環(huán)境管制與投資保護(hù)的法律沖突與協(xié)調(diào)

朱工宇

（華東政法大學(xué),上海 200042）

環(huán)境管制與投資保護(hù)的法律沖突與協(xié)調(diào)

朱工宇

（華東政法大學(xué),上海 200042）

晚近以來,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷提高的投資保護(hù)水平,成為了投資者對抗東道國公共管理權(quán)的利器,以致環(huán)境管制與投資保護(hù)之沖突時(shí)常見諸報(bào)端,并有愈演愈烈之勢,東道國往往須就其環(huán)境管制行為向外國投資者支付巨額補(bǔ)償,這引發(fā)了普遍憂慮。我們通過以環(huán)境管制引起的國際投資爭議為焦點(diǎn),擬從NAFTA條文本身和仲裁實(shí)踐兩個(gè)角度探究其處理環(huán)境管制與投資保護(hù)沖突的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),考察現(xiàn)有框架并預(yù)測未來規(guī)范之發(fā)展趨勢,提出可行建議以資我國借鑒。

環(huán)境管制;國際投資;NAFTA

一、環(huán)境管制與投資保護(hù)之沖突及其實(shí)質(zhì)

晚近以來,環(huán)境保護(hù)特別是可持續(xù)發(fā)展問題,日益在各國政府的經(jīng)濟(jì)決策過程中占據(jù)重要位置,全球或區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化不應(yīng)以環(huán)境、人權(quán)利益為代價(jià)的觀點(diǎn)被越來越多的國家和國際組織所接受,貿(mào)易、投資、環(huán)境、人權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等問題密不可分的觀念也日益深入人心。過去,一些發(fā)展中國家為了吸引外國投資,競相降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),以致“涸澤而漁,焚林而獵”,產(chǎn)生了諸多“污染天堂”。這不僅破壞了全球生態(tài)平衡,也造成了國家間投資待遇的不正當(dāng)競爭。如今,國際社會開始致力于建立合理的環(huán)保法制與公平的競爭秩序,以促進(jìn)全人類的可持續(xù)發(fā)展。然而,東道國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的提高及環(huán)境管制措施的實(shí)施,可能破壞投資者的合法期待,影響其對財(cái)產(chǎn)的使用、處置和收益,從而引發(fā)投資爭端。再加上環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境影響評價(jià)往往是復(fù)雜的技術(shù)問題,受制于科研水平并隨其變化而變化,而投資的固定性和長期性決定了它在很大程度上不能及時(shí)適應(yīng)新的轉(zhuǎn)變,這就可能導(dǎo)致原先合法的投資在一夜間成為非法,以致投資在事實(shí)上歸于無效,引發(fā)征收爭議。同時(shí),貿(mào)易投資自由化是全球經(jīng)濟(jì)不可逆轉(zhuǎn)之趨勢,投資環(huán)境的逐步改善促使資本覓利性得以充分實(shí)現(xiàn),同時(shí)卻也引發(fā)了不容小覷的全球環(huán)境和公共健康危機(jī)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水漲船高并通過新的投資爭端仲裁機(jī)制獲得保障的投資者待遇,成為了投資者對抗東道國公共管理權(quán)的利器,以致環(huán)境管制與投資保護(hù)之沖突時(shí)常見諸報(bào)端,并有愈演愈烈之勢。環(huán)境管制引起的投資保護(hù)爭議只是表象,其背后所體現(xiàn)的利益沖突才是問題的實(shí)質(zhì)。

（一）環(huán)境保護(hù)與國際投資的沖突。相對早已是國際經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域中顯學(xué)的環(huán)境與貿(mào)易問題而言,環(huán)境與投資問題尚未引起足夠重視,較之前者,后者具有一定特殊性。在環(huán)境與貿(mào)易相沖突的情形下,環(huán)境措施通常針對跨國的貨物或服務(wù)流動(dòng),因此沖突通常發(fā)生在國與國之間,其影響波及多國,從而對整個(gè)國際貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用;在環(huán)境與投資相沖突的情形下,環(huán)境措施通常針對某個(gè)或某些特定領(lǐng)域的投資者,發(fā)生在東道國與外國私人投資者之間（雖然投資者之母國亦時(shí)常卷入爭端）,影響范圍相對有限。不過,針對東道國禁止或限制外國投資的管制措施,投資者可能面對投資的血本無歸,也可能面臨繁瑣的求償程序,東道國則常常要承擔(dān)征收補(bǔ)償?shù)葒H法上的責(zé)任,因而解決環(huán)境與投資沖突問題比之環(huán)境與貿(mào)易沖突問題往往更復(fù)雜[1]（pp.201-202）。

（二）跨國市民社會的基本社會價(jià)值與跨國公司代表的私人利益的沖突。晚近以來,隨著經(jīng)濟(jì)全球化和自由化的深入,一個(gè)由非政府組織代表的跨國市民社會正在形成。非政府組織通過游說、提供信息和專家服務(wù)等方式積極推動(dòng)國際“社會立法”活動(dòng)[2]（p.145）。此類國際社會立法側(cè)重限制跨國公司不當(dāng)?shù)睦鏀U(kuò)張,以保護(hù)環(huán)境、勞工人權(quán)、人類健康與安全等社會價(jià)值。環(huán)境管制與投資保護(hù)沖突的實(shí)質(zhì)就是跨國市民社會基本價(jià)值與跨國公司利益之間的沖突。但從目前的實(shí)踐情況來看,投資領(lǐng)域的立法往往存在強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)制,而環(huán)境保護(hù)等社會立法仍然不能擺脫軟法的地位。

