對(duì)行政訴訟和解制度的再思考

廖 穎

對(duì)行政訴訟和解制度的再思考

廖 穎

作為行政訴訟不適用調(diào)解的一種變通方式,行政和解在司法實(shí)務(wù)中大量存在。行政和解隨著服務(wù)與合作精神成為現(xiàn)代行政法上占主導(dǎo)地位的人文精神以后,司法政策變遷,行政權(quán)力逐漸具有可處分性而產(chǎn)生。行政和解制度的完善有兩條思路,一條思路是正本清源,修改法律,承認(rèn)行政調(diào)解制度的合法性;另一條思路是,在法律修改時(shí)機(jī)尚不成熟的情況下,至少應(yīng)當(dāng)對(duì)行政和解制度的適用程序進(jìn)行規(guī)范。

行政訴訟;行政和解;行政調(diào)解;司法政策

一、行政和解產(chǎn)生的原因

我國(guó)《行政訴訟法》第 50條規(guī)定:“人民法院審理行政案件不適用調(diào)解”,但在理論界和司法實(shí)務(wù)中,這一規(guī)定都受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn),行政和解的適用越來越普遍。

訴訟中的調(diào)解,是指訴訟中人民法院和當(dāng)事人進(jìn)行的訴訟行為,是指法院以國(guó)家法律、法規(guī)和政策以及社會(huì)公德為依據(jù),對(duì)糾紛雙方進(jìn)行疏導(dǎo)、勸說,促使他們相互諒解,進(jìn)行協(xié)商,自愿達(dá)成協(xié)議,解決糾紛的活動(dòng),其調(diào)解協(xié)議經(jīng)法院確認(rèn),即具有法律上的效力。行政和解也是人民法院組織當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商,推動(dòng)當(dāng)事人達(dá)成和解,解決爭(zhēng)議的審判機(jī)制,與調(diào)解不同之處在于,兩者在效力方面存在差別:行政訴訟和解沒有法律約束力,而行政訴訟調(diào)解有法律約束力。一般來講,法院在行政訴訟和解中,對(duì)當(dāng)事人雙方達(dá)成的協(xié)議只是進(jìn)行形式審查,只要不違反法律、法規(guī),侵犯公共利益和他人利益即可。行政訴訟調(diào)解中,法院更多的是實(shí)質(zhì)性審查,最終達(dá)成具有法律約束力的協(xié)議?！?〕

我國(guó)傳統(tǒng)行政訴訟理論認(rèn)為,基于公權(quán)力的不可處分性,行政訴訟不適用調(diào)解制度,理由也是相當(dāng)充分:行政行為合法說,認(rèn)為行政訴訟的中心任務(wù)是審查并確認(rèn)行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)所作的行政處罰決定或其他處理決定是否合法,這個(gè)任務(wù)從性質(zhì)上講不同于解決當(dāng)事人之間的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系;公共利益說,認(rèn)為行政法律關(guān)系當(dāng)事人不能任意放棄權(quán)利或相互免除義務(wù),否則會(huì)侵害國(guó)家和公共利益;公權(quán)力不可處分說,認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)不是任意裁量權(quán),行政機(jī)關(guān)不能任意處分;行政法律雙方當(dāng)事人地位不平等說,認(rèn)為行政法律關(guān)系當(dāng)事人地位不平等,調(diào)解難以做到公正。然而,隨著社會(huì)的發(fā)展,這些理論支撐賴以生存的社會(huì)環(huán)境發(fā)生的變化,支持行政訴訟調(diào)解制度的學(xué)者認(rèn)為:現(xiàn)代社會(huì)的公權(quán)力性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生重大變化,傳統(tǒng)的權(quán)威國(guó)家公權(quán)力至上已經(jīng)向帶有協(xié)商、合作精神的公權(quán)力轉(zhuǎn)變,服務(wù)與合作精神已經(jīng)成為現(xiàn)代行政法上占主體地位的人文精神,使行政調(diào)解有合法性依據(jù);在行政訴訟中,只要主體對(duì)訴訟標(biāo)的有處分權(quán),就存在調(diào)解的基礎(chǔ),因此,行政自由裁量的存在使調(diào)解成為可能;調(diào)解是我國(guó)司法實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn),在行政訴訟領(lǐng)域同樣應(yīng)該探索適用;調(diào)解是節(jié)約訴訟成本的需要;〔2〕調(diào)解是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一種體現(xiàn)?！?〕

