構(gòu)建法律程序下的“雙規(guī)”偵查程序

袁磊磊

(太原科技大學(xué),山西太原030024)

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已初步形成,但是仍然存在不足,部分法律領(lǐng)域要隨著社會(huì)的發(fā)展,需要完善和更新。目前刑事訴訟領(lǐng)域存在不足之處,例如不在《刑事訴訟法》約束下的“準(zhǔn)偵查程序”——即中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)紀(jì)委)的“兩規(guī)”和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的“兩指”,“兩規(guī)”“兩指”雖不是司法偵查程序,但其行使的卻是“司法偵查權(quán)”。這與中國(guó)法治進(jìn)程是有抵觸的。但是又不能籠統(tǒng)的去除這種措施,因?yàn)椤皟梢?guī)”“兩指”仍然有效的發(fā)揮著懲治腐敗的重要職責(zé)。為了能使這種措施能更好的為中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù),筆者認(rèn)為必須用刑事訴訟法學(xué)的偵查理論加以指導(dǎo),用立法加以規(guī)范,即將其規(guī)定為在法律程序視野下的偵查程序。

一、“兩規(guī)”、“兩指”司法化

(一)“雙規(guī)”的含義

《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第28條第3款規(guī)定的紀(jì)委在案件調(diào)查中有權(quán)“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題作出說(shuō)明”——即“兩規(guī)”;《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第20條第3款規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)對(duì)調(diào)查事項(xiàng)涉及的問(wèn)題做出解釋和說(shuō)明”——即“兩指”,這兩個(gè)本來(lái)沒(méi)有語(yǔ)義差別的用語(yǔ),在實(shí)際操作中有了不同所指。在實(shí)踐中一般只對(duì)非黨員進(jìn)行“兩指”,黨員一般都適用“兩規(guī)”。

可是在“兩規(guī)”“兩指”逐步向“司法偵查程序”的方向發(fā)展的時(shí)候,這種界定就不能再符合法治國(guó)家的要求,不能用一個(gè)“黨內(nèi)法規(guī)”規(guī)定的“家法”來(lái)對(duì)具有較大社會(huì)影響的事件——即反腐敗進(jìn)行規(guī)范和約束,而應(yīng)該用法律程序規(guī)定下的偵查措施來(lái)對(duì)反腐敗進(jìn)行規(guī)范和約束。

在中國(guó)特殊的國(guó)情下,職務(wù)犯罪中的官員絕大多數(shù)都是黨員,因而在本文中將“雙規(guī)”限定為針對(duì)黨員的一種特殊的調(diào)查措施,故“雙規(guī)”的含義可以界定為:腐敗案件的調(diào)查機(jī)關(guān)或調(diào)查組有權(quán)按照法律規(guī)定的程序,要求犯罪嫌疑人在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題作出說(shuō)明,并且運(yùn)用特殊的偵查規(guī)則,采用特有的偵查強(qiáng)制措施,達(dá)到懲治腐敗的目的的司法偵查行為。在這一定義下,“雙規(guī)”的實(shí)施主體必須是司法偵查機(jī)關(guān);依據(jù)的必須是國(guó)家制定的法律;實(shí)施性質(zhì)必須是司法偵查措施,不過(guò)結(jié)合腐敗案件的特殊性可以適用特殊的偵查強(qiáng)制措施;在適用對(duì)象上必須是身為黨員的犯罪嫌疑人。

(二)“雙規(guī)”的適用條件

本文所界定的“雙規(guī)”是一種不同于一般刑事訴訟偵查的其他強(qiáng)制措施,與“兩規(guī)”有類(lèi)似之處,都是僅僅針對(duì)黨員違法活動(dòng)的強(qiáng)制偵查措施。借鑒“兩規(guī)”的適用條件以及《刑事訴訟法》中逮捕的適用條件,對(duì)“雙規(guī)”的適用條件可以規(guī)定為:

