建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度的分析與思考

牛桂敏

(天津社會科學院經(jīng)濟社會預測研究所, 天津 300191)

建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，使人人享受基本生活保障，享受改革成果，是黨的關(guān)注民生政策的具體體現(xiàn)，是建設(shè)小康社會的基本目標之一，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及構(gòu)建和諧社會的必然要求?；攫B(yǎng)老保險是社會保險的最重要項目，是社會保障中最根本的制度安排。因此，如何將基本養(yǎng)老保險制度覆蓋到全體城鄉(xiāng)居民，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，是實現(xiàn)社會保障體系覆蓋城鄉(xiāng)居民目標的關(guān)鍵。

一、 二元分割——城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險制度是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下建立的, 城鎮(zhèn)以職工基本養(yǎng)老保險制度為主體；農(nóng)村養(yǎng)老保險制度則嚴重滯后,基本停留在家庭保障層次。八億農(nóng)民大多沒有社會養(yǎng)老保險,其結(jié)果是以社會保險為主旨的社會保障形成了新的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及建設(shè)和諧社會的需要。

1． 城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度設(shè)計不同

現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度重城市、輕農(nóng)村，制度設(shè)計差異較大。許多地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險尚屬空白。一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)(如浙江)初步形成的社會養(yǎng)老保障制度體系中，城市基本養(yǎng)老保險制度有城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度(簡稱“城?！?、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度以及城市其他人員養(yǎng)老保障制度等。農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度有農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度(以下簡稱“農(nóng)?！?和被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度(以下簡稱“土保”)。針對農(nóng)民工開展的有以“雙低”標準進行的農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(以下簡稱“工保”)。

2． 城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險基金籌集模式不同

“城保”實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式。在基本養(yǎng)老保險基金不敷使用時，國家給予適當補助?！俺潜！被鹨验_始實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，正向全國統(tǒng)籌調(diào)劑邁進。

“農(nóng)?！眲t以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予適當扶持，所繳金額及其收益完全記入個人賬戶，實行完全積累制，收繳的資金實行縣級統(tǒng)籌。但由于集體經(jīng)濟薄弱，導致很多村集體根本沒有或無法為農(nóng)民參保提供補助；國家補助也僅限于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為職工交納的養(yǎng)老保險費以稅前列支。這樣，政策設(shè)計的三方負擔繳費模式就因集體補助和國家扶持的虛化，變成基本由農(nóng)民個人承擔。

3． 城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險參保方式不同

“城?！笔菑娭菩员ｋU，由國家通過有關(guān)法律法規(guī)，對社會保障的對象、社會保險稅(費)、保險給付條件等做出強制性規(guī)定，要求企業(yè)和職工必須參加養(yǎng)老保險，分擔繳費責任。

而“農(nóng)?！钡膮⒈s是采取農(nóng)民自愿和政府組織相結(jié)合的辦法。這種政策安排無法避免農(nóng)民的逆向選擇，如富裕戶不想保、年輕人不愿保、中年人不肯保、貧困戶不能保和疑慮戶不敢保。這種現(xiàn)象違背了社會保險制度運營的大數(shù)法則和風險共擔機制，導致保費收繳數(shù)額太少，支付金額過高，致使制度無法隨參保人數(shù)的擴大和風險發(fā)生率的降低而實現(xiàn)良性循環(huán)。

4. 城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老社會化程度和保障水平差距大

城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險覆蓋面較窄。到2007年底，“城?！眳⒈Ｈ藬?shù)突破2億人；而“農(nóng)?！眳⒈Ｈ藬?shù)只有5 400多萬人；“土?！庇? 000萬人。這幾項相加，目前有養(yǎng)老保險的大約3億人，占城鄉(xiāng)就業(yè)人口的39%左右，覆蓋面還不到勞動人口的15%[1]，而且，城、鄉(xiāng)社會保障的覆蓋率差別較大，分別為91%和2%[2]。

城鄉(xiāng)保障水平存在明顯差別。僅以2000年為例，城市人均社會保障支出是農(nóng)村的10倍，占全國人口80%的農(nóng)民，僅占社會保障費用支出總數(shù)的11%。城市社會保障水平基本保持在15%以上，而農(nóng)村的社會保障水平連1%都達不到[3]。這種過低的社會保障水平，對農(nóng)民缺乏吸收力。