（三）東道國公共利益與投資者個(gè)人利益的沖突。這主要表現(xiàn)為間接征收問題,從目的看,以往的征收是基于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,現(xiàn)今引起征收爭議的措施通常是為了保護(hù)環(huán)境、人類動(dòng)植物健康和安全等公共利益;從性質(zhì)看,以往的征收往往直接剝奪財(cái)產(chǎn)所有權(quán)而構(gòu)成直接征收,現(xiàn)今引起爭議的東道國管制措施并不直接剝奪投資財(cái)產(chǎn)的所有權(quán),卻可能產(chǎn)生與剝奪所有權(quán)類似的經(jīng)濟(jì)效果,從而構(gòu)成間接征收;從行為主體看,傳統(tǒng)的征收基本是發(fā)展中國家針對發(fā)達(dá)國家的投資者采取的,反映了作為資本輸入國的發(fā)展中國家和作為資本輸出國的發(fā)達(dá)國家之間的利益對抗。而間接征收之實(shí)施者卻并不分發(fā)達(dá)與否,故更多體現(xiàn)為東道國的公共利益與投資者私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的沖突。

近年來,外國投資者根據(jù)《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（以下簡稱NA FTA）提起的挑戰(zhàn)東道國管理主權(quán)的案例,引起了東道國政府及國民的極大擔(dān)憂。若東道國須就環(huán)境管制行為向投資者支付巨額補(bǔ)償,就會對其政府之決策產(chǎn)生影響,使得他們在行使公共管理權(quán)時(shí)顧慮重重,以致更多在意可能導(dǎo)致的訴累和經(jīng)濟(jì)壓力而非社會大眾的利益[3]（p.119）。一些非政府組織也激烈地表達(dá)了他們對投資者重復(fù)使用投資保護(hù)規(guī)定來挑戰(zhàn)東道國環(huán)境管理措施的批評,并認(rèn)為此舉會給環(huán)境保護(hù)造成不可預(yù)估的破壞。筆者擬在下文中從NAFTA條文本身和仲裁實(shí)踐兩個(gè)角度探究其處理環(huán)境管制與投資保護(hù)沖突的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),以資我國借鑒。

二、NAFTA關(guān)于環(huán)境管制與投資保護(hù)的規(guī)定與實(shí)踐

（一）NAFTA體制背景分析。目前,在區(qū)域性國際經(jīng)濟(jì)立法層面上,將投資問題與環(huán)境問題掛鉤的最典型的立法模式出現(xiàn)在NAFTA中。其設(shè)計(jì)者們從一開始就認(rèn)識到,貿(mào)易、投資、金融等諸多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間密不可分,北美統(tǒng)一自由市場的形成,決不能將貿(mào)易自由化作為唯一手段和依靠。因此,北美自由貿(mào)易協(xié)定的談判者意圖一并解決貿(mào)易自由化、投資自由化、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、人權(quán)保護(hù)等諸多復(fù)雜的議題。不過,談判形成的NAFTA,本質(zhì)上仍主要是一個(gè)貿(mào)易自由化和投資自由化條約。

談判者注意到,雖然 GA TT在推動(dòng)戰(zhàn)后國際貿(mào)易發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用,但由于一味追求貿(mào)易自由化,GA TT并未成功地倡導(dǎo)以可持續(xù)方式開發(fā)利用自然資源,故遭到環(huán)保主義者在世界范圍內(nèi)的強(qiáng)烈抨擊。為吸取其歷史教訓(xùn),同時(shí)也是迫于環(huán)保組織和人權(quán)組織的強(qiáng)大壓力,NAFTA的談判者在NAFTA的正文以及關(guān)于投資規(guī)則的第11章,都規(guī)定了一些關(guān)鍵性的、有創(chuàng)新性的特別環(huán)境條款。此外,在締約過程中,還締結(jié)了兩個(gè)附加協(xié)議作為NAFTA的組成部分,其中之一（另一為關(guān)于勞工保護(hù)的協(xié)議）就是《關(guān)于環(huán)境合作的北美協(xié)議》（NAAEC）①,以期達(dá)到兩個(gè)目標(biāo)：其一,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展性質(zhì)的投資自由化,推動(dòng)環(huán)境法規(guī)的更新和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的提高,反對以犧牲環(huán)境為代價(jià)吸引國際投資;其二,防止環(huán)境管制措施和立法成為變相的歧視甚至剝奪外資財(cái)產(chǎn)權(quán)的手段或工具。不過,在投資與環(huán)境問題掛鉤的立法模式上,由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使,承擔(dān)嚴(yán)格而全面的環(huán)境責(zé)任不僅為NA FTA談判成員方政府反對,也為跨國投資者反對。因此,最終NAFTA沒有選擇依靠NA FTA該基礎(chǔ)條約本身全面解決環(huán)境問題,故并未全方位納入環(huán)境規(guī)則并使這種規(guī)則與投資規(guī)則一并生效且具備同等強(qiáng)制執(zhí)行力,而是將更為詳盡的環(huán)境義務(wù)規(guī)定在作為NAFTA附屬協(xié)議、效力較弱的NAA EC中。這不能不說是其時(shí)代局限性所致。

