中國金融監(jiān)管體制弱點(diǎn)的改進(jìn)與完善

（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410082）

中國金融監(jiān)管體制弱點(diǎn)的改進(jìn)與完善

劉翠霞

（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410082）

目前全球都在反思“后危機(jī)時(shí)代”金融監(jiān)管體制的改革問題，在此背景下，中國的金融監(jiān)管體制暴露出了種種缺陷，需要進(jìn)行改革。溫家寶在2010年的政府工作報(bào)告中指出，“健全金融體系是應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)沖擊的重要舉措”，要“推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度建設(shè)”。因此，中國要完善金融監(jiān)管體制，穩(wěn)定金融市場，逐漸由機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管過渡，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，建立存款保險(xiǎn)制度，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

金融監(jiān)管；監(jiān)管體制；完善；金融消費(fèi)者

2008年，由美國次級(jí)債危機(jī)引起的全球金融危機(jī)，使許多國家的金融體系遭受重創(chuàng)，進(jìn)而影響到國內(nèi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，此次金融危機(jī)也暴露了國際金融監(jiān)管存在的缺陷。面對(duì)金融危機(jī)，目前全球都在反思“后危機(jī)時(shí)代”金融監(jiān)管體制的改革問題。

中國對(duì)金融的穩(wěn)定發(fā)展十分重視，對(duì)金融體制的改革和金融法制建設(shè)也作出了許多努力。溫家寶在2010年的政府工作報(bào)告中指出，“健全金融體系是應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)沖擊的重要舉措”，要“推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度建設(shè)”，健全金融體系顯然包括金融監(jiān)管體系在內(nèi)。面對(duì)“后危機(jī)時(shí)代”各國對(duì)金融監(jiān)管體制的改革，反思中國現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制，同樣面臨改革的問題。

一、后危機(jī)時(shí)代各國金融監(jiān)管的改革措施

2009年6月，奧巴馬政府公布了《金融監(jiān)管改革：新基礎(chǔ)》。雖然至今還未獲得國會(huì)通過，但美國金融監(jiān)管的改革的確提出一些創(chuàng)新的措施。主要包括三個(gè)核心部分：一是將美國聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)打造成“超級(jí)監(jiān)管者”，全面加強(qiáng)對(duì)大金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管；二是設(shè)立新的消費(fèi)者金融保護(hù)署（CFPA），保護(hù)消費(fèi)者以及投資者的權(quán)益。三是提高國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并改進(jìn)國際合作。還提出組建兩個(gè)新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)：一是執(zhí)行跨部門協(xié)調(diào)職能的金融服務(wù)監(jiān)管委員合；二是成立專門負(fù)責(zé)對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)管的部門，彌補(bǔ)現(xiàn)有監(jiān)管體系的缺陷。

金融危機(jī)爆發(fā)后，英國的金融監(jiān)管的改革，主要在于英國議會(huì)通過的《2009年銀行法案》以及英國財(cái)政大臣達(dá)林公布的《改革金融市場》的兩份文件。英國的金融監(jiān)管的改革措施在于：一，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化金融穩(wěn)定目標(biāo)，高度重視對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管，明確監(jiān)管當(dāng)局在危機(jī)銀行處置中的權(quán)限和程序。二，加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù),《改革金融市場》提出，必須要確保消費(fèi)者能夠獲得所需的金融服務(wù)；金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該為消費(fèi)者提供易于理解的高透明度金融產(chǎn)品；對(duì)于給大量消費(fèi)者造成損害的金融服務(wù)和產(chǎn)品，消費(fèi)者有權(quán)提起代表訴訟，向金融機(jī)構(gòu)追討損失；為了更好地保護(hù)存款者的利益，應(yīng)該對(duì)存款保護(hù)安排做進(jìn)一步的改進(jìn)等。另外，要加強(qiáng)國際及歐洲監(jiān)管合作。