司法實(shí)踐中,行政訴訟案件的撤訴率越來越高,據(jù)統(tǒng)計(jì),自《行政訴訟法》實(shí)施以來,全國(guó)一審行政案件撤訴率平均在 1/3以上,其中,1997年、2007年,撤訴率甚至達(dá)到 50%以上?！?〕行政訴訟案件撤訴通常是三種情況:一是原告起訴后認(rèn)識(shí)到行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰或處理決定正確,因此主動(dòng)撤訴。二是在訴訟中,被告改變?cè)唧w行政行為,促使原告申請(qǐng)撤訴。三是法官發(fā)現(xiàn)行政行為違法,怕行政機(jī)關(guān)敗訴而 “影響關(guān)系”,主動(dòng)找行政機(jī)關(guān) “交換意見”,建議行政機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為,以促使原告申請(qǐng)撤訴。第三種方式實(shí)際上就是一種和解程序,是法院居中協(xié)調(diào)訴訟雙方當(dāng)事人關(guān)系,促使達(dá)成一致,從而使原告撤訴?！?〕按照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第 36條“人民法院裁定準(zhǔn)許原告撤訴后,原告以同一事實(shí)和理由重新起訴的,人民法院不予受理”的規(guī)定,對(duì)于法院來說,撤訴就意味著糾紛徹底解決,因此,和解是法院樂于見到的行政訴訟結(jié)案方式。不少基層法院以和解結(jié)案件數(shù)、撤案率作為衡量行政訴訟審判工作效率的指標(biāo),提出 “能調(diào)則調(diào),多調(diào)少判”的口號(hào)。2008年 2月 1日開始施行的《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》中指出各級(jí)人民法院要通過認(rèn)真執(zhí)行撤訴規(guī)定,積極探索協(xié)調(diào)解決行政爭(zhēng)議的新機(jī)制,提倡和鼓勵(lì)雙方當(dāng)事人通過合意協(xié)商,在妥善解決爭(zhēng)議的基礎(chǔ)上通過撤訴的方式結(jié)案。

綜上,作為行政訴訟不適用調(diào)解的一種變通方式,行政和解在司法實(shí)務(wù)中大量存在,已經(jīng)成為行政訴訟領(lǐng)域一個(gè)公開的秘密。與行政調(diào)解不同之處在與,行政和解的和解協(xié)議并不具備法律效力,且法院在和解過程中擔(dān)負(fù)的任務(wù)比調(diào)解中更輕。

二、行政和解制度產(chǎn)生的政策背景

我國(guó)行政訴訟法制定之初,規(guī)定行政訴訟不適用調(diào)解,是與當(dāng)時(shí)對(duì)公權(quán)力性質(zhì)的理解有關(guān)的。傳統(tǒng)行政法的單方性、從屬性、命令性、支配性等觀念直接影響了我國(guó)行政訴訟制度的建立。19世紀(jì)的古典行政法是以“個(gè)人本位”為人文精神的。相應(yīng)的,它對(duì)于個(gè)人利益與公共利益關(guān)系的判斷是相互沖突,對(duì)二者在道德關(guān)系上的判斷是相互不信任,在行為關(guān)系上的理念就是競(jìng)爭(zhēng)或?qū)埂Ｒ簿褪钦f,政府與公民間的行政行為關(guān)系,是一種命令與服從關(guān)系(大陸法系國(guó)家)或命令與控制關(guān)系 (英美法系國(guó)家),行政機(jī)關(guān)以行政行為的方式對(duì)公民發(fā)出命令,這是一種主權(quán)者意志,公民只能服從。如果行政關(guān)系中發(fā)生了沖突,那么,這種沖突則是對(duì)抗性的,主權(quán)者不能對(duì)公權(quán)力進(jìn)行處分,因而調(diào)解也是沒有法理依據(jù)的。然而,自 20世紀(jì)以來,原有的權(quán)威國(guó)家公權(quán)力至上的權(quán)力性質(zhì)已經(jīng)向帶有協(xié)商、合作精神的公權(quán)力性質(zhì)轉(zhuǎn)變,服務(wù)與合作精神已經(jīng)成為現(xiàn)代行政法上占主導(dǎo)地位的人文精神。以社會(huì)本位為人文精神的行政法,對(duì)個(gè)人利益和公共利益在價(jià)值關(guān)系上的判斷是相互一致,在道德上關(guān)系上的判斷是互相信任,在行政行為關(guān)系上的理念則是相互合作。這種合作,必然強(qiáng)調(diào)公民的參與,也就排除了行政權(quán)力的絕對(duì)不可處分性。