（二）NAFTA體制下的投資規(guī)則。NAFTA第11章從實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)則兩個(gè)方面給予了投資者迄今為止的國際投資條約所能提供的最強(qiáng)有力的保護(hù),正因此,對于其對環(huán)境保護(hù)的影響,學(xué)者們普遍表達(dá)了憂慮。

1.實(shí)體法規(guī)則。主要包括：

首先,該章 C部分對“投資”、“投資者”和“締約國措施”等概念做了寬泛定義。第1101條規(guī)定,該章適用范圍是締約方對另一方投資或投資者所采取的措施,可見上述定義的范圍大小直接影響該章所有實(shí)體規(guī)則的適用?！熬喖s方措施”是投資者提起仲裁的前提,NAFTA所規(guī)定的締約國措施包括“任何法律、法規(guī)、程序、要求或?qū)嵺`”,這就為其擴(kuò)展到政府行為或政策等領(lǐng)域留下了可能,并且該措施不僅指國家政府的措施,州、省等地方政府的“措施”也包括在內(nèi)。換言之,幾乎所有形式的影響外國投資的政府行為都屬于NA FTA調(diào)整的范疇,其中當(dāng)然包括各種環(huán)境管制的立法和措施。

其次,該章A部分規(guī)定了投資保護(hù)的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)（主要有五大原則）。對上述“締約方措施”的調(diào)整,就主要依據(jù)此部分：

就投資待遇,該部分規(guī)定了國民待遇（第1102條）、最惠國待遇（第1103條）兩大根本原則,并以符合國際法的最低待遇標(biāo)準(zhǔn)（第1105條,包括公平與公正待遇）原則作為補(bǔ)充,從絕對和相對兩個(gè)層面保證投資者能得到全面的保護(hù)。這些待遇標(biāo)準(zhǔn)適用于投資的各個(gè)方面,包括投資準(zhǔn)入階段。

就投資經(jīng)營階段,規(guī)定了禁止履行要求原則（第1106條）,成員方不得實(shí)施如出口業(yè)績、當(dāng)?shù)爻煞?、?yōu)先購買本地產(chǎn)品或服務(wù)、貿(mào)易平衡以及技術(shù)轉(zhuǎn)讓等履行要求。投資者可將其利潤、清算或出售所得、借貸支付或其他與投資有關(guān)的資金,按市場匯率兌換成可自由使用的貨幣,自由匯往國外。

就征收問題,規(guī)定了高標(biāo)準(zhǔn)的征收補(bǔ)償原則（第1110條）,任何成員國均不得對投資采取直接或間接的國有化或征收,或采取相當(dāng)于（tantamount to）國有化或征收的措施,除非：（1）出于公共目的;（2）以非歧視的方式;（3）經(jīng)過適當(dāng)法律程序;（4）支付公平的補(bǔ)償。其中“相當(dāng)于征收”的概念值得關(guān)注,這一提法并非NAFTA首創(chuàng),以往的美式雙邊投資協(xié)定范本中也存在著相似用語,不同之處在于其表述上與直接征收和間接征收并列。這是否意味著“相當(dāng)于征收”已成為獨(dú)立于后兩者之外的第三種征收形式?如在Pope&Talbot v.Canada案中,投資者就曾主張“相當(dāng)于征收”突破了間接征收的概念,包含了“會對投資者的投資產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性干涉效果的普遍應(yīng)用的非歧視措施”[4]（Para.84）。盡管仲裁庭做了限制解釋,認(rèn)為“相當(dāng)于”（tantamount）的含義與“等同于”（equivalent）無異,因此“相當(dāng)于征收”的用語并未“擴(kuò)大國際法下征收的通常含義”[4]（Paras.103-104）。然而,模棱兩可的措辭仍然可能導(dǎo)致投資者的寬泛理解,如此一來,東道國之環(huán)境管制措施被認(rèn)定為征收的可能性大為提高。

2.程序法規(guī)則。該章B部分為投資者設(shè)計(jì)了強(qiáng)有力的爭端解決程序,其中最值得注意的是“投資者對國家”爭端解決機(jī)制（ISDM,見第1116條）。NAFTA默認(rèn)締約各方對仲裁的同意是“永久性”、“不可變更”的并對任何因該章而起的案件都有效。據(jù)此,投資者掌握著啟動(dòng)強(qiáng)制性的、有約束力的仲裁程序的主動(dòng)權(quán),可以直接將爭議提交仲裁,仲裁或依據(jù)“ICSID”仲裁規(guī)則進(jìn)行,或依據(jù)“UNCITRAL”仲裁規(guī)則進(jìn)行,而不必通過傳統(tǒng)的東道國當(dāng)?shù)鼐葷?jì)措施或是外交保護(hù)。有學(xué)者指出,這可能引發(fā)兩個(gè)嚴(yán)重后果：其一,投資者得以借助一個(gè)非透明且沒有上訴機(jī)會的仲裁程序回避東道國基于當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則或公共利益方面的理由對案件的管轄;其二,由于提起此類國際仲裁成本較低且十分容易,投資者可能會濫用權(quán)利隨意對國家主權(quán)發(fā)起挑戰(zhàn)[5]（p.110）。這就可能導(dǎo)致東道國在環(huán)境保護(hù)、公共健康等方面的公共管理權(quán)行使危機(jī)。

