在落實中不走空。

依據(jù)國家法律、法規(guī)，開展建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理工作是環(huán)境監(jiān)理的首要條件。

《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二十六條：建設(shè)項目中防治污染的設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護行政主管部門驗收合格后，該建設(shè)項目方可投入生產(chǎn)或者使用。

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二十六條：建設(shè)項目建設(shè)過程中，建設(shè)單位應當同時實施環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表以及環(huán)境影響評價文件審批部門審批意見中提出的環(huán)境保護對策措施。第二十七條：在項目建設(shè)、運行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件的情形下，建設(shè)單位應當組織環(huán)境影響的后評價，采取改進措施，并報原環(huán)境影響評價文件審批部門和建設(shè)項目審批部門備案；原環(huán)境影響評價文件審批部門也可以責成建設(shè)單位進行環(huán)境影響的后評價，采取改進措施。

《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第十七條：建設(shè)項目的初步設(shè)計，應當按照環(huán)境保護設(shè)計規(guī)范的要求，編制環(huán)境保護篇章，并依據(jù)經(jīng)批準的建設(shè)項目環(huán)境影響報告書或者環(huán)境影響報告表，在環(huán)境保護篇章中落實防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的措施以及環(huán)境保護設(shè)施投資概算。

《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》第十六條：建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收條件是：（八）環(huán)境影響報告書（表）提出需對環(huán)境保護敏感點進行環(huán)境影響驗證，對清潔生產(chǎn)進行指標考核，對施工期環(huán)境保護措施落實情況進行工程環(huán)境監(jiān)理的，應按規(guī)定要求完成。

環(huán)境監(jiān)理作為建設(shè)項目全過程環(huán)境管理不可缺少的重要環(huán)節(jié)，目的是將國家建設(shè)項目環(huán)境管理的法律、法規(guī)、標準規(guī)范和環(huán)境影響報告書及批復文件的相關(guān)要求，貫徹落實到建設(shè)項目設(shè)計施工中，確保建設(shè)周期施工現(xiàn)場、周圍環(huán)境、污染物排放和生態(tài)保護，達到國家規(guī)定的標準和要求。

國家《標準化法》規(guī)定，“國家強制性標準，必須執(zhí)行”。環(huán)境監(jiān)理在履行職責時，必須遵守國家關(guān)于建設(shè)項目的標準和規(guī)范。國家建設(shè)項目標準規(guī)范有：《地面水環(huán)境質(zhì)量標準》、《城市區(qū)域環(huán)境噪聲標準》。還有國家監(jiān)理標準規(guī)范，如《建設(shè)項目監(jiān)理規(guī)定》等。在建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理中，執(zhí)行國家環(huán)境標準規(guī)范，實質(zhì)是授予了環(huán)境監(jiān)理國家法律意義上的“檢查權(quán)”、“建議權(quán)”，而執(zhí)行國家建設(shè)監(jiān)理工作的標準規(guī)范，是授予環(huán)境監(jiān)理具有國家法律意義的“直接強制執(zhí)行權(quán)”。這樣環(huán)境監(jiān)理就有了真正意義的“檢查權(quán)”、“建議權(quán)”、“強制執(zhí)行權(quán)”，使環(huán)境監(jiān)理工作手段合法而有實效。

所以，環(huán)境監(jiān)理在履行職責過程中，國家標準規(guī)范是一把準確度良好的“標尺”，同時也是做好環(huán)境監(jiān)理工作的基礎(chǔ)和確保建設(shè)項目環(huán)境管理有效到位的有力保證措施。

環(huán)境監(jiān)理人員不但要熟悉環(huán)境監(jiān)理技術(shù)管理專業(yè)知識，更要熟悉建設(shè)項目與監(jiān)理執(zhí)法的法律知識，在日常的監(jiān)理執(zhí)法過程中，認真行使監(jiān)理權(quán)，做到監(jiān)理行為不違法。

環(huán)境監(jiān)理在履行職責時，要成為科學性、規(guī)范化的執(zhí)行者。環(huán)境監(jiān)理的科學性由建設(shè)項目和環(huán)境監(jiān)理要達到的目的決定。面對建設(shè)項目工程日趨龐大，環(huán)境日益復雜，功能、標準要求越來越高，環(huán)境保護新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料不斷涌現(xiàn)，參加建設(shè)的單位越來越多，污染影響風險日漸增加的情況下，只有采取科學的思想、理論、方法和手段去履行職責，用科學的態(tài)度和嚴謹?shù)淖黠L，方能開展創(chuàng)造性的工作。

各級環(huán)境監(jiān)理站是受環(huán)保局的委托依法行使對轄區(qū)內(nèi)單位或個人執(zhí)行環(huán)境保護法規(guī)的情況進行現(xiàn)場監(jiān)督、檢查、取證，并按規(guī)定進行處理，環(huán)境監(jiān)理站屬環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)。

環(huán)境監(jiān)測站的監(jiān)測數(shù)據(jù)和資料是為環(huán)境執(zhí)法提供科學的“舉證”，它在環(huán)境刑事訴訟、環(huán)境民事訴訟、環(huán)境行政處罰中作為證據(jù)。

由于環(huán)境監(jiān)理站與當?shù)亍?10”或政府公開電話聯(lián)網(wǎng)，為了規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為，環(huán)境監(jiān)測站應與環(huán)境監(jiān)理站聯(lián)合值班，分工負責共同查處環(huán)境違規(guī)行為。