行政理念的轉(zhuǎn)變并非一朝一夕完成的,通過對(duì)行政訴訟政策轉(zhuǎn)變的考察,可以更清晰地把握行政理念發(fā)展的脈絡(luò)。近年來行政政策的轉(zhuǎn)型,突出地表現(xiàn)在幾個(gè)重要的司法文件中,包括 2007年的《關(guān)于為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供司法保障的若干意見》、《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中積極作用的若干意見》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的息見》,2008年的《關(guān)于充分發(fā)揮行政審判職能作用為保障和改善民生提供有力司法保障的通知》,以及 2009年的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法便民工作的若干意見》、《人民法院第三個(gè)五年改革綱要》、《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見》等。

1、從判定是非到解決糾紛的行政訴訟法。上世紀(jì) 80年代末,行政訴訟法頒布并實(shí)施,立法目的主要在于審查具體行政行為的合法性、維系依法行政原則的落實(shí),是我國(guó)建設(shè)法制國(guó)家的一個(gè)重要步驟。這一時(shí)期的行政訴訟法,必然是以判定是非為使命。但是,隨著社會(huì)的發(fā)展,行政爭(zhēng)議大量涌現(xiàn),且當(dāng)事人訴訟的目的更多的是為了獲得利益的補(bǔ)償,而非分清是非,此時(shí)再堅(jiān)持以是非判定作為行政訴訟的主要目的的話,不僅法院難堪重負(fù),對(duì)當(dāng)事人來說也是訴訟成本高,而訴訟結(jié)果得不償失。近年來,黨提出了建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo),為行政訴訟提供了新的價(jià)值定位。《關(guān)于為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供司法保障的若干息見》中指出,要“充分發(fā)揮行政訴訟在化解行政爭(zhēng)議中的重要作用,堅(jiān)持依法受理行政案件,暢通救濟(jì)渠道,引導(dǎo)當(dāng)事人通過法定的訴訟程序表達(dá)訴求,防止矛盾激化;依法受理群體性行政案件,妥善協(xié)調(diào)好行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系。”后來的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的息見》也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)?！翱梢?在社會(huì)急速轉(zhuǎn)型的當(dāng)下中國(guó),面對(duì)行政爭(zhēng)議大量涌現(xiàn),社會(huì)和諧遭到挑戰(zhàn)的新形勢(shì),行政審判必須直面社會(huì)生活,逐漸形成以糾紛解決為導(dǎo)向的新的司法政策?！薄?〕

2、從損害修復(fù)到保障民生的行政訴訟。隨著時(shí)代的進(jìn)步,公民的衣食住行無不需要社會(huì)的保障功能,而這些保障都是通過行政機(jī)關(guān)的操作得以實(shí)現(xiàn),因此,行政行為也越來越與民生保障息息相關(guān)。如果說行政訴訟建立之初是為了分清是非曲直的話,行政訴訟的直接后果就是要修復(fù)受損的法律關(guān)系,而以糾紛解決為目標(biāo)的行政訴訟,對(duì)于行政相對(duì)人來說,重要的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)民生保障。行政訴訟,是對(duì)行政機(jī)關(guān)的一種司法監(jiān)督,以促使其更好地履行民生保障職責(zé)。《關(guān)于充分發(fā)揮行政審判職能作用為保障和改善民生提供有力司法保障的通知》中指出:“行政審判與保障民生關(guān)系最為緊密,最為直接。行政審判工搞得好不好,直接關(guān)系民生的保障和改善程度。各級(jí)人民法院要把保障和改善民生貫徹到行政審判和非訴行政案件執(zhí)行的何一個(gè)環(huán)節(jié),以積極的態(tài)度救濟(jì)民權(quán),以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)減輕民負(fù),以快捷的審理解除民憂,以公正的裁判保障民利,以有力的執(zhí)行實(shí)現(xiàn)民愿,切實(shí)維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好人民群眾最關(guān)心最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。”