日本對(duì)金融市場實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。國際金融危機(jī)爆發(fā)后，日本金融廳制定了中長期監(jiān)管結(jié)構(gòu)的治理措施：將行政資源盡早投入到對(duì)金融危機(jī)影響的把握和分析上，盡早采取應(yīng)對(duì)措施；明確證券化商品的原資產(chǎn)的可追查性，充實(shí)監(jiān)管方針中的風(fēng)險(xiǎn)管理和信息公開；對(duì)評(píng)級(jí)公司進(jìn)行加強(qiáng)監(jiān)管的討論；強(qiáng)化金融廳的內(nèi)部體制，設(shè)立新的部門來專門負(fù)責(zé)把握市場動(dòng)態(tài)。日本金融廳雖采取了一系列應(yīng)急措施，但日本仍然堅(jiān)持了鼓勵(lì)金融創(chuàng)新的原則，沒有采取過多的金融監(jiān)管調(diào)整措施，這與美英等國積極進(jìn)行金融監(jiān)管改革形成鮮明對(duì)比。

二、中國金融監(jiān)管體制存在的弱點(diǎn)

后危機(jī)時(shí)代各國針對(duì)本國的金融監(jiān)管實(shí)施了一定的監(jiān)管改革措施，美英日三國的改革方案對(duì)中國的金融監(jiān)管有一定的啟示。中國目前的金融監(jiān)管也暴露出了種種弱點(diǎn)，因此需要進(jìn)一步的改進(jìn)。

（一）監(jiān)管重復(fù)與監(jiān)管真空

中國是以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為基點(diǎn)的，實(shí)行“一行三會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管模式，即在此模式下銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)自成系統(tǒng)，監(jiān)管目標(biāo)不同。這導(dǎo)致金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)監(jiān)管重復(fù)與監(jiān)管真空。尤其國內(nèi)的金融創(chuàng)新模糊了分業(yè)經(jīng)營的邊界，使得各監(jiān)管機(jī)構(gòu)原本明確的管轄權(quán)界定變得模糊。

金融控股集團(tuán)，如光大集團(tuán)的出現(xiàn)，使得各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的業(yè)務(wù)交叉越來越多，導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管。當(dāng)一些可能對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響的事件發(fā)生的時(shí)候，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在相互推諉的現(xiàn)象，導(dǎo)致我國金融監(jiān)管體系的疏漏，這在某種程度上降低了監(jiān)管效率。

（二）金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間信息共享與協(xié)調(diào)機(jī)制不足

中國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是“一行三會(huì)”，其中三會(huì)之間在行政上是獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，地位平等。各機(jī)構(gòu)以自己的業(yè)務(wù)范圍為限進(jìn)行監(jiān)管，機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)只依靠不定期舉行的聯(lián)席會(huì)議制度，這根本無法達(dá)到信息的共享。

中國的一行三會(huì)的聯(lián)席會(huì)議制度，只是一個(gè)開始，無法滿足日常工作對(duì)機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)工作的要求，而且還存在一定的缺陷：一是聯(lián)席會(huì)議制度沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，缺乏保障，只是有關(guān)金融監(jiān)管部門以《備忘錄》的形式對(duì)聯(lián)席會(huì)議制度進(jìn)行設(shè)計(jì)；二是不同金融監(jiān)管部門在具體監(jiān)管業(yè)務(wù)上缺乏有效地約束機(jī)制，協(xié)調(diào)交叉領(lǐng)域監(jiān)管沒有具體明確規(guī)定，如果只是采用一種“會(huì)簽”的方式增加部門間的溝通，一旦不同金融監(jiān)管部門之間對(duì)某項(xiàng)政策或業(yè)務(wù)產(chǎn)生利益糾葛，可能出現(xiàn)相互推諉的問題，影響金融創(chuàng)新的效率以及金融監(jiān)管的有效性。［1］三是，聯(lián)席會(huì)議制度中，對(duì)中國人民銀行只是邀請(qǐng)參加。雖然我國已經(jīng)形成銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)“三駕馬車”的監(jiān)管格局，中國人民銀行不再承擔(dān)對(duì)具體金融機(jī)構(gòu)一般性業(yè)務(wù)的監(jiān)管責(zé)任，但其作為中央銀行，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，依然擔(dān)負(fù)著維護(hù)金融穩(wěn)定、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)等職責(zé)。如果金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議中沒有來自中國人民銀行的聲音，其缺陷不言自明。