3 加大環(huán)境監(jiān)理的現(xiàn)場采樣

環(huán)境監(jiān)測站在對污染源例行監(jiān)督監(jiān)測時，有時要連續(xù)采集多家單位的樣品，大批樣品要及時分析，其重點往往放在室內(nèi)監(jiān)測分析。環(huán)境監(jiān)理人員對所轄區(qū)內(nèi)重點污染源排污狀況、污染防治設(shè)施的運行及排污單位的生產(chǎn)狀況要比監(jiān)測人員了解更為詳細。監(jiān)理站應發(fā)揮其優(yōu)勢，到現(xiàn)場監(jiān)理時要改變一支筆、一張紙的現(xiàn)象，不僅要將現(xiàn)場情況記錄在案，而且要行使環(huán)境監(jiān)測的職責，攜帶采樣器具，發(fā)現(xiàn)異常排污情況及時采樣取證，送環(huán)境監(jiān)測站分析。在一定程度上，增加環(huán)境監(jiān)理現(xiàn)場工作量的同時能及時發(fā)現(xiàn)排污單位各種違法行為，以排污監(jiān)測數(shù)據(jù)為依據(jù)，以環(huán)境法規(guī)為準繩進行處罰，這有利于對排污單位及污染治理設(shè)施的現(xiàn)場監(jiān)理，有利于排污費的“依法、全面、足額、按時”征收，有利于加大環(huán)境執(zhí)法力度。

4 環(huán)境監(jiān)理要依靠環(huán)境監(jiān)測

各級環(huán)境監(jiān)測站和環(huán)境監(jiān)理站是環(huán)境保護局的左右膀，環(huán)境監(jiān)理站在環(huán)境執(zhí)法中要依靠環(huán)境監(jiān)測站的技術(shù)支持，環(huán)境監(jiān)測站要積極為環(huán)境監(jiān)理在執(zhí)法過程中提供證據(jù)。環(huán)境監(jiān)理站在對環(huán)境違法行為查處時必須由環(huán)境監(jiān)測站提供“環(huán)境監(jiān)測報告”作為證據(jù)的范圍：不按國家規(guī)定繳納排污費或超標排污費；未按規(guī)定進行污染物排放申報登記；違反建設(shè)項目環(huán)境保護管理規(guī)定；擅自拆除或閑置防治污染設(shè)施。

5 堅持服務(wù)與監(jiān)督職能的統(tǒng)一

國家環(huán)境保護法律法規(guī)和國家建設(shè)項目監(jiān)理法律法規(guī)，賦予了環(huán)境監(jiān)理的兩大職能：“服務(wù)”與“監(jiān)督”，即建設(shè)單位委托環(huán)境監(jiān)理單位，代表建設(shè)項目單位，在項目建設(shè)施工期內(nèi)，對施工現(xiàn)場及周邊環(huán)境，對施工、設(shè)計、設(shè)備材料各方，實行有效的企業(yè)環(huán)境管理行為，落實建設(shè)項目施工期各項環(huán)境保護措施，體現(xiàn)了“委托”與“被委托”的服務(wù)關(guān)系。同時，按照國家建設(shè)項目環(huán)境管理的規(guī)定，又有了履行監(jiān)督建設(shè)項目單位及施工方，落實國家環(huán)境保護措施的職能。環(huán)境監(jiān)理具有服務(wù)性職能，實質(zhì)是一種針對單一服務(wù)對象的環(huán)境管理服務(wù)，工作主要方法是規(guī)劃、控制、協(xié)調(diào)，主要任務(wù)是檢查落實建設(shè)項目單位在計劃期間內(nèi)，將建設(shè)項目和環(huán)保設(shè)施同時建成，同時使用，體現(xiàn)建設(shè)項目良好的社會、經(jīng)濟、環(huán)境效益。

環(huán)境監(jiān)理的服務(wù)性體現(xiàn)在：環(huán)境監(jiān)理單位必須尊重建設(shè)項目單位的企業(yè)環(huán)境保護重大決策權(quán)、整體管理權(quán)、整體協(xié)調(diào)權(quán)、整體監(jiān)督獎懲權(quán)。環(huán)境監(jiān)理在建設(shè)項目整個施工期間，是利用自身的環(huán)保專業(yè)知識、經(jīng)驗、信息、技能和必要的驗證、檢測手段，為企業(yè)解決環(huán)境保護技術(shù)問題。環(huán)境監(jiān)理單位還可以通過幫助企業(yè)制定環(huán)境保護管理制度、運行臺賬、操作規(guī)程等，提高企業(yè)的環(huán)境保護管理水平，為建設(shè)項目提供管理性服務(wù)。

環(huán)境監(jiān)理履行“監(jiān)督”職能，是國家建設(shè)項目環(huán)境管理法規(guī)規(guī)定與建設(shè)項目單位簽定的委托環(huán)境監(jiān)理合同授權(quán)而行使的，其作用是建立一種建設(shè)項目企業(yè)環(huán)境保護自我內(nèi)在的約束機制，貫穿建設(shè)項目全過程，有效地規(guī)范項目建設(shè)參與各方的行為，最大限度地避免和減少建設(shè)項目對環(huán)境的影響。環(huán)境監(jiān)理的“監(jiān)督”職能既是國家建設(shè)項目環(huán)境管理規(guī)定中的建設(shè)項目建設(shè)期內(nèi)“政府監(jiān)管”的“間接體現(xiàn)”，又是建設(shè)項目單位所在地環(huán)境管理部門對建設(shè)項目的規(guī)范與要求的完全落實行為。

[1] 汪勁.中國環(huán)境執(zhí)法的制約性因素及對策[J].世界環(huán)境,2010,（2）:18-20.

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