3、從封閉對(duì)抗到開放合作的行政訴訟。早前,行政法學(xué)界更多看到行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人、行政權(quán)力與公民權(quán)利具有明顯的對(duì)立性,認(rèn)為行政權(quán)力的存在與公民權(quán)利的行使存在內(nèi)在的、不可消除的緊張關(guān)系。如此一來,行政訴訟當(dāng)然是一種封閉對(duì)抗型的模式。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,行政權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)空前加強(qiáng),權(quán)力不僅范圍大大擴(kuò)展,而且也發(fā)生了質(zhì)變。行政由處罰向管理、向服務(wù)轉(zhuǎn)變。政府行政職能的轉(zhuǎn)變,使人們?cè)谂c行政機(jī)關(guān)打交道時(shí)更多地看到共同的利益,使行政訴訟的開放合作成為可能?！白罡呷嗣穹ㄔ涸诮晗嗬^出臺(tái)的一系列司法文件中,頻頻使用 ‘善于利用現(xiàn)行體制提供的各種資源’、‘建立健全民意溝通表達(dá)機(jī)制’等措辭,暗含著司法高層對(duì)開放型司法的熱切期望?！薄?〕

司法政策的三個(gè)轉(zhuǎn)變,意味著行政機(jī)關(guān)必須走出機(jī)械執(zhí)法的老路,對(duì)自己所做的行政行為根據(jù)需要作出變通,在與相對(duì)人的征詢、協(xié)商、溝通中,作出適當(dāng)?shù)男姓袨椤Ｐ姓袨榈淖兏?既可以是行政機(jī)關(guān)在行政程序階段與相對(duì)人達(dá)成妥協(xié),也可以是在相對(duì)人起訴以后的和解。如果行政機(jī)關(guān)不擁有實(shí)體處分權(quán),將無法與相對(duì)人達(dá)成妥協(xié),而這個(gè)處分權(quán)的行使,并不必然以損害國(guó)家利益、公共利益為前提,相反,一些行政行為,如給付行政中,這個(gè)實(shí)體處分權(quán)更能保證行政機(jī)關(guān)以符合法律精神的方式實(shí)現(xiàn)其行政目的。

三、行政和解制度的完善

如前所述,行政和解作為行政調(diào)解的一種變通方法,行政訴訟法并沒有明文規(guī)定其適用程序,現(xiàn)實(shí)中因此產(chǎn)生了一些問題。一是行政和解協(xié)議并不具有法律約束力,因此存在原被告達(dá)成和解協(xié)議,原告撤訴后,被告卻拒不履行協(xié)議內(nèi)容的情況。這種情況下,由于原告撤訴產(chǎn)生的法律后果是以同一理由再次起訴的,法院不予受理,原告喪失了獲得司法保護(hù)的機(jī)會(huì)。事實(shí)上,雙方當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議而撤訴以后,以同一理由再次起訴法院可以不予受理,也使法院認(rèn)為這是一種一勞永逸解決糾紛的方式,且不用承擔(dān)錯(cuò)判誤判的風(fēng)險(xiǎn),是法院樂于選擇的結(jié)案方式。但原告的實(shí)體權(quán)利最終是否得到維護(hù),則不在考慮之列了,法院也無權(quán)干涉和解協(xié)議的執(zhí)行情況。二是司法實(shí)踐中,由于和解最終是以撤訴為結(jié)案方式,而不是行政訴訟法明文規(guī)定了其適用程序,因此,哪些案件適用和解,在何時(shí)和解,和解應(yīng)當(dāng)遵循的原則、應(yīng)當(dāng)受到哪些限制,法律均沒有規(guī)定,導(dǎo)致了司法過程中的混亂局面。因此,行政和解制度有待完善。

筆者認(rèn)為,行政和解制度的完善有兩條思路。一條思路是,既然行政和解是作為行政調(diào)解的變通方式而在司法實(shí)踐中大量存在,一旦解決了行政調(diào)解制度存在的法律障礙,則應(yīng)當(dāng)正本清源,修改法律,承認(rèn)行政調(diào)解制度的合法性,并完善行政調(diào)解制度的相關(guān)規(guī)定。另一條思路是,在法律修改時(shí)機(jī)尚不成熟的情況下,至少應(yīng)當(dāng)對(duì)行政和解制度的適用程序進(jìn)行規(guī)范。不管是行政調(diào)解還是行政和解,都需要解決以下幾個(gè)問題:該程序適用的范圍、原則、適用的具體程序,以及以法律方式承認(rèn)該結(jié)案方式的法律拘束力。關(guān)于這幾個(gè)問題,學(xué)界已多有論述,筆者在此作一小結(jié)。

