《公共圖書館法》立法進(jìn)展*

李國(guó)新（北京大學(xué)信息管理系 北京 100871）

1 立法進(jìn)程

《公共圖書館法》立法工作在2008年11月正式啟動(dòng)。在文化部召開的立法啟動(dòng)工作會(huì)議上，決定首先由中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)和國(guó)家圖書館牽頭，組織全國(guó)的專家開展立法支撐研究，為法律條文的起草提供資料、事實(shí)、思路、方案準(zhǔn)備。會(huì)后，立法工作實(shí)質(zhì)性開始。到目前為止，已經(jīng)走完的進(jìn)程節(jié)點(diǎn)主要有：

2009年1月，中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)新年峰會(huì)專題討論立法支撐研究工作[1]。會(huì)議經(jīng)過(guò)充分討論，議定了支撐研究的主要內(nèi)容，確定了支撐研究的工作方案，協(xié)商遴選了支撐研究專題組負(fù)責(zé)人，決定了支撐研究專題組組建原則和辦法。為保證支撐研究的順利進(jìn)行，中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)和國(guó)家圖書館還成立了支撐研究的保障協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

2009年2-7月，立法支撐研究第一階段工作順利完成。7月中旬，支撐研究的初步成果提交文化部。

2009年11月初，在中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)年會(huì)期間，《公共圖書館法》條文草案（以下簡(jiǎn)稱條文草案）的“討論稿”首次征求界內(nèi)人士意見。

2010年3月，條文草案的“征求意見稿”由文化部辦公廳發(fā)至相關(guān)部委和各省、市、自治區(qū)文化廳局，征求意見。

2010年7月，文化部通過(guò)中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)秘書處就條文草案涉及的一些重要問題征求支撐研究專家組和圖書館法律與知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究專業(yè)委員會(huì)的意見。

從立法程序上說(shuō)，到今天為止，《公共圖書館法》還沒有走出文化部。

2 關(guān)于立法支撐研究

《公共圖書館法》立法支撐研究共涉及了11個(gè)專題：（1）國(guó)內(nèi)外立法資料收集與分析；（2）立法背景與立法必要性、可行性研究；（3）公共圖書館的性質(zhì)與功能研究；（4）公共圖書館的設(shè)置與體系建設(shè)研究；（5）公共圖書館管理體制研究；（6）公共圖書館績(jī)效評(píng)估研究；（7）公共圖書館人、財(cái)、物保障及呈繳本制度研究；（8）著作權(quán)保護(hù)法律在公共圖書館的適用研究；（9）公共圖書館文獻(xiàn)資源建設(shè)法律保障研究；（10）讀者權(quán)益與圖書館服務(wù)研究；（11）公共圖書館與“數(shù)字圖書館”—— 數(shù)字環(huán)境下公共圖書館事業(yè)的發(fā)展研究。

全國(guó)有70多位專家學(xué)者、公共圖書館管理者和實(shí)際工作者參與了支撐研究。在為期半年的時(shí)間里，先后召開了5次專題工作會(huì)議。到2009年7月中旬，11個(gè)專題約120萬(wàn)字的研究成果提交文化部，標(biāo)志著支撐研究第一階段工作的完成。所有參與研究的人員以高度負(fù)責(zé)的精神全身心投入其中，較為出色地完成了任務(wù)，受到了文化部的好評(píng)。

支撐研究不是條文起草，涉及了法律將要涉及的主要內(nèi)容及法律將要確立的基本制度。支撐研究所提供的國(guó)內(nèi)外事實(shí)、資料、數(shù)據(jù)及所形成的研究結(jié)論對(duì)法律條文的起草具有重要的參考價(jià)值。已經(jīng)完成的支撐研究只是初步的、階段性的，支撐研究將伴隨立法工作的全過(guò)程。

《中國(guó)圖書館學(xué)報(bào)》從2009年第2期開始開辟專欄，連續(xù)刊發(fā)支撐研究各專題經(jīng)過(guò)高度濃縮的成果，預(yù)計(jì)持續(xù)1年左右。另外，目前各專題組正在對(duì)支撐研究的初步成果作進(jìn)一步的修改完善，預(yù)計(jì)從2010年開始由國(guó)家圖書館出版社陸續(xù)結(jié)集出版。