5． 城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險基金社會互濟功能差異大

互助共濟是社會保障制度的基本特征?！俺潜！睂嵭猩鐣y(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合模式，其中的社會統(tǒng)籌部分通過社會互濟和再分配，扶貧幫困，使在職期間工資水平低的、因企業(yè)暫時困難付不起養(yǎng)老金的、因壽命較長已用完個人賬戶養(yǎng)老金儲蓄的退休職工，仍可通過社會統(tǒng)籌得到基本的生活保障。

“農(nóng)?！辈扇∽灾鸀橹?，互濟為輔。這種互濟只局限于對早逝者和長壽者之間的適當調(diào)劑，而最需要養(yǎng)老保障的低收入和貧困農(nóng)民不能從養(yǎng)老保險中受惠。同時，目前采取投保越多，集體補助越多的做法，使集體經(jīng)濟向農(nóng)戶中高收入階層傾斜，造成了更大的不平等和集體補助的逆向選擇。

二、 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌——基本養(yǎng)老保險制度發(fā)展的必然趨勢

城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度在制度設(shè)計、籌資模式、參保方式、社會化程度、保障水平和互濟功能等方面的二元分割，使得農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度的覆蓋面、穩(wěn)定性和持續(xù)性遠遠落后于城鎮(zhèn)，而且城鄉(xiāng)保險關(guān)系轉(zhuǎn)移存在嚴重的制度壁壘。因此，必須從城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展一體化，城鄉(xiāng)社會保障制度融合化的角度出發(fā)，改革、完善城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的制度安排，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

1. 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險制度是構(gòu)建和諧社會的迫切需要

(1) 我國已進入人口老齡化社會。2007年65歲及以上老年人口達1.06億，占全國總?cè)丝诘?.1%，預計2051年將達到峰值4.37億，占總?cè)丝诘?1%，其中80歲及以上高齡老人占老年總?cè)丝诘谋戎貙⒈３衷?5%-30%，進入重度老齡化和高齡化時期。而且我國農(nóng)村的老齡化水平高于城鎮(zhèn)1.24個百分點，這種城鄉(xiāng)倒置的狀況將一直持續(xù)到2040年[4]。

(2) 老年人貧困現(xiàn)象日益突出。2006年城市享有退休金(養(yǎng)老金)的比例為78%，收入低于最低生活保障線的占3.5%，認為自己經(jīng)濟上無保障的占19.5%。農(nóng)村僅有4.8%的老人享有退休金(養(yǎng)老金)，23.9%收入低于救助標準，40%認為生活困難，49.3%認為經(jīng)濟上得不到保障。因老返貧現(xiàn)象普遍，農(nóng)村老年貧困發(fā)生率為8.5%，遠遠高于城市2.5%的水平。

(3) 養(yǎng)老風險不斷加大。受城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程加快，計劃生育政策落實等因素影響。一方面，家庭規(guī)模小型化趨勢不斷加深，目前中國城鄉(xiāng)家庭戶均規(guī)模是3.39人，“兩個年輕人養(yǎng)四個老人一個孩子”即“2+4+1”的家庭格局越來越普遍。另一方面，人口流動加速，大量農(nóng)村勞動力到城鎮(zhèn)謀生，農(nóng)村“空巢家庭”越來越多，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式受到?jīng)_擊，養(yǎng)老風險不斷加大。老年人，特別是占老年人口65%以上的農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障問題，成為構(gòu)建和諧社會面臨的巨大挑戰(zhàn)。

可見，推動傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老保險模式轉(zhuǎn)變，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度，是適應(yīng)新形勢改善民生的必然要求，是構(gòu)建和諧社會的重要任務(wù)。

2. 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險制度是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求

目前，全國在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民工在1.3億以上，城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員達到數(shù)千萬人。人力資源市場呈現(xiàn)出流動性強、就業(yè)方式多樣化等新特點，這是市場經(jīng)濟條件下，人力資源優(yōu)化配置的必然選擇。但城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的二元結(jié)構(gòu)、地區(qū)分割，直接影響和阻礙著城鄉(xiāng)居民和勞動力的流動，限制了城鄉(xiāng)一體化勞動力市場的形成，不利于農(nóng)村工業(yè)化和城市化的發(fā)展。如從北京到上海，甚至在同一省內(nèi)，從一城市流動到另一城市，勞動者的社會養(yǎng)老保險關(guān)系也難以轉(zhuǎn)移接續(xù)，養(yǎng)老保險權(quán)益無法保障。因此，消除城鄉(xiāng)、地區(qū)間的制度差異，努力促進全國城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的銜接與轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與均衡，是維系整個勞動力市場統(tǒng)一的根本性制度安排，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求。