1.有證據(jù)證明有違法事實(shí)。根據(jù)《關(guān)于刑事訴訟法實(shí)施中若干問(wèn)題的規(guī)定》第26條和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事程序規(guī)定》第116條之規(guī)定,有證據(jù)證明犯罪事實(shí),是指同時(shí)具備下列情形:(1)有證據(jù)證明發(fā)生了犯罪事實(shí),即犯罪事實(shí)已經(jīng)發(fā)生,且這種犯罪事實(shí)有證據(jù)證明;(2)有證據(jù)證明犯罪事實(shí)是犯罪嫌疑人實(shí)施的,即犯罪事實(shí)和犯罪嫌疑人之間有主客觀聯(lián)系,犯罪嫌疑人實(shí)施的犯罪行為已經(jīng)有證據(jù)證明;(3)證明犯罪嫌疑人實(shí)施犯罪行為的證據(jù)已經(jīng)查證屬實(shí),即作為證據(jù)使用的證人證言、物證、書(shū)證、被害人陳述、犯罪嫌疑人供述和辯解、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)、檢查筆錄、視聽(tīng)資料等已經(jīng)查證屬實(shí)。犯罪事實(shí)可以是犯罪嫌疑人實(shí)施的數(shù)個(gè)犯罪行為中的一個(gè)。

2.可能判處主刑刑罰。“雙規(guī)”的第二個(gè)條件是涉案人員有可能被判處主刑刑罰。根據(jù)罪刑相當(dāng)原則,確定一個(gè)人的刑罰要罪刑相當(dāng),同樣在采取強(qiáng)制措施時(shí),也要考慮與其所實(shí)施的犯罪相當(dāng)?！半p規(guī)”是一種限制或剝奪涉案人員自由的強(qiáng)制措施,“雙規(guī)”的期限要折抵刑期。而對(duì)于如何判斷可能判處主刑刑罰,主要根據(jù)有證據(jù)證明的犯罪事實(shí)。

3.有“雙規(guī)”必要。采取“雙規(guī)”的必要性,可以借鑒“兩規(guī)”的適用條件——即涉嫌違紀(jì)的黨員有串通、逃匿的嫌疑,或者存在隱匿、銷(xiāo)毀證據(jù)以及其他妨礙案件調(diào)查的行為;在查處大案要案中,重要涉案人員的黨員不如實(shí)提供情況或者有其他嚴(yán)重妨礙案件調(diào)查的行為。

二、完善“雙規(guī)”的偵查程序

筆者結(jié)合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施“兩規(guī)”“兩指”的程序,以及人民檢察院實(shí)施職務(wù)犯罪的強(qiáng)制偵查程序,即結(jié)合“黨內(nèi)法規(guī)”和刑事訴訟法規(guī)的相關(guān)規(guī)定,分析得出專(zhuān)門(mén)的反腐敗調(diào)查機(jī)關(guān)可以適用的特有的偵查措施——“雙規(guī)”的偵查程序。

(一)“雙規(guī)”的申請(qǐng)

一般地說(shuō),使用“雙規(guī)”原則上應(yīng)當(dāng)在正式立案之后進(jìn)行,特殊情況下,經(jīng)嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)也可在初查階段使用。這里所說(shuō)的特殊情況,是指情況十分緊急,若不立即采取“雙規(guī)”措施,就會(huì)致使案件的主要證據(jù)毀滅的情況;導(dǎo)致涉案人員有生命危險(xiǎn)或致使受害人有生命危險(xiǎn)的情況;不采取措施會(huì)導(dǎo)致更大的國(guó)家、社會(huì)損失的情況;甚至喪失突破全案機(jī)會(huì)的情況,等等,在出現(xiàn)或即將出現(xiàn)上述情況時(shí),為了不造成不可挽回的損失可申請(qǐng)采取“雙規(guī)”。

反腐敗調(diào)查機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況和需要,認(rèn)為必須使用“雙規(guī)”時(shí),應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)、呈報(bào)“反腐敗調(diào)查機(jī)關(guān)使用“雙規(guī)”措施呈報(bào)表”。