3 有關(guān)法律的幾個(gè)問題

業(yè)界同仁對(duì)《公共圖書館法》的期望值很高，希望通過(guò)立法能使一些長(zhǎng)期困擾事業(yè)發(fā)展的問題得到根本解決，但是現(xiàn)實(shí)的體制、政策、發(fā)展環(huán)境決定了現(xiàn)階段立法所能解決的問題是有限的。目前立法工作的整體思路是：條文原則化，以建立基本制度、確立解決問題的基本原則為目標(biāo)；具體問題主要通過(guò)未來(lái)制定法律實(shí)施細(xì)則或行政主管部門依法制定規(guī)章、政策來(lái)解決。

分析目前見到的“討論稿”、“征求意見稿”，可以看到本次立法顯現(xiàn)的一些特點(diǎn)。

3.1 把公共圖書館事業(yè)納入公共文化服務(wù)體系

這是2005年以來(lái)我國(guó)構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系理論和實(shí)踐成果的法律化。公共圖書館作為公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，它的性質(zhì)就是一個(gè)由政府全額撥款的公益性事業(yè)單位；它的社會(huì)功能就是通過(guò)提供圖書館服務(wù)來(lái)保障公眾基本文化權(quán)益，滿足公眾基本文化需求；它的建設(shè)和服務(wù)原則就是充分體現(xiàn)公益性、基本性、均等性和便利性?！肮参幕?wù)體系重要組成部分”這一界定，明確了公共圖書館在社會(huì)系統(tǒng)中地位、性質(zhì)、功能和價(jià)值。

3.2 公共圖書館設(shè)置：逐步形成設(shè)施覆蓋體系

“一個(gè)城市只有一個(gè)圖書館，一級(jí)政府設(shè)置一個(gè)圖書館”，公共圖書館大多處于“設(shè)施孤島”狀態(tài)而沒有形成設(shè)施體系，這是目前我國(guó)較為普遍的現(xiàn)象，也是我國(guó)的公共圖書館事業(yè)和發(fā)達(dá)國(guó)家最大的差距之一。設(shè)施體系是服務(wù)體系的基礎(chǔ)。沒有完善的設(shè)施覆蓋體系，就不會(huì)有完善的服務(wù)提供體系。本次立法設(shè)立專章規(guī)范公共圖書館的設(shè)置。

關(guān)于公共圖書館的設(shè)置原則，明確提出依據(jù)本地區(qū)人口分布情況及經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科學(xué)事業(yè)發(fā)展需要確定公共圖書館的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局。把本地人口作為設(shè)置公共圖書館的首要依據(jù)，公共圖書館的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局首先服從于人口數(shù)量，這是公共文化服務(wù)均等性、便利性原則的體現(xiàn)，也是對(duì)以往主要由行政級(jí)別決定公共圖書館規(guī)模、布局的突破。這一原則與2008年頒布的《公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)》、《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》相一致，實(shí)際上也是將上述兩個(gè)政府規(guī)范性文件中形成的設(shè)置原則法律化，明確體現(xiàn)了公共圖書館設(shè)置逐步形成設(shè)施覆蓋體系的導(dǎo)向。

3.3 經(jīng)費(fèi)保障：滿足公共圖書館免費(fèi)提供基本服務(wù)的需求

關(guān)于公共圖書館經(jīng)費(fèi)保障的基本原則，現(xiàn)行政策是比較明確的，法律加以重申，同樣是將現(xiàn)行政策法律化。如規(guī)定“公共圖書館是政府全額撥款的公益性事業(yè)單位”，“公共圖書館經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，并與財(cái)政收入增長(zhǎng)的幅度相適應(yīng)”等。