（三）制約投資規(guī)則的環(huán)境規(guī)范。NA FTA曾被一些評論家譽(yù)為是有史以來“最綠色”的貿(mào)易協(xié)定[6]（pp.817-818）。原因在于其規(guī)定了若干有利于環(huán)境保護(hù)的規(guī)則,并訂立專門的《北美環(huán)境合作協(xié)定》以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境合作。有關(guān)環(huán)境與投資的規(guī)定突出地體現(xiàn)在第11章第1114條,這也是NAFTA區(qū)別于以往國際投資條約的最明顯標(biāo)志,并為成員國處理投資與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系奠定了基調(diào)。該條規(guī)定：本章的任何條款不得解釋為,阻止成員方在符合本章規(guī)定的條件下采取、維持或執(zhí)行其認(rèn)為適當(dāng)?shù)拇胧┮员ＷC境內(nèi)投資活動(dòng)以一種考慮環(huán)境因素的方式展開。締約方認(rèn)識到通過降低本國健康、安全或環(huán)境措施來鼓勵(lì)投資是不合適的。因而,締約一方不應(yīng)放棄或以其他方式減損,或意圖放棄或以其他方式減損此類措施,作為設(shè)立、收購、擴(kuò)展或保持本國境內(nèi)投資者的投資的鼓勵(lì)。如果締約一方認(rèn)為另一締約方意圖提供該等鼓勵(lì),它可要求與該締約方進(jìn)行協(xié)商,雙方應(yīng)就避免該等鼓勵(lì)而達(dá)成意見。

但該條規(guī)定僅僅具有軟法性質(zhì),不具有對抗第11章投資保護(hù)條款（包括征收條款）的強(qiáng)制效力。首先,從條文內(nèi)容來看,什么是“適當(dāng)性”、什么是“考慮環(huán)境因素”（sensitive to environmental concerns）,這些重要的概念都沒有明確的解釋。并且該條文將“在符合本章規(guī)定的條件下”作為適用的一個(gè)前提,這就意味著如果發(fā)生第1114條第1款與第11章其他投資保護(hù)條款的沖突,環(huán)境規(guī)定應(yīng)當(dāng)附屬于該章其他投資保護(hù)條款之下。其次,從該條款訂立的背景來看,該條規(guī)定是在NAFTA談判的最后階段加入第11章的,締約方?jīng)]有對該條的適用范圍進(jìn)行過廣泛的討論[7]（pp.679-680）?？梢酝茰y,締約方當(dāng)初制定此條的目的在于防止墨西哥通過降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來吸引投資,從而避免對區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)造成損害性后果,并未考慮到第11章的其他條款與該條相沖突的情形。因此,締約方的訂立目的并非確認(rèn)環(huán)境管制作為投資保護(hù)例外的地位。再者,從已發(fā)生的案例來看,在考慮東道國采取的環(huán)境管制措施是否構(gòu)成征收時(shí),仲裁庭尚未作出“將第1114條作為第11章例外”的判決。因此,對其實(shí)際所能發(fā)揮的作用不容樂觀。

縱觀整個(gè)NA FTA法制,還可以發(fā)現(xiàn)諸多“綠色”內(nèi)容。例如：首先,序言要求,成員方應(yīng)“確保為商業(yè)和投資提供一個(gè)可預(yù)見的商業(yè)性框架并符合環(huán)境保護(hù)”。這相當(dāng)于《W TO協(xié)定》中關(guān)于可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的宗旨性宣告,雖然抽象,但為界定NAFTA的“綠色”性質(zhì)以及為日后相關(guān)爭端解決機(jī)構(gòu)做出有利于環(huán)境保護(hù)的條約解釋奠定了基礎(chǔ)。其次,依據(jù)第1106條第6款規(guī)定的關(guān)于限制履行要求的環(huán)境例外,成員方基于“保護(hù)人類、動(dòng)植物生命之必需”以及“保護(hù)生命物和可用竭之自然資源之必需”,可對國際投資采取限制性措施。再次,第2101條規(guī)定：“任何締約方為保證遵守與該協(xié)議條款不沖突的健康、安全和消費(fèi)者保護(hù)等相關(guān)的法律或規(guī)定而采取某些措施,只要該等措施不是任意的歧視性措施,則NAFTA貿(mào)易、跨界服務(wù)與通訊的技術(shù)壁壘和貨物貿(mào)易的章節(jié)不應(yīng)視為阻止成員方采取或執(zhí)行該等措施?！边@似乎暗示了環(huán)境管制措施在貿(mào)易領(lǐng)域可作為一般例外而存在。此外,NA FTA附件NAA EC第1條就明確其目標(biāo)之一是“為我們和下一代的生存,在締約方領(lǐng)域內(nèi)培育對環(huán)境的保護(hù)與促進(jìn)”而不造成“貿(mào)易扭曲或新的貿(mào)易壁壘”。第3條還規(guī)定“（在）承認(rèn)每一成員方有權(quán)建立本國的環(huán)境保護(hù)與發(fā)展的政策和優(yōu)先權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)、有權(quán)相應(yīng)地訂立或修訂環(huán)境法律法規(guī)（基礎(chǔ)上）,成員方應(yīng)確保其法律法規(guī)制定了高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境保護(hù)并應(yīng)力求繼續(xù)改進(jìn)這些法律法規(guī)”。