（三）中國對(duì)于金融消費(fèi)者的保護(hù)不夠完善

目前，金融產(chǎn)品日益復(fù)雜化、多樣化，而我國目前對(duì)于金融消費(fèi)者的保護(hù)，還存在薄弱環(huán)節(jié)。首先，相關(guān)法律不健全?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》缺乏具體的適用性，《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等法律法規(guī)對(duì)于金融消費(fèi)者的保護(hù)規(guī)范多為原則性規(guī)定，操作性不強(qiáng)，金融監(jiān)管部門對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)承擔(dān)的職責(zé)不夠明確清晰。如《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》“維護(hù)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心”寫入監(jiān)管目標(biāo)，并對(duì)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)作了系統(tǒng)的規(guī)定，但是沒有明確“為消費(fèi)者提供適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)”，也沒有一個(gè)條文涉及到金融消費(fèi)者保護(hù)問題。我國一直采取隱性的存款保險(xiǎn)制度，這也不利于保護(hù)存款人的利益。

其次，行業(yè)自律協(xié)會(huì)的保護(hù)不夠，中國銀行業(yè)協(xié)會(huì)、證券業(yè)協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等自律機(jī)構(gòu)雖已成立多年，但是由于制度、機(jī)制、監(jiān)管等方面的原因，行業(yè)協(xié)會(huì)的功能沒有得到很好的發(fā)揮。

最后，金融消費(fèi)者的投訴與受理機(jī)制欠缺。中國目前沒有專門的負(fù)責(zé)保護(hù)金融消費(fèi)者的部門。雖然證監(jiān)會(huì)內(nèi)部有一套信訪制度，用以處理投資者上訪。但是它還不是那種嚴(yán)格意義上的處理投訴和受理的應(yīng)對(duì)機(jī)制，而更多的是一種普通處理群眾上訪的制度。

三、中國金融監(jiān)管體制的改進(jìn)和完善

通過考察各國的金融監(jiān)管措施，中國的金融監(jiān)管體制存在一些弱點(diǎn)，因此，我國要改進(jìn)和完善金融監(jiān)管體制，穩(wěn)定金融市場，逐漸由機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管過渡，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，建立存款保險(xiǎn)制度，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

（一）加快“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”向“功能監(jiān)管”轉(zhuǎn)變

金融控股集團(tuán)的出現(xiàn)表明我國已經(jīng)開始出現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營了，但還不是真正的功能監(jiān)管。功能監(jiān)管，是指以某一類金融產(chǎn)品或金融服務(wù)為監(jiān)管對(duì)象，并將監(jiān)管范圍擴(kuò)大到整個(gè)金融市場，不但監(jiān)管某一類金融機(jī)構(gòu)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，還關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)在不同金融機(jī)構(gòu)間的傳遞，有效避免監(jiān)管真空。金融控股集團(tuán)使我國現(xiàn)存的分業(yè)監(jiān)管方式面臨嚴(yán)重的挑戰(zhàn)：分業(yè)監(jiān)管能否應(yīng)對(duì)集團(tuán)結(jié)構(gòu)中多種業(yè)務(wù)帶來的市場風(fēng)險(xiǎn)？能否公正有效地監(jiān)管金融控股集團(tuán)機(jī)構(gòu)？［2］所以建議我國從以下三個(gè)方面進(jìn)行改革：