1、行政和解的適用范圍。由于行政和解的合法性是以行政權(quán)的可處分為法理基礎(chǔ),因此,行政和解的范圍也僅限于可處分的行政權(quán)。具體來說,包括涉及行政裁量權(quán)的案件,行政賠償、行政補(bǔ)償案件,行政契約、行政獎(jiǎng)勵(lì)等涉及非強(qiáng)制性行為的案件、行政與民事交叉的行政裁決案件、行政不作為案件?！?〕

2、確立行政和解的原則:合法、自愿、不損害公共利益。合法,指對(duì)于不含民事因素且被訴行政行為受法律羈束的行政案件不適用調(diào)解。除此之外的行政行為,也只有存在一般違法或不合理,通過調(diào)解可以低成本、高效率地糾正這種違法或不合理時(shí),人民法院才可適用調(diào)解,對(duì)于完全合法的行政行為以及無效行政行為不能調(diào)解。這是適用調(diào)解的限制條件。自愿,指和解必須是使當(dāng)事人在自愿的前提下參加和解過程,在互相理解的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí),從而使糾紛得到解決。不損害公共利益,指只有在法定職權(quán)范圍內(nèi),行政機(jī)關(guān)撤銷、變更行政行為才能有效,而不能以犧牲公共利益為代價(jià),超越職權(quán)達(dá)成和解協(xié)議。

3、行政和解的適用程序。(1)明確法官在和解中的職權(quán)職責(zé)。由于行政訴訟雙方當(dāng)事人地位的不平等,使法院在行政和解中的地位尤為重要。在和解過程中,法院須居中指揮、調(diào)控、審查、監(jiān)督,促使雙方達(dá)成公平、合法、合理的和解協(xié)議。(2)設(shè)立和解聽證制度。在和解方案涉及公共利益及他人合法權(quán)益時(shí),有必要在行政訴訟和解程序中設(shè)立公開聽證制度。 (3)規(guī)范和解筆錄的制作程序,以此規(guī)范和解過程,并可以作為防止一方反悔的證據(jù)。(4)理清和完善行政訴訟和解反悔制度。應(yīng)允許原告在撤訴裁定之前反悔,對(duì)撤訴裁定生效以后的案件,允許原告對(duì)有違原告真實(shí)意思表示、有損公共利益的和解協(xié)議反悔?！?〕

4、行政和解協(xié)議的法律效力。經(jīng)法院審查行政行為的合法性后當(dāng)事人雙方達(dá)成和解協(xié)議的,可以由法院制作和解協(xié)議,和解協(xié)議具有以下效力:一是發(fā)生全部或部分終結(jié)訴訟的效力;二是確定當(dāng)事人之間的實(shí)體法律關(guān)系的效力;三是賦予和解協(xié)議執(zhí)行力?！?0〕

〔1〕楊玉心.行政訴訟和解的概念解析 〔J〕.法制與社會(huì),2008,(12).

〔2〕張劍生.我國(guó)引入行政訴訟和解制度的法理依據(jù)及現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ) 〔J〕.科技創(chuàng)業(yè)月刊,2009,(6).

〔3〕〔8〕〔9〕周佑勇.和諧社會(huì)與行政訴訟和解的制度創(chuàng)新 〔J〕.法學(xué)論壇,2008,(3).

〔4〕〔5〕〔10〕胡燕佼.對(duì)行政訴訟協(xié)調(diào)和解結(jié)案方式的思考 〔J〕.中共山西省委黨校學(xué)報(bào),2009,(5).

〔6〕〔7〕章志遠(yuǎn).我國(guó)司法政策變遷與行政訴訟法學(xué)的新課題 〔J〕.浙江學(xué)刊,2009,(5).

(本文責(zé)任編輯 謝蓮碧)

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1004—0633(2010)01—0087—05

2009—11—13

廖穎,重慶郵電大學(xué)法學(xué)院,研究方向:訴訟法。 重慶 401120