盡管有學(xué)者認(rèn)為,這些條款結(jié)合在一起可以作為解決第11章征收與環(huán)境條款沖突的解釋性工具,仲裁庭有可能在上述非投資規(guī)則的NAFTA條款中發(fā)現(xiàn)類比性,或是支持對第1114條的擴(kuò)大解釋[7]（p.682）。但從整個(gè)NA FTA法制上說,這些“綠色”條款只反映了立法者們關(guān)注環(huán)境的傾向,尚不具備抗衡傳統(tǒng)投資保護(hù)條款的效力。可以明確地說,NAFTA并未賦予環(huán)境管制作為征收例外的優(yōu)先權(quán)。不過,如果NA FTA下所涉案件的仲裁員真正能夠超脫政治和外交的種種影響而獨(dú)立行事,并充分認(rèn)識到可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可或缺的考慮因素,并愿意像W TO某些案件（如“海蝦-海龜案”）中的專家小組那樣本著兼顧經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)保利益的態(tài)度去斷案,那么,NA FTA中的環(huán)保條款及附屬協(xié)議中的環(huán)保規(guī)則甚至NAFTA體制之外的一些環(huán)境公約,都可以為仲裁庭善意采用以維護(hù)環(huán)保和投資之間的利益平衡。

（四）NA FTA的仲裁實(shí)踐——公益目標(biāo)依然受挫。遺憾的是,盡管NAFTA做出了上述平衡環(huán)境利益和投資保護(hù)的立法努力,但正如 W TO雖規(guī)定了有利于環(huán)保的例外規(guī)則卻無法有效利用一樣,從NAFTA相關(guān)具體案例處理結(jié)果來看,促進(jìn)環(huán)保的立法初衷很難實(shí)現(xiàn),投資者反而頻繁利用ISDM機(jī)制挑戰(zhàn)NA FTA的環(huán)保規(guī)則以及成員國的公共管理權(quán)。以下是幾個(gè)代表性案例：

1.“Ethyl案”（Ethyl Corp.v.Canada）?！癊thyl案”是基于NAFTA第11章提起訴訟的第一案。Ethyl公司設(shè)在美國佛吉尼亞州,于1997年對加拿大提起訴訟,索賠損失1.25億美元。Ethyl生產(chǎn)一種被稱之為MM T的汽油添加劑,并將其運(yùn)至加拿大境內(nèi)加工并銷售。1997年,加政府頒布法令禁止MM T的跨省貿(mào)易和商業(yè)進(jìn)口,并聲稱此法令旨在保護(hù)人類健康,理由是MM T中含有某神經(jīng)毒素。Ethyl認(rèn)為：首先,加拿大對MM T貿(mào)易的禁止剝奪了該公司預(yù)期的利潤,故相當(dāng)于第1110條所稱之“征收”;其次,該禁令屬于第1106條所禁止的“履行要求”,因?yàn)槠鋵?shí)際效果是迫使Ethyl在加拿大每一省份都設(shè)立生產(chǎn)MM T的工廠;其三,加拿大沒有禁止國內(nèi)廠商對MM T的生產(chǎn)和銷售,導(dǎo)致外國投資者所享受之待遇低于其國內(nèi)投資者,故而違反第1102條之國民待遇原則。在該案中,加拿大起初試圖以管轄權(quán)異議為由阻止仲裁,1998年嘗試失敗后,加拿大通過與 Ethyl主動(dòng)達(dá)成協(xié)議結(jié)束了訴訟,條件是加拿大廢除禁令,支付近2000萬美元作為賠償,并就禁令關(guān)于 Ethyl的產(chǎn)品有害健康的暗示公開道歉。

2.“M etalclad 案”（M etalclad Co rp.v.United Mexican States）。M etalclad是一家從事有害物質(zhì)掩埋業(yè)務(wù)的美國公司。為拓展業(yè)務(wù),該公司收購了位于墨西哥圣路易斯波托西州瓜達(dá)卡扎市的一家同業(yè)公司。在得到墨西哥聯(lián)邦政府同意的情況下,Metalclad初步投入資金并準(zhǔn)備在該市建立垃圾處理工廠。但瓜市拒絕頒發(fā)建筑許可并發(fā)布禁令禁止工廠開工,隨后,圣路易斯波托西州又宣布該工廠所在地為自然保護(hù)區(qū),并聲稱其目的在于保護(hù)稀有仙人掌的生存環(huán)境。投資經(jīng)營活動(dòng)全盤受挫的M etalclad公司遂依據(jù)NA FTA第11章提起仲裁。仲裁庭裁定：瓜市拒絕頒發(fā)建筑許可和禁止工廠開工的行為違反了第1105條第1款所規(guī)定的“公平公正待遇”規(guī)則;墨西哥聯(lián)邦政府對瓜市政府行為的默許構(gòu)成了第1110條所稱之“相當(dāng)于征收”的措施;由于未向投資者提供關(guān)于有害物質(zhì)掩埋場地的可預(yù)見的法律框架,聯(lián)邦政府違反了第1105條最低待遇標(biāo)準(zhǔn)義務(wù);故墨西哥應(yīng)就M etalclad投資所受損失向后者賠償近1700萬美元。該案最終以雙方達(dá)成賠償1600萬美元的協(xié)議而結(jié)案。

