圖書館法制定之我見

余曉丹,王紅梅

(韓山師范學院 圖書館，廣東 潮州 521041)

二戰(zhàn)之后，隨著福利國家、保護國家、助長行政以及給付行政的理念日益盛行，人民對于行政的作用越來越具有依賴性，傳統(tǒng)所秉承的“治事最少的政府才是最好的政府”已漸漸地為“治事最多的政府才是最好的政府”所替代，因此行政機能不但有量的增加，更見其質的日益提升.政府除維持社會的安寧秩序以外，同時也積極地推廣文化活動，增進國民的福利，國家為了達到文化的目的，常設立學校、創(chuàng)建圖書館等文化機構，并以適當的法規(guī)為輔助以進行有效的規(guī)制，保障其合法有效的運作.戰(zhàn)后，隨著各國行政法的發(fā)展，促使法治精神及其內涵日益趨于主動、積極與彈性化，尤其是依法行政原理的確立已是時代發(fā)展所趨，政府的文化組織及其部門必在各種不同的行政法規(guī)的授權下才能為該國人民提供各種各樣物美價廉的文化設施服務.

圖書館是人類智慧的結晶,具有保存文化，提供資訊及教育讀者的功能，其組織及其運作乃屬于法律保留事項，即圖書館的行政作用非以法律制定不可.我國圖書館的立法工作已引起理論界與實務界的高度關注，作為圖書館工作人員，在為之歡呼雀躍之時，也就圖書館法的本質、定位與制定時應注意的若干問題略抒己見，供各界參考.

1 圖書館法的特性分析

關于圖書館的特性問題，學界普遍將其界定為服務性組織，從法學的角度來看，圖書館為一行政主體，它是為了達到特定文化目的而將一定的設施和配置人員予以結合而供公共利用且非獨占性的營造物，即圖書館為行政法學上福利營建機構的一種，用以規(guī)范圖書館運作的圖書館法應為行政法內教育文化行政法之一，因此可以將圖書館法定義為規(guī)定圖書館組織及其作用的國內公法.其特性具體如下：

首先，圖書館法為國內法.圖書館法是由國家基于主權所制定的，以行使本國的領域為其范圍，僅在本國內發(fā)揮其效力，而非行使于國際間的法規(guī)，因此，圖書館法為國內法.

其次，圖書館法為公法.圖書館事業(yè)屬于教育文化行政的范疇，行政乃國家治權的一種，凡對于圖書館事業(yè)的設施運營，管理監(jiān)督，都有國家權力參與其中，因此規(guī)定此等事項的圖書館法應為公法.

再次，圖書館法為規(guī)范圖書館組織及其作用的法.圖書館為實現既定的任務必須具備一定的館藏、人員、經費、建筑設備和服務設施，圖書館法就是規(guī)定各種類型圖書館的職權、彼此間的關系以及行政指導等攸關圖書館組織以及作用事項的法律.

最后，圖書館法富有變動性.圖書館法因為是以圖書館及資料單位的組織與運作事項為其規(guī)定內容的，由于圖書館事業(yè)本身的發(fā)展，資訊科學的進步，檢索工具的日新月異，因此規(guī)定圖書館事業(yè)的法規(guī)為適應事實發(fā)展的需要，需要變動頻繁，這是不可避免的現象.

此外，圖書館法富于技術性.現代圖書館學早已成為一門具有高度專業(yè)性知識的學科，無論是讀者服務還是技術服務都與技術有著不可分性，所以就圖書管理事項的法規(guī)而言，其本身必須富有技術性的特質.

2 圖書館法應有的內容

日本圖書館法頒布于1950年，韓國圖書館法頒布于1982年，英國公共圖書館法首次通過于1850年，定名為“公共圖書館暨博物館法(Public Library and Musume Act 1850)”.通過對其內容的分析，可以得出其共性如下：

首先，總則.總則是各種法律的首章，其功能在于揭示共同原則，各國圖書館法均以總則說明其立法的定義、目的、圖書館種類、圖書館員資格以及資料的繳存等.

其次，各類圖書館設置與機能.依據總則對圖書館進行細化與分類，依次規(guī)定各種圖書館的組成與運作，各國基本上都是以其本身所固有的歷史背景、地理環(huán)境、經濟發(fā)展以及教育制度來策定自己的圖書館類別，除了具有特別法性質的公共圖書館之外，每個國家的圖書館類別雖然不盡相同，但均以圖書館類型為法條編排的骨架則不分軒輊.

再次，圖書館的合作與業(yè)務輔導.如今我國圖書館哲學的側重點在充實藏書素質，以資源共享為原則擴大服務，美國大部分州與韓國的圖書館法也有類似的館際合作及輔導的規(guī)定，以此謀求全國文化資源的交流.

最后，監(jiān)督與懲罰.圖書館法為行政法規(guī)之一，自然而然地對于違反圖書館法中硬性規(guī)定者，必要時可規(guī)定對其行政處罰或行政執(zhí)行方式，比如韓國圖書館法第八章就有類似規(guī)定，英國1965年的公共圖書館法第一、八兩條也有類似的規(guī)定.

此外，附則.附則為法律末的章節(jié)，主要規(guī)定法律施行的日、細則等事項，為大陸法系國家的法律必然具備的內容.