3． 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險制度的時機漸趨成熟

(1) 國家高度重視。黨的十七大報告已將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”，作為落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會、推進新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。

(2) 國家的經(jīng)濟實力不斷增強。2008年GDP規(guī)模達到30.07萬億，財政收入達到6.13萬億[5]，這為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保障制度奠定了經(jīng)濟基礎(chǔ)。

(3) 時機已基本合適。建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時，希臘的農(nóng)村人口比重為56.2%(1961年)、日本為56.1%(1959年)、葡萄牙為52.7%(1977年)，現(xiàn)在我國的農(nóng)村人口比重為56.1%(2006年)；人均GDP歐盟13國平均值為5 226美元，而我國已經(jīng)達到6 127美元(2006年)?？梢?，我國人口、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與城市化水平已相當于經(jīng)濟發(fā)達國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時的水平。

總之，我國建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保障制度，使人人享受基本生活保障、享受改革成果的條件已經(jīng)基本具備。人力資源和社會保障部領(lǐng)導表示，爭取2009年底前在全國基本實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。國務(wù)院也已提出將在本屆政府任期內(nèi)，即2012年基本實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

三、 建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的思路

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的思路是：建立低水平、廣覆蓋、多層次、可持續(xù)的基本養(yǎng)老保險制度體系，構(gòu)筑由國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成的基本養(yǎng)老保險制度框架，實現(xiàn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)賬結(jié)合的模式轉(zhuǎn)變，各級政府承擔相應(yīng)責任，企業(yè)(集體)承擔相應(yīng)義務(wù)，個人承擔相應(yīng)風險，堅持個人繳費、集體補助、政府補貼的籌資方式，健全向農(nóng)民轉(zhuǎn)移支付機制，將國家控制和穩(wěn)定機制延伸到農(nóng)村，形成城鄉(xiāng)、地區(qū)、代際互濟的保障模式，提高制度的公平性和有效性，使之成為提高農(nóng)民收入、縮小社會差距、實現(xiàn)社會公平最有效的制度保障。

1. 建立統(tǒng)一的保險制度

建立“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度”。凡年滿16周歲以上沒有參加養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)居民，都可以參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。打破以往城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民各自參加養(yǎng)老保險的二元障礙，即將符合參保條件的居民，無論戶籍在城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，都納入統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度，繳費、待遇等城鄉(xiāng)標準相同，從而在保險制度上沒有遺漏人群，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民全覆蓋。

2． 確定統(tǒng)一的繳費標準

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金主要來源于城鄉(xiāng)居民個人繳納的基本養(yǎng)老保險費、集體補助、財政補貼等。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險費按年繳納。最低繳費標準為農(nóng)村居民上年人均純收入的8%(或不低于全國平均低保水平)，最高繳費標準為城鎮(zhèn)居民上年可支配收入的30%，城鄉(xiāng)居民可在下線和上線之間選擇。個人繳費全部進入個人賬戶。這種繳費方式既考慮了參保人的繳費能力，也考慮了與其他基本養(yǎng)老保險的銜接。

集體補助部分，考慮到各地集體經(jīng)濟發(fā)展的不均衡，以及農(nóng)村稅費改革削弱了縣鄉(xiāng)兩級的財政實力、村級集體經(jīng)濟趨于瓦解的現(xiàn)實，在集體經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)可由集體出資，集體經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)可由縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(街)財政分擔，由省(市、區(qū))級財政保底。當個人正常繳費后，集體補助部分同時到位，50%計入個人賬戶；50%計入國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶。