3.“M yers案”（S.D.M yers,Inc.v.Canada）。M yers是一家處理有害廢料的美國公司。為擴(kuò)充廢料來源,該公司游說美國環(huán)保局,以求獲得允許其從加拿大進(jìn)口 PCB（一種有害廢料）的許可。1995年加拿大環(huán)境部長發(fā)布一項(xiàng)臨時(shí)禁令,禁止從加拿大出口 PCB到美國。禁令執(zhí)行16個(gè)月后,出口市場重新開放,然而不久后進(jìn)出口市場又被封閉。M yers遂依據(jù)NAFTA第11章提請仲裁,仲裁庭裁定：加拿大禁止 PCB出口主要是為了保護(hù)國內(nèi) PCB廢料處理產(chǎn)業(yè),因而違反了第1102條關(guān)于國民待遇的規(guī)定;加拿大以犧牲外國投資者利益為代價(jià)禁止PCB的出口,是一種不必要的貿(mào)易限制且片面有利于國內(nèi)產(chǎn)業(yè),因而違反了第1105條關(guān)于最低待遇標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

（五）小結(jié)。從NAFTA相關(guān)條文的分析中可以看出,NA FTA第11章以高標(biāo)準(zhǔn)的投資保護(hù)和全面的投資自由化為目標(biāo),雖涉及了環(huán)保的內(nèi)容,但不具有對抗投資者權(quán)利的絕對效力。隨著各國環(huán)境管制措施的增多,引起環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與投資者權(quán)利保護(hù)沖突的可能性也隨之增加,而NAFTA的規(guī)定不能協(xié)調(diào)這種沖突,反而只能加大政府在投資領(lǐng)域所代表的公共利益與投資者所代表的私人利益之間的背離。反觀W TO機(jī)制,GA TT1994第20條（一般例外）的規(guī)定起到了一種平衡作用,該條可以作為成員方因保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康需要而采取貿(mào)易限制措施的抗辯依據(jù)。

從仲裁庭的實(shí)踐來看,仲裁庭在一定程度上考慮了環(huán)保的內(nèi)容,無論對國民待遇的判斷還是對征收的判斷,都肯定了東道國管理公共事務(wù)的正當(dāng)性,但并不承認(rèn)環(huán)境管制具有征收例外的效力。此外,第11章仲裁程序的不透明、仲裁庭的臨時(shí)性質(zhì)、缺乏上訴機(jī)構(gòu)等固有缺陷,均可能影響仲裁庭對公共利益和私人利益的權(quán)衡。因此,NAFTA的爭端解決機(jī)制并不能保證妥善處理投資與環(huán)保的關(guān)系,只要仲裁庭對于NAFTA下的一系列投資保護(hù)條款做出寬泛的解釋,就會危及成員國政府對環(huán)境的合法管理權(quán)。而從成員國政府的角度來看,考慮到NAFTA下的投資保護(hù)條款過于嚴(yán)格,他們有時(shí)更愿意積極謀求訴訟外的協(xié)商,通過犧牲環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)或提供賠償?shù)姆绞竭_(dá)到息事寧人的目的。

三、NAFTA的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對中國的啟示及相關(guān)對策

NA FTA成員方所遭遇的國家公共管理權(quán)危機(jī),對中國具有重要的啟示意義。之前由于我國環(huán)保力度不夠,致使外資將不少污染密集產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到境內(nèi),對生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重影響。從目前我國簽訂的雙邊投資保護(hù)協(xié)定及國內(nèi)環(huán)境立法情況來看,內(nèi)容上存在諸多缺陷,可能會對我國的投資保護(hù)實(shí)踐帶來很大的風(fēng)險(xiǎn)。一方面,隨著我國環(huán)境保護(hù)力度的加強(qiáng),政府對外國投資采取環(huán)境措施的可能性增大,如果處理不當(dāng),極易發(fā)生投資者對我國提起征收爭議的國際仲裁;另一方面,一旦發(fā)生投資者因環(huán)境措施對其財(cái)產(chǎn)的消極影響而對我國提起國際仲裁,相關(guān)法律法規(guī)的不完善很可能會導(dǎo)致我國在仲裁中敗訴從而承擔(dān)巨額補(bǔ)償責(zé)任。因此,我們應(yīng)吸取NAFTA的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),首先在立法上對環(huán)境管制與投資保護(hù)的問題進(jìn)行協(xié)調(diào),防患于未然。

（一）中國應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、程序等方面的國內(nèi)立法,以求進(jìn)一步完善環(huán)境法制。在環(huán)境措施引起的征收之訴中,仲裁庭會對國內(nèi)的環(huán)境政策進(jìn)行審查。若該環(huán)境政策違反國內(nèi)環(huán)境立法,很可能會被認(rèn)定為歧視性政策,從而構(gòu)成征收。在這種情況下,歧視性環(huán)境措施并不能獲得征收例外的效力。我國相關(guān)的法律法規(guī)已初步規(guī)范了外資準(zhǔn)入階段的環(huán)境要求,但對外資運(yùn)營階段的環(huán)境保護(hù)要求規(guī)定得很少,且多為原則性規(guī)定,缺乏具體的環(huán)境執(zhí)法程序。國內(nèi)法中環(huán)境評估標(biāo)準(zhǔn)的不完善、執(zhí)法程序的不透明,很可能會導(dǎo)致我國在有關(guān)征收爭議的國際仲裁中敗訴。因此,中國可借鑒多數(shù)國際環(huán)境公約的規(guī)定,制定具體的風(fēng)險(xiǎn)評估方法和標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施環(huán)境措施的具體程序,這樣才能有法可依,不致因國內(nèi)環(huán)境措施程序不合法或具有歧視性而導(dǎo)致敗訴。