首先，建立有效的功能監(jiān)管體系，在現(xiàn)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制下強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)間建立的高層定期會(huì)晤制度；其次，對(duì)業(yè)務(wù)交叉領(lǐng)域和從事混業(yè)經(jīng)營的金融集團(tuán)以及對(duì)出現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營特征的外資參股商業(yè)銀行，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)要達(dá)成聯(lián)合監(jiān)管協(xié)議；最后，建立一個(gè)以非現(xiàn)場為主的功能監(jiān)管信息體系，促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的信息交流，建立制度性的信息共享機(jī)制，克服機(jī)構(gòu)監(jiān)管帶來的因信息封閉所導(dǎo)致的監(jiān)管效率低下和監(jiān)管空白。［3］

（二）加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)與信息共享

中國的一行三會(huì)之間，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)信息共享與協(xié)調(diào)合作，進(jìn)一步完善金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度。我國可以考慮以法律或國務(wù)院行政法規(guī)等形式確立金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的法律地位，進(jìn)一步明確金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度的組成機(jī)構(gòu)，具體職責(zé)，運(yùn)行機(jī)制，監(jiān)管目標(biāo)的協(xié)調(diào)，不同監(jiān)管部門之間分歧的解決機(jī)制，及其與各監(jiān)管部門及被監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系等問題。并保證各監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠?qū)ΡO(jiān)管問題進(jìn)行磋商，交流監(jiān)管信息，并對(duì)金融監(jiān)管真空及時(shí)采取相應(yīng)的措施，協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)的權(quán)力沖突。另一方面，《備忘錄》將中國人民銀行放到了“可邀請(qǐng)參加”的地位，是不妥的。法律上來說，雖然銀監(jiān)會(huì)已成立并履行職責(zé)，但這并不是說它和中國人民銀行之間在業(yè)務(wù)上沒有任何的糾葛，央行仍承擔(dān)著一定的金融監(jiān)管職能，因此，應(yīng)將央行作為聯(lián)席會(huì)議的一員，以加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)。

（三）加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)

結(jié)合中國金融消費(fèi)環(huán)境及消費(fèi)者保護(hù)法制的現(xiàn)狀，并結(jié)合美國，英國的金融消費(fèi)者保護(hù)制度，建議我國應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行完善。

第一，加強(qiáng)金融立法。首先，我國金融立法機(jī)構(gòu)應(yīng)借鑒英國《金融服務(wù)與市場法》將“適當(dāng)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益”放人監(jiān)管目標(biāo)中，確立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的法律地位。

其次，制定存款保險(xiǎn)制度。溫家寶在2010年的政府工作報(bào)告中指出，“健全金融體系是應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)沖擊的重要舉措”，要“推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度建設(shè)”，這說明我國政府也意識(shí)到制定此制度的重要性。所以，建議修訂并推出《存款保險(xiǎn)條例》，明確規(guī)定存款保險(xiǎn)制度的定位和運(yùn)行準(zhǔn)則，存款保險(xiǎn)基金的籌集和運(yùn)作以及存款保險(xiǎn)基金的職責(zé)和管理。存款保險(xiǎn)制度將更有利于保護(hù)存款人的利益，防止局部危機(jī)對(duì)全局危機(jī)的沖擊。

第二，加強(qiáng)行業(yè)自律組織建設(shè)，進(jìn)一步健全金融消費(fèi)者保護(hù)的自律機(jī)制。明確金融行業(yè)協(xié)會(huì)在保護(hù)金融消費(fèi)者方面的職責(zé)。進(jìn)一步規(guī)范銀行、保險(xiǎn)、證券等行業(yè)協(xié)會(huì)在金融消費(fèi)者保護(hù)方面的基本職責(zé)；可以為金融消費(fèi)者提供一個(gè)自律性協(xié)調(diào)機(jī)制，金融行業(yè)協(xié)會(huì)可以設(shè)立專門的處理消費(fèi)者投訴會(huì)員的機(jī)構(gòu)，并制定相應(yīng)的處理程序規(guī)則，為消費(fèi)者投訴會(huì)員機(jī)構(gòu)提供一個(gè)平臺(tái)，以避免和減少金融消費(fèi)者極端地將有關(guān)投訴訴諸司法途徑。［4］