(二)“雙規(guī)”的審批程序

在我國(guó)目前“兩規(guī)”“兩指”的審批程序中,僅僅是按照干部管理權(quán)限,由黨內(nèi)的主管領(lǐng)導(dǎo)或主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的情況下就可以使用,雖然根據(jù)不同級(jí)別、不同部門(mén)、不同行政機(jī)關(guān)的審批程序,但這僅僅是“黨內(nèi)法規(guī)”,缺乏相應(yīng)的法律支持,而且是內(nèi)部的審批,缺少監(jiān)督。而“雙規(guī)”作為司法偵查強(qiáng)制行為,借鑒國(guó)外成功的經(jīng)驗(yàn),在偵查程序中引進(jìn)中立的司法授權(quán)機(jī)構(gòu),建立一套體現(xiàn)包括“控審與裁判職能分離”、“司法最終裁判”等一系列現(xiàn)代法治的基本原則的司法令狀制度。

具體審批程序可以規(guī)定為,在確定必要的情況下需要采取“雙規(guī)”的,應(yīng)由偵查人員向人民法院(即與反腐敗調(diào)查機(jī)關(guān)同級(jí)的人民法院)提出書(shū)面申請(qǐng),說(shuō)明涉案人員的違法事實(shí)和已獲取證據(jù),并提交建議采取“雙規(guī)”的時(shí)限的申請(qǐng),經(jīng)人民法院的案件審批部門(mén)審查。這里的審查是書(shū)面審查和形式審查;案件審批部門(mén)是專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)審批的法官組成的合議庭性質(zhì)的部門(mén),審批意見(jiàn)是集體作出的,不是單個(gè)法官的決議。人民法院經(jīng)審查符合“雙規(guī)”的適用條件的,即發(fā)出同意采取“雙規(guī)”的司法令狀。

(三)“雙規(guī)”的實(shí)施

1.出具司法令狀和“雙規(guī)”通知書(shū)。對(duì)涉案人員使用“雙規(guī)”的,反腐敗調(diào)查機(jī)關(guān)的偵查人員根據(jù)人民法院的司法令狀填寫(xiě)“雙規(guī)”通知書(shū),并持該通知書(shū)和司法令狀,通知涉案人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題說(shuō)明情況并接受訊問(wèn)。涉案人員應(yīng)當(dāng)在“雙規(guī)”通知書(shū)回執(zhí)上簽字。除有礙調(diào)查或無(wú)法通知的情形外,偵查人員應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)之內(nèi)將決定采取“雙規(guī)”的情況,通知涉案人員的所在單位有關(guān)負(fù)責(zé)人,并由其立即通知被“雙規(guī)”人員的家屬。但是對(duì)于案件特殊,必須采取秘密措施的,經(jīng)該反腐敗調(diào)查機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人同意,可延長(zhǎng)48小時(shí)再履行通知義務(wù);如若還需延長(zhǎng),經(jīng)上級(jí)反腐敗調(diào)查機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人同意,再延長(zhǎng)48小時(shí)。

對(duì)涉嫌違法的黨員帶至“雙規(guī)”地點(diǎn)的交通工具、通信工具、證件、貨幣及可能危及安全的物品,由反腐敗調(diào)查機(jī)關(guān)暫為登記保管。辦理“暫予保管物品登記表”,由反腐敗調(diào)查機(jī)關(guān)的偵查人員和涉案人員共同簽字確認(rèn)。