3． 確定統(tǒng)一的保險待遇標準

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇由個人賬戶養(yǎng)老金和國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金兩部分組成。國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準可根據(jù)各地經(jīng)濟運行、價格指數(shù)、生活水平的差異劃分幾個檔次，最高可參考北京的標準每人每月280元、最低標準為每人每月60元?；A(chǔ)養(yǎng)老金所需資金由省(市、自治區(qū))財政負擔，并列入省(市、自治區(qū))財政預算，不足部分可由中央財政轉(zhuǎn)移支付保底。城鄉(xiāng)居民盡同樣的義務(wù)，享受同樣的待遇。

4． 實行統(tǒng)一的銜接辦法

已參加其他養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)居民，可根據(jù)個人意愿轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，已繳納的保險費折算為相近檔次的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費和年限，存入個人賬戶，原未落實的集體補助和財政補貼同時到位；已享受過集體補助和財政補貼的，按新的標準填平補齊。達到退休年齡時，按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的規(guī)定享受養(yǎng)老待遇。

5． 完善財政轉(zhuǎn)移支付機制

為確保集體補助和財政扶持不再虛化，國家有必要完善財政轉(zhuǎn)移支付機制，以落實最低待遇承諾，形成待遇提高調(diào)整機制與國家控制和穩(wěn)定機制。

過去，我國政府用于社會保障的財政支出比例較低，只有10%左右(2000年)，遠低于加拿大的39%，日本的37%，澳大利亞的35%。而這10%也主要用于城市居民的社會保障[2]，用于農(nóng)民養(yǎng)老保險的幾乎為零，而南美國家農(nóng)民養(yǎng)老保險主要靠財政投入；日本的國民年金，政府投入1/3，2009年將達到1/2；波蘭中央財政支出的5%用于農(nóng)民養(yǎng)老保險等[6]。因此，我國有必要借鑒國外經(jīng)驗，加大公共財政對農(nóng)民參保的補貼力度。

如果中央財政對60歲及以上農(nóng)村老年人口按每人每月100元養(yǎng)老補助，60歲以下農(nóng)村勞動年齡人口按每人每月60元基礎(chǔ)養(yǎng)老金測算，約1億60歲及以上農(nóng)村老年人口，全部由中央財政注資,共需1 200億元；約5.3億60歲及以下農(nóng)村勞動人口，共需中央財政補貼1 272億元。兩項之和占2009年中央財政收入的4.03%，便可初步實現(xiàn)八億農(nóng)民參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。如果考慮到各級地方財政的財力和責任分擔，政府應(yīng)該有能力確保城鄉(xiāng)居民參保的最低待遇承諾，并且根據(jù)經(jīng)濟增長、最低生活保障水平調(diào)整而適時增加政府養(yǎng)老補貼。

6． 健全動態(tài)繳費機制和規(guī)范管理機制

個人繳納的養(yǎng)老金標準，應(yīng)隨經(jīng)濟發(fā)展水平、價格指數(shù)、生活水平的變動而調(diào)整，實行按年度動態(tài)繳費、實賬管理。

應(yīng)制定嚴格的基金管理運營辦法，保險基金全部進入“社會養(yǎng)老保險基金”專戶，?？顚Ｓ茫晟仆泄苤贫?，建立健全基金監(jiān)督體系，確?；鸨Ｖ翟鲋怠?/p>

[1] 茹英杰．加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度[EB/OL]．http：∥news.xinhuanet.com/theory/2008-01/comtent-7462131.htm, 2008-01-21．

[2] 夏梁省，藺 巖．我國農(nóng)村社會保障的問題探索與對策研究[J]．北方經(jīng)濟，2007(13)：20．

[3] 郭曉瑩．我國城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的比較分析[EB/OL]． http:∥cn.qikan.com/Article/llzh/llzh200711/llzh20071109.html， 2007-11-09．

[4] 全國老齡工作委員會辦公室．中國人口老齡化發(fā)展趨勢預測研究報告[EB/OL]． http:∥www.china.com.cn/policy/txt/2006-12/12/content_7493136.htm，2006-02-24．

[5] 國家統(tǒng)計局．2008年國民經(jīng)濟總體保持平穩(wěn)較快發(fā)展 GDP增9.0%[EB/OL]．http:∥www.china.com.cn/economic/txt/2009-01/22/content_17168537.htm，2009-01-22．

[6] 錢昊平．中央財政有望投入農(nóng)民養(yǎng)老[EB/OL]．http:∥www.jihe.org.cn/show.asp?ArticleID=4144，2008-11-17．