2005年以來(lái)，在構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的進(jìn)程中，我們?cè)诶碚撋现鸩嚼砬辶艘粋€(gè)問題：公共文化服務(wù)保障的是基本權(quán)益，滿足的是基本需求。那么，對(duì)公共圖書館來(lái)說(shuō)，與保障基本權(quán)益、滿足基本需求相適應(yīng)的“基本服務(wù)”是什么？不把“基本服務(wù)”界定清楚，經(jīng)費(fèi)保障就變成了無(wú)標(biāo)準(zhǔn)的“無(wú)底洞”。立法支撐研究對(duì)這一問題做了重點(diǎn)研究，形成了基本結(jié)論[2]。目前的條文草案吸收了支撐研究的成果，規(guī)定公共圖書館基本服務(wù)的內(nèi)容和形式包括：（1）文獻(xiàn)的檢索、閱覽、外借；（2）電子與網(wǎng)絡(luò)信息資源的檢索、視聽；（3）參考咨詢服務(wù)；（4）開展閱讀指導(dǎo)和推廣活動(dòng)；（5）開展與公共圖書館性質(zhì)功能相關(guān)的其他服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)活動(dòng)。公共圖書館免費(fèi)提供基本服務(wù)的經(jīng)費(fèi)需求包括兩個(gè)方面：一是基本服務(wù)本身所需要的經(jīng)費(fèi)需求；二是提供基本服務(wù)的保障和支撐條件所需要的經(jīng)費(fèi)需求，即所謂“有了馬還要有草料”。據(jù)此，條文草案規(guī)定，公共圖書館的經(jīng)費(fèi)開支項(xiàng)目包括文獻(xiàn)信息資源的借閱服務(wù)、咨詢與信息服務(wù)、讀者活動(dòng)和基層服務(wù)的經(jīng)費(fèi)以及保障上述服務(wù)的文獻(xiàn)信息資源購(gòu)置費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、設(shè)備費(fèi)和其他專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等。

為公共圖書館的基本服務(wù)劃出了大致邊界，明確了經(jīng)費(fèi)保障就是滿足公共圖書館免費(fèi)提供基本服務(wù)的經(jīng)費(fèi)需求，明確了免費(fèi)提供基本服務(wù)的經(jīng)費(fèi)需求既包括基本服務(wù)本身所需經(jīng)費(fèi)又包括提供基本服務(wù)的保障和支撐條件所需經(jīng)費(fèi)，這是本次立法的一大進(jìn)展。

3.4 人員保障：優(yōu)化數(shù)量與結(jié)構(gòu)，建立準(zhǔn)入制度。

與經(jīng)費(fèi)相比，人員是一個(gè)更為復(fù)雜的問題。立法支撐研究的結(jié)論認(rèn)為，目前我國(guó)公共圖書館的人員保障面臨著三大問題：職業(yè)準(zhǔn)入、館長(zhǎng)選任、數(shù)量與結(jié)構(gòu)[3]。本次立法已經(jīng)形成了建立職業(yè)準(zhǔn)入制度的共識(shí)，條文草案也有“公共圖書館工作人員實(shí)行職業(yè)資格準(zhǔn)入制度”的明確表述。但是，職業(yè)準(zhǔn)入制度怎樣建立？以什么方式實(shí)現(xiàn)？是設(shè)計(jì)一套新的制度，還是與現(xiàn)有的專業(yè)教育制度和人員錄用考試制度相銜接？設(shè)計(jì)新制度的可行性有多大？如果是銜接，怎樣銜接？這些問題目前在研究層面尚未達(dá)成共識(shí)，法律規(guī)定難以具體化。這類問題就屬于立法確立基本制度、基本原則，具體做法留待行政主管部門依法制定配套規(guī)章政策去解決的問題。