（二）在國際投資條約的談判和執(zhí)行階段引入獨(dú)立的環(huán)境評估機(jī)制,并強(qiáng)化環(huán)境專家參與機(jī)制。為確保環(huán)境利益能夠在投資條約中得到充分體現(xiàn),并及時(shí)有效地影響投資自由化談判的價(jià)值判斷,避免出現(xiàn)NA FTA第11章過分偏袒投資者利益的條款設(shè)計(jì),從談判締約的一開始,就應(yīng)當(dāng)引入獨(dú)立于政府的環(huán)境影響評估機(jī)制,并由獨(dú)立的、真正的環(huán)境專家組成的專家組進(jìn)行科學(xué)的分析。此外,鑒于貿(mào)易投資條約的談判者和爭議裁判者多為貿(mào)易投資領(lǐng)域的官員或?qū)＜?因此,為緩解貿(mào)易、投資和環(huán)境利益之間的沖突,合理解決相關(guān)糾紛,在條約的執(zhí)行中引入環(huán)境專家參與機(jī)制也具有至關(guān)重要的意義。

（三）在未來與NAFTA模式相似的綜合性自由貿(mào)易協(xié)定下投資議題的談判或其他與投資有關(guān)的國際協(xié)定的談判過程中,增加環(huán)境議題并與其他議題掛鉤。可以考慮通過一攬子談判的方式,將環(huán)境規(guī)則有效納入條約中,并賦予其與投資、貿(mào)易規(guī)則一樣的強(qiáng)制執(zhí)行力,確保其與投資保護(hù)規(guī)定沖突時(shí),具有相對優(yōu)先效力。這是因?yàn)閺臍v史經(jīng)驗(yàn)來看,環(huán)境問題若留待有關(guān)貿(mào)易、投資自由化事項(xiàng)談判結(jié)束后再由成員國政府商量處理,其復(fù)雜性將導(dǎo)致對環(huán)境問題的專門談判難以單獨(dú)開啟。而且,正如同W TO的談判方故意選擇多種議題的一攬子談判方式和多個(gè)協(xié)議的一攬子生效方式一樣,如果僅因談判方對環(huán)境議題存在意見分歧而導(dǎo)致整個(gè)貿(mào)易投資自由化談判程序的停頓甚至崩潰將得不償失且成本巨大,故可迫使各方在已就貿(mào)易投資規(guī)則等其他議題達(dá)成一致的情況下,擱置對環(huán)境規(guī)則的歧見并接受整個(gè)條約。

（四）對投資條約中 ICSID仲裁管轄權(quán)的接受范圍,應(yīng)恢復(fù)部分接受模式,采取以一攬子部分接受為原則、逐案酌情接受為例外的立場。盡量將環(huán)境措施引起的投資保護(hù)之訴置于國內(nèi)法院的管轄下,而不是交給更傾向于保護(hù)跨國公司利益的國際仲裁庭。晚近以來,我國締結(jié)的多個(gè)B IT（如中荷、中德B IT）全盤接受了 ICSID仲裁管轄權(quán)。從原先僅同意就與投資者之間的有關(guān)征收補(bǔ)償款額的爭議提交 ICSID仲裁擴(kuò)展到全盤同意ICSID仲裁管轄與投資者之間有關(guān)投資的任何爭議。換言之,投資者可以單方面地將有關(guān)環(huán)境管制引起的征收爭議提交ICSID仲裁。這樣一來,很可能出現(xiàn)我國國內(nèi)管制措施在國際上“受審”的情形,而ICSID自身的特點(diǎn)又增大了我國在征收糾紛中敗訴的可能[8]（pp.128-131）。因此,有必要恢復(fù)之前的部分接受模式。

（五）在國際投資條約中應(yīng)謹(jǐn)慎處理對投資者權(quán)利救濟(jì)問題,尤其不可輕易規(guī)定“投資者對國家”爭端解決機(jī)制。雖然促進(jìn)投資和確保市場準(zhǔn)入具有重要意義,但在投資條約中單方面給予私人投資者救濟(jì)權(quán)以規(guī)避東道國國內(nèi)法律體系的管轄是非常危險(xiǎn)的,片面給予權(quán)利而不伴隨相應(yīng)義務(wù)的做法可能引發(fā)嚴(yán)重后果。在貿(mào)易投資糾紛中,政府一般會綜合考慮多方影響,貿(mào)易商和投資者卻與之不同,往往只為一己私利而置其他利益訴求于不顧。因此,在投資條約中對投資者權(quán)利救濟(jì)問題的謹(jǐn)慎處理有助于正確處理投資條約的目的和手段之間的關(guān)系。

（六）鑒于與跨國公司有關(guān)的外國直接投資在國際投資中所占的絕對比例,在投資條約中應(yīng)納入特別針對跨國公司的環(huán)境規(guī)則。這方面可以適當(dāng)參考“OECD跨國公司指南”的若干相關(guān)內(nèi)容,依據(jù)指南,跨國公司應(yīng)當(dāng)：（1）在其決策過程中,說明投資運(yùn)作生產(chǎn)的主要目的和可以預(yù)見的環(huán)境后果;（2）向政府當(dāng)局及時(shí)提供關(guān)于投資運(yùn)營時(shí)所有的潛在環(huán)境影響和危害;（3）采取適當(dāng)?shù)目刂萍夹g(shù)和措施,為雇員實(shí)施培訓(xùn)方案,并準(zhǔn)備意外事故方案,減輕不利的環(huán)境影響[8]（p.148）。不過,由于該指南制定較早,存在一定的滯后性,沒有及時(shí)、充分地體現(xiàn)出環(huán)境問題在當(dāng)今社會的一些變化,應(yīng)對其加以改進(jìn)。例如,增加民權(quán)組織、非政府組織的參與和對跨國公司的監(jiān)管,強(qiáng)調(diào)對跨國公司危害環(huán)境行為的預(yù)防,明確相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與程序等。