第三，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)消費(fèi)者的職責(zé)。一是確立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的法律地位；二是促成金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立消費(fèi)者投訴處理機(jī)構(gòu)，并建立消費(fèi)者投訴解決的相應(yīng)機(jī)制；三是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)和履行消費(fèi)者教育職責(zé)，并通過適當(dāng)途徑加強(qiáng)金融業(yè)協(xié)會(huì)以及金融機(jī)構(gòu)在消費(fèi)者教育方面的職責(zé)；四是監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該進(jìn)行消費(fèi)者調(diào)查，收集和通報(bào)消費(fèi)者最為關(guān)注的事項(xiàng)；金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)還可以借助監(jiān)管指引，對(duì)金融機(jī)構(gòu)在消費(fèi)者保護(hù)方面需要高度關(guān)注的問題做出規(guī)范，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)意識(shí)，在服務(wù)和制度建設(shè)上為消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)奠定必要的基礎(chǔ)，并在內(nèi)部控制方面做好防范消費(fèi)者投訴風(fēng)險(xiǎn)的事前控制。

另外，增加金融機(jī)構(gòu)的透明度，制定金融機(jī)構(gòu)信息披露法。制定此法應(yīng)堅(jiān)持完整性原則、真實(shí)性原則、準(zhǔn)確性原則、可比性原則、及時(shí)性原則以及時(shí)效性原則，重點(diǎn)提高信息披露的及時(shí)性與時(shí)效性，還要審查與評(píng)估銀行的信息披露制度，確保信息的真實(shí)性。另外，我國還需要制定嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)暴露的信息披露規(guī)則，這些規(guī)則既要規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)暴露的信息定性披露，還要有定量的數(shù)據(jù)披露，同時(shí)對(duì)計(jì)算各種風(fēng)險(xiǎn)的方法要予以明確。保護(hù)金融消費(fèi)的知情權(quán)與自主選擇權(quán)。

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，金融危機(jī)的爆發(fā)后各國采取措施完善本國的金融監(jiān)管體制。我國更應(yīng)加快步伐，完善我國的金融監(jiān)管體制，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

[1]李金澤，梅明華.美國政府應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的監(jiān)管改革方案及其啟示[J].河北法學(xué)，2009，（27）.

[2]劉定華主編.開放中的金融法變革[M].湖南人民出版社.2008，216.

[3]張麗.基于金融創(chuàng)新的金融監(jiān)管模式改革探討[J].商業(yè)時(shí)代，2008，（24）.

[4]周良.論英國金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制對(duì)我國的借鑒與啟示[J],上海金融，2008，（1）

Weaknesses of China's Financial Supervision System:Improvement and Perfection

LIU Cui-xia
(Law School of Hunan University,Changsha,Hunan 410082,China)

Presently,the whole world is reflecting the reform problem of financial supervision system in"post-crisis era".In this case,China's financial supervision system also exposes various kinds of deficiencies,and needs reform.Wen Jiabao pointed out in the government work report of 2010 that,"perfecting financial system is an important measure to deal with international financial crisis impact",and it demanded to"advance the construction of deposit insurance system".Therefore,we should perfect the financial supervision system,stabilize the financial market,transit from organizational supervision to functional supervision gradually,strength the coordination among the regulatory agencies,strength the protection to the financial consumers,build deposit insurance system,take precautions against and reduce financial risks.

financial supervision;supervision system;perfection;financial consumer

F832.1

A

1008—7974(2010)11—0059—03

2010—06—23

劉翠霞(1986-)，女，山東省沂南縣人，湖南大學(xué)法學(xué)院在讀碩士。

瀅橋）