就現(xiàn)狀看，公共圖書館的從業(yè)人員可以說(shuō)人才緊缺與人浮于事并存，從本質(zhì)上說(shuō)，是數(shù)量和結(jié)構(gòu)不合理并存。立法支撐研究的結(jié)論認(rèn)為，就數(shù)量而言，決定人員編制數(shù)量的主要因素包括服務(wù)人口、流通量、服務(wù)功能和設(shè)施的結(jié)構(gòu)布局、管理模式等，其中服務(wù)人口是最主要的決定因素；就結(jié)構(gòu)而言，基于對(duì)國(guó)內(nèi)外歷史和現(xiàn)實(shí)大樣本數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，專業(yè)人員不應(yīng)低于從業(yè)人員的70%[3]。條文草案有關(guān)人員保障的規(guī)定吸收了支撐研究的結(jié)論，規(guī)定公共圖書館的人員編制數(shù)量以所在區(qū)域服務(wù)人口數(shù)為依據(jù)，同時(shí)兼顧館舍規(guī)模、館藏資源數(shù)量和服務(wù)范圍等因素。其中的一個(gè)亮點(diǎn)是提出了一個(gè)量化指標(biāo)：服務(wù)人口每20000人至少配備1名工作人員。這是一個(gè)基于現(xiàn)狀適當(dāng)提高的指標(biāo)（2008年全國(guó)公共圖書館工作人員與服務(wù)人口之比為1：25000左右），與正在最后審批階段的《公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》提出的指標(biāo)相一致。關(guān)于人員結(jié)構(gòu)，條文草案提出的標(biāo)準(zhǔn)是，專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量不少于全館職工人數(shù)的三分之二。

3.5 強(qiáng)化讀者權(quán)利保障和讀者個(gè)人信息保護(hù)

本次立法有一個(gè)非常明確的指導(dǎo)思想：《公共圖書館法》不是公共圖書館或圖書館員利益保護(hù)法，而是公眾利益、讀者利益保護(hù)法，事業(yè)發(fā)展促進(jìn)法。立法支撐研究對(duì)讀者權(quán)利保障進(jìn)行了重點(diǎn)研究[4]，主要研究結(jié)論被條文草案所采用。在目前階段，國(guó)家保障自然人、法人及其他組織利用公共圖書館文獻(xiàn)信息資源權(quán)利的具體表現(xiàn)是什么？條文草案規(guī)定：（1）平等獲取知識(shí)和信息的權(quán)利；（2）免費(fèi)享受公共圖書館基本服務(wù)的權(quán)利；（3）自主選擇普通讀物而不受干預(yù)的權(quán)利；（4）對(duì)公共圖書館服務(wù)進(jìn)行批評(píng)、建議和監(jiān)督的權(quán)利。

公共圖書館是一個(gè)掌握著大量讀者個(gè)人信息的機(jī)構(gòu)，保護(hù)讀者個(gè)人信息是保障讀者權(quán)益的題中應(yīng)有之義。面對(duì)目前我國(guó)公共圖書館保護(hù)讀者個(gè)人信息意識(shí)不強(qiáng)、措施不力、與國(guó)際通行做法差距較大的現(xiàn)實(shí)，本次立法在這方面做出了引領(lǐng)，規(guī)定公共圖書館應(yīng)當(dāng)做好對(duì)讀者信息的保護(hù)和管理，不得向他人泄露讀者的個(gè)人信息，不得利用讀者個(gè)人信息從事其他活動(dòng)。

3.6 對(duì)若干熱點(diǎn)問題的回應(yīng)

近年來(lái)，公共圖書館服務(wù)出現(xiàn)了一些受到社會(huì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題。立法支撐研究對(duì)這些問題進(jìn)行了專門研究，提出了立法建議，條文草案也對(duì)一些能夠較為準(zhǔn)確把握的問題作出了明確規(guī)定。

例如，在國(guó)際上，“圖書館”這一稱謂往往被認(rèn)為是“非獨(dú)占稱謂”，即可以自由使用。支撐研究對(duì)我國(guó)目前階段社會(huì)力量參與圖書館建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行了深入研究，認(rèn)為目前國(guó)內(nèi)社會(huì)力量舉辦的開展圖書借閱業(yè)務(wù)的“圖書館”性質(zhì)不同、形式各異，應(yīng)按其性質(zhì)分類監(jiān)管，并規(guī)定不同性質(zhì)組織的命名方法[5]。條文草案采納了這一立法建議，規(guī)定凡經(jīng)營(yíng)性的圖書租借組織不得使用圖書館名稱。