3 制定圖書館法應注意的問題

學者騰頓(Thurnton)在其著作《立法的草案》中主張科學合理的法規(guī)草案的必須依據以下的程序而進行：首先是了解；其次是分析，再次是設計，再其次是擬訂，最后是校核五步驟.法案的草擬工作應注意以下三項原則：其一為把握政策目標；其二為確定系統(tǒng)的操作方法，揭示法定事項；其三為檢查現行法規(guī)，確定法案地位.法規(guī)的草擬可分為以下兩階段，首先，準備作業(yè)應注意的事項，具體如下：(1)把握政策目標；(2)確立可行的操作方法；(3)提列規(guī)定事項；(4)檢查現行法規(guī)；其次，草擬操作應注意的事項，具體如下：(1)構想要完整；(2)體系要分明；(3)用語要簡單而淺顯；(4)法意要明確；(5)名稱要適當.

圖書館法的制定在注意法的位階與公正性前提下，立法草案內容的規(guī)劃也應符合一定的基礎性要件，隨著行政權的日益擴大，將來圖書館在立法機關授權范圍內或基于職權行使的必要而頒布制定具有輔助性的法規(guī)命令時，即圖書館在進行行政立法時，也應注意法制作業(yè)技術的品質，能使得各種法令規(guī)章與圖書館法密切配合互相呼應.從法理的角度而言，圖書館法的制定應注意以下幾個問題：

第一，圖書館法的制訂應與將受到此圖書館法影響的群體進行了充分交流，此種交流從程序的角度來看不僅是自然正義的內在要求，有助于提高民眾參與的積極性，而且也是公民程序性主體地位的彰顯，從實體的角度來看，可以集思廣益，“兼聽則明”，最大限度地避免偏頗，使得立法的水準質量有所提升與保障，“不懷偏見并適當地考慮了受影響的那些人們的意見而做出的決定，將不僅更可接受而且質量也會更高.”此外，還有助于增加立法的可接受性，而法律能否獲得民眾的內心認可，決定了一部法律是否具有相對持久的生命力，在制定法律時，讓民眾積極參與并認真聆聽他們的意見，從而增加其可接受性不失為一種良策，圖書館法的制定也是如此，“一個法律制度之實效的首要保障必須是它能為社會所接受，而強制性的制裁只能作為次要的和輔助性的保障”.

第二，圖書館立法應具有相對的穩(wěn)定性，不可朝令夕改，否則會使得人們無所適從，增加對自身行為預測的難度.但圖書館法并非絕對的穩(wěn)定性，因為圖書館法就其本質而言是調整社會關系的法律，社會關系并非靜止的而是千變萬化的，因此圖書館法也應與時懼進，趕上時代發(fā)展的節(jié)奏與步伐，可以稍微具有超前意識但決不可滯后，應隨時代的環(huán)境的變化而不斷的修正與完善.

第三，圖書館法必須清楚說明對違法的懲罰.盡管“法律的主要作用并不是懲罰或壓制，而是為人類共處和滿足某些基本需要提供規(guī)范性安排.使用強制性制裁的需要愈少，法律也就更好地實現了其鞏固社會和平與和諧的目的.”但法律的強制性懲罰措施的規(guī)定則必不可少，耶林曾指出：無天平的寶劍是赤裸裸的暴力，而無寶劍的天平則意味著法的軟弱可欺.法律必須具有公正性才會獲得公眾的認可，而與此同時，法律必須規(guī)定對違法者的懲罰措施，否則法律缺乏剛性，最多是一紙空文，圖書館法的制定也是如此，違反圖書館法的消極后果必須予以明確地規(guī)定.

第四，圖書館法應沒有模糊詞匯，要說明人們可能不理解的詞匯.盡管美國聯邦最高法院的大法官霍爾姆斯曾指出：語言并非水晶，晶瑩剔透、固定不變，而是鮮活思想的外現，它的內涵可因時因地的不同而發(fā)生很大的變化.語義分析法學派代表哈特曾在其著作中也指出：法律的詞語、概念沒有確定的一成不變的意義，而是依其被使用的環(huán)境、條件和方式，方能確定它們的意義.但圖書館法的詞匯與用語在特定的語言環(huán)境中仍應具有相對確定的內涵，盡量避免模糊不清.圖書館法規(guī)應盡可能地淺顯易懂，能為社會公眾所理解，不應是曲高和寡的“陽春白雪”，而應是通俗易懂的“下里巴人”.

第五，圖書館法應切實可行.西方有句格言“法律不強人所難”，即法律不能命令人們實施不可能實施的行為，也不能禁止人們實施不可避免的行為.圖書館法的制定也不應強人所難，應具有一定的可操作性，不應超出人們實際的履行能力.圖書館法所要求的或禁止的行為應該是一種可以合理指望人們作為或不作為的行為.就是說，圖書館法不應設定人們無法履行的義務.“如果不將懲罰的責任限于力所能及的作為或不作為，那將是對自由的嚴重侵犯”.

最后，圖書館法與其他法律不矛盾.圖書館法首先應與國家的根本大法憲法不得有違背之處，此外，圖書法應與其它的相關法規(guī)內部協調，相得益彰，而不能相互沖突.

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