（七）進(jìn)一步完善國際投資條約中的環(huán)境規(guī)則,甚或可采取一步到位的立法模式。首先,在條約措詞上應(yīng)表明東道國具有采取環(huán)境管理措施的權(quán)利和義務(wù),以及重視環(huán)境保護(hù)的意圖,這樣在仲裁時(shí)能在一定程度上保證仲裁庭對協(xié)定的解釋符合締約方的本意。同時(shí),借鑒2004年最新的美國B IT范本②以及 GA TT1994第20條,在投資條約中應(yīng)規(guī)定普遍適用的環(huán)境例外,以統(tǒng)領(lǐng)各特定領(lǐng)域的環(huán)境例外規(guī)則（如NA FTA第1106條第6款關(guān)于限制履行要求的環(huán)境例外）。并明確締約方旨在保護(hù)合法公共利益目標(biāo),如健康、安全以及環(huán)境而制定并采取的非歧視措施,不構(gòu)成間接征收,賦予東道國環(huán)境管制以征收例外的效力。此外,NAFTA的一大敗點(diǎn)在于其采取了將少數(shù)抽象的環(huán)境條款在條約正文中零星布局,卻將促進(jìn)環(huán)境利益的主要內(nèi)容規(guī)定在作為附加協(xié)議的、沒有強(qiáng)制約束力的NAAEC中的立法方式,以致一旦貿(mào)易、投資與環(huán)境利益發(fā)生沖突時(shí),后者往往只能成為犧牲品。由此可見,以零星、抽象的環(huán)境條款來粉飾貿(mào)易投資條約的功利性和片面性的立法模式不利于可持續(xù)發(fā)展這一時(shí)代需求的實(shí)現(xiàn)。貿(mào)易投資自由化可能帶來的環(huán)境影響只能或主要應(yīng)當(dāng)由東道國自己解決。因此,有效的解決方法應(yīng)當(dāng)是在此類條約中規(guī)定詳盡的、能有效執(zhí)行的、能有效消除貿(mào)易投資的消極環(huán)境影響的規(guī)則和原則,而非將環(huán)境問題交由環(huán)境條約單獨(dú)處理或麻木不仁地將環(huán)保重?fù)?dān)推卸給軟弱無能的環(huán)境條約。

四、結(jié)語

目前國際投資立法的一大缺陷就在于不注重環(huán)境規(guī)則的建構(gòu),從而間接導(dǎo)致環(huán)境利益和東道國管理主權(quán)在環(huán)境管制與投資保護(hù)發(fā)生沖突時(shí)遭遇危機(jī)。當(dāng)然,該體系構(gòu)建本身也并非易事,理念轉(zhuǎn)變也是其中一大難點(diǎn),我們有必要放棄短視的“經(jīng)濟(jì)功利主義”和狹隘的“投資至上主義”。筆者以為,環(huán)境規(guī)則體系之架構(gòu)是扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有國際體制缺陷、擺脫當(dāng)前面臨的環(huán)境困境和公共管理危機(jī)的關(guān)鍵一環(huán)。

注釋：

①NAFTA附加協(xié)議的立法方式值得關(guān)注,因?yàn)檫@是在發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間發(fā)起的旨在確立貿(mào)易投資法與國內(nèi)、國際環(huán)境法之間真實(shí)有效的程序和實(shí)體聯(lián)系的第一次多邊立法嘗試。Howard Mann.NAFA T and the Environment：Lessons fo r the Future,Tulane Environmental Law Journal,2000,113：388.

②2004年美國BIT范本出現(xiàn)了諸多新變化。例如,正文部分第6條規(guī)定：任何締約方不得通過等同于（equivalent to）征收或國有化的措施對條約所保護(hù)的投資進(jìn)行直接或間接征收或國有化。該措辭排除了NAFTA下對“相當(dāng)于（tantamount to）征收”進(jìn)行擴(kuò)大解釋的可能。再如,附錄B對征收的規(guī)定更加詳盡地為判斷政府管制措施是否構(gòu)成征收提供明確的標(biāo)準(zhǔn)。其中最具標(biāo)志性的規(guī)定體現(xiàn)在附錄B第3條和第4條,指出了直接征收與間接征收的區(qū)別,明確了間接征收的判斷標(biāo)準(zhǔn),更為重要的是,第4條第2款規(guī)定了國家管理權(quán)例外,指出：除極少情形外,締約方為公共利益實(shí)施的非歧視的管制行為不構(gòu)成間接征收。這是目前BIT實(shí)踐對東道國管理主權(quán)與投資者權(quán)利的沖突問題的最終詮釋。而我國簽訂的B IT或M IT中,鮮有涉及環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容,更沒有諸如上述美國BIT范本中關(guān)于公共健康、安全及環(huán)境保護(hù)的征收例外之規(guī)定。

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D99 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：

1008-7168（2010）02-0087-07

2009-10-16

朱工宇（1985-）,男,浙江杭州人,華東政法大學(xué)國際航運(yùn)與海商法研究中心研究人員,博士生。

王 篆]