再如，近年來(lái)各級(jí)公共圖書館的資源采購(gòu)基本被納入政府招標(biāo)采購(gòu)范疇。支撐研究的調(diào)查顯示，政府招標(biāo)采購(gòu)顯示出了一些積極意義，但也存在問題，如有些地方政府或主管部門片面追求低價(jià)而選擇了資質(zhì)不高的供應(yīng)商，從而影響了入藏文獻(xiàn)的質(zhì)量。這一問題的本質(zhì)是圖書館的自主采購(gòu)權(quán)被限制或削弱。支撐研究認(rèn)為，公共圖書館的自主采購(gòu)權(quán)與文獻(xiàn)的政府招標(biāo)采購(gòu)并不矛盾，法律應(yīng)保障公共圖書館的自主采購(gòu)權(quán)[6]。根據(jù)這一立法建議，條文草案明確規(guī)定，公共圖書館享有文獻(xiàn)信息資源的自主采購(gòu)權(quán)。當(dāng)然，到底怎樣做才是圖書館的自主采購(gòu)權(quán)和政府招標(biāo)采購(gòu)的有機(jī)結(jié)合、互為制約，需要在實(shí)踐中繼續(xù)探索，也需要未來(lái)的實(shí)施細(xì)則和政府規(guī)章作出具有操作性的規(guī)范。

又如，在保障讀者平等獲取知識(shí)和信息的權(quán)利及圖書館不得任意限制、封存、損毀、變賣、轉(zhuǎn)讓收藏的文獻(xiàn)信息資源的大前提下，公共圖書館對(duì)收藏的古舊文獻(xiàn)怎樣提供利用？2004年名噪一時(shí)的“蘇圖事件”就是由古籍利用而引發(fā)的社會(huì)事件。條文草案規(guī)定，公共圖書館對(duì)收藏的古舊文獻(xiàn)實(shí)行保護(hù)性借閱，明確了古舊文獻(xiàn)和一般文獻(xiàn)不同的借閱利用原則。同樣，怎樣做就算“保護(hù)性借閱”？如何操作？需要通過(guò)依法制定實(shí)施細(xì)則來(lái)實(shí)現(xiàn)。

4 結(jié) 語(yǔ)

《公共圖書館法》的制定目前還處于初步階段，以上所述只是截至目前的進(jìn)展。隨著征求意見范圍的擴(kuò)大、立法進(jìn)程的推進(jìn)，需要修正、補(bǔ)充、完善、深化的問題一定有很多，《公共圖書館法》不可能速戰(zhàn)速?zèng)Q。

要說(shuō)立法工作面臨的問題，筆者以為，一個(gè)重要的問題是在《公共圖書館法》中如何處理國(guó)家圖書館。筆者在《關(guān)于公共圖書館立法及其支撐研究》 一文中對(duì)此有過(guò)闡述[7]，不贅述。簡(jiǎn)單地說(shuō)，目前業(yè)界在學(xué)理上的爭(zhēng)論和實(shí)踐上的不同看法導(dǎo)致這一問題至今難以形成共識(shí)，而這一問題若尋找不到有效解決方案，可能會(huì)延緩立法進(jìn)程。

[1]中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)2009新年峰會(huì)暨《全國(guó)古籍保護(hù)工作條例》研討會(huì)召開[EB/OL].[2010-08-25].http://www.lsc.org.cn/CN/News/2009-01/EnableSite_ReadNews167827941232035200.html.

[3]肖維平, 馮守仁, 董 海,等.公共圖書館工作人員保障機(jī)制研究[J].中國(guó)圖書館學(xué)報(bào),2010(4):10-16.

[4]李東來(lái),蔡 冰. 以制度保障公共圖書館的讀者權(quán)益[J].中國(guó)圖書館學(xué)報(bào), 2010(4):17-23.

[5]王素芳.社會(huì)力量參與圖書館建設(shè)制度保障研究[J].中國(guó)圖書館學(xué)報(bào), 2010(4):4-9.

[7]李國(guó)新. 關(guān)于公共圖書館立法及其支撐研究[J]. 中國(guó)圖書館學(xué)報(bào),2010(2):4-8.