2.對(duì)涉案人員進(jìn)行訊問(wèn)。訊問(wèn)涉案人員是收集證據(jù)、揭露和證實(shí)犯罪的重要途徑,尤其是在職務(wù)犯罪中,往往帶有“一對(duì)一”的特點(diǎn),訊問(wèn)往往就成了必要的途徑。法律賦予了偵查人員此項(xiàng)權(quán)力和職責(zé),偵查人員必須積極且正當(dāng)?shù)匦惺惯@一權(quán)利,積極履行這一職責(zé)。正如丹寧勛爵所說(shuō)的“只要警察行為正當(dāng)?shù)皿w,一切正直的公民都會(huì)最大限度地支持他們”?！爸С志?承認(rèn)他們是保衛(wèi)我們免遭暴力和威脅的前線力量,這是現(xiàn)時(shí)要求一個(gè)有責(zé)任感的公民應(yīng)盡的義務(wù)”。

3.“雙規(guī)”的終結(jié)?！半p規(guī)”的終結(jié)分為兩種情況:一是在法律規(guī)定的期限內(nèi),腐敗案件的事實(shí)已查清,證據(jù)也確實(shí)充分,采取“雙規(guī)”的各種法律文書(shū)及報(bào)批手續(xù)完備的情況下,反腐敗調(diào)查機(jī)關(guān)準(zhǔn)備對(duì)案件依法進(jìn)入審查起訴階段,終結(jié)“雙規(guī)”,實(shí)際上也終結(jié)了案件的全部偵查程序。二是經(jīng)過(guò)“雙規(guī)”仍然無(wú)法查清案件的事實(shí)或證據(jù)不充分,但是由于已經(jīng)達(dá)到了“雙規(guī)”法律規(guī)定的期限,偵查人員必須終結(jié)“雙規(guī)”。

在這兩種情況下,都涉及到了“雙規(guī)”的期限,原“兩規(guī)”“兩指”受到理論界批評(píng)的重要原因之一就是“雙規(guī)”的期限無(wú)約束性。在此筆者結(jié)合現(xiàn)行不斷完善的“黨內(nèi)法規(guī)”的規(guī)定以及《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定,“雙規(guī)”的期限有兩個(gè)界定。

首先,“雙規(guī)”的一般期限?！半p規(guī)”的使用期限不得超過(guò)三個(gè)月。這里規(guī)定的“不得超過(guò)三個(gè)月”是指從涉案人員被“雙規(guī)”的第二日起到腐敗案件偵查終結(jié)的時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月,這比現(xiàn)行的《刑事訴訟法》規(guī)定的“對(duì)犯罪嫌疑人的偵查羈押期限不得超過(guò)兩個(gè)月”的時(shí)限長(zhǎng),這是由于職務(wù)犯罪的特點(diǎn)決定的,也是為了保障公民的合法權(quán)利對(duì)“雙規(guī)”期限的一般性原則規(guī)定。

其次,“雙規(guī)”的延長(zhǎng)期限。(1)對(duì)于案情復(fù)雜、期限屆滿不能終結(jié)的案件,可以按批準(zhǔn)使用“雙規(guī)”的審批程序報(bào)批,延長(zhǎng)一個(gè)月。這里所說(shuō)的“案情復(fù)雜”是指案件涉及的犯罪情況復(fù)雜,如集團(tuán)犯罪、一人犯數(shù)罪、涉及證人眾多等等。(2)因?yàn)樘厥庠?在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不宜交付審判的特別重大復(fù)雜的案件,由反腐敗調(diào)查局報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)延期審理。這里的“特殊原因”是指關(guān)系到國(guó)家政治、外交等方面的原因,涉及整個(gè)國(guó)家的安全、利益的重大問(wèn)題。對(duì)于此種情況的規(guī)定,現(xiàn)實(shí)案件是極少數(shù)的,要從嚴(yán)掌握,不得隨意適用。(3)對(duì)于一些危害嚴(yán)重、影響大的集團(tuán)案件,以及犯罪涉及多省區(qū)或境外造成取證困難的重大復(fù)雜案件,在“雙規(guī)”的四個(gè)月屆滿不能偵查終結(jié)的,經(jīng)反腐敗調(diào)查機(jī)關(guān)所在地的高級(jí)人民法院的案件審批部門(mén)的批準(zhǔn),可以延長(zhǎng)兩個(gè)月。

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