我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管的價(jià)值取向與模式構(gòu)建

張國(guó)山

(1．吉林大學(xué)行政學(xué)院，長(zhǎng)春 130012;2．首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市學(xué)院，北京 100071)

我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管的價(jià)值取向與模式構(gòu)建

張國(guó)山1，2

(1．吉林大學(xué)行政學(xué)院，長(zhǎng)春 130012;2．首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市學(xué)院，北京 100071)

從歷史和現(xiàn)實(shí)出發(fā)，分析市場(chǎng)監(jiān)管的三種含義，其中競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)安全監(jiān)管更具時(shí)代特征和學(xué)術(shù)理論價(jià)值;梳理中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管制度體制的形成與特點(diǎn)，指出工商行政管理的特殊地位;對(duì)中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管的困境進(jìn)行了分析;依據(jù)監(jiān)管的性質(zhì)和相關(guān)理論提出市場(chǎng)監(jiān)管的價(jià)值取向，提出了以權(quán)威、有效為核心，以統(tǒng)一、科學(xué)為原則的市場(chǎng)監(jiān)管模式的構(gòu)建思路。

市場(chǎng)監(jiān)管;價(jià)值取向;模式構(gòu)建

一、我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管制度的形成與發(fā)展

1．市場(chǎng)監(jiān)管概念具有本土延續(xù)和開(kāi)放借鑒的交融性

聯(lián)系歷史與現(xiàn)實(shí)理解市場(chǎng)監(jiān)管，有三種含義，前提都是以政府或國(guó)家為主體。一是對(duì)商品交易行為的干預(yù)和管理;二是對(duì)商業(yè)活動(dòng)、商業(yè)領(lǐng)域或流通活動(dòng)的干預(yù)和管理;三是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有礙權(quán)益、競(jìng)爭(zhēng)和秩序的重要問(wèn)題的干預(yù)和管理。

市場(chǎng)監(jiān)管的這三種含義具有歷時(shí)性特點(diǎn)，在商品經(jīng)濟(jì)或市場(chǎng)發(fā)展的不同階段，代表的含義則不同。而“市場(chǎng)監(jiān)管”名稱，又有兩種不同的由來(lái)，一種是“市場(chǎng)監(jiān)督管理”的簡(jiǎn)稱，另一種來(lái)自于英文“regulation”的翻譯。相應(yīng)地，其含義也與此相關(guān)，相互交織。前者帶有更多的本土色彩和本土歷史的延續(xù)性，后者則滲透較多的西方背景，更具移植、借鑒的特征。

市場(chǎng)監(jiān)管在我國(guó)當(dāng)前還有共時(shí)性。即三種含義在現(xiàn)實(shí)生活中同時(shí)存在并各有所指和側(cè)重:第一種含義的市場(chǎng)監(jiān)管主要指?jìng)鹘y(tǒng)集市貿(mào)易管理，今天叫集貿(mào)市場(chǎng)管理;第二種含義的市場(chǎng)監(jiān)管指市場(chǎng)體系監(jiān)管;第三種含義的市場(chǎng)監(jiān)管指競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、消費(fèi)安全監(jiān)管等，尤其是金融監(jiān)管和壟斷監(jiān)管。廣義上講，市場(chǎng)監(jiān)管可以囊括上述三種含義，但第三種含義更具有時(shí)代特征和理論探討性。

2．我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管制度的歷史淵源和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管的活動(dòng)歷史明顯早于且發(fā)達(dá)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管體制的歷史。表現(xiàn)為有關(guān)市場(chǎng)及其監(jiān)管活動(dòng)的記錄在《周易》、《禮記》等史書(shū)中不乏明確的記載，而監(jiān)管體制長(zhǎng)期處于“設(shè)官兼顧”①的狀態(tài)［1］。直至1903年，清政府初設(shè)商部，1906年改組成立農(nóng)工商部。至此，工商管理始納入統(tǒng)一的專管機(jī)構(gòu)［1］167。

新中國(guó)成立后，對(duì)工商活動(dòng)管理非常重視。1952年，成立了中央工商行政管理局，主要承擔(dān)企業(yè)登記、工商行政、商標(biāo)注冊(cè)、發(fā)明審定、外資私營(yíng)企業(yè)等管理事務(wù)，后來(lái)又增加了市場(chǎng)管理、合同管理、個(gè)體攤販管理等職能。

工商行政管理職能機(jī)構(gòu)的建立是我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管制度與體制建設(shè)歷程中的一件大事。它至少在以下方面具有標(biāo)志性意義。

(1)推進(jìn)了市場(chǎng)專管機(jī)構(gòu)名稱的確定和體制的發(fā)展?！肮ど绦姓芾怼边@個(gè)名稱是有歷史來(lái)由和形成過(guò)程的，與清末(1903年)設(shè)立工商部和1941年中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地“邊區(qū)工商管理總局”乃至后續(xù)推廣有關(guān)［2］。這種體制延續(xù)至今，世界上獨(dú)一無(wú)二，并成為我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管體制現(xiàn)代化建設(shè)不容回避的考察對(duì)象。

(2)這種機(jī)構(gòu)體制的監(jiān)管范圍在歷史延續(xù)中形成了中國(guó)特色。自古以來(lái)的工商活動(dòng)(即市場(chǎng)活動(dòng))，在新中國(guó)后的工商行政管理機(jī)構(gòu)體制中逐漸穩(wěn)定為企業(yè)登記管理、市場(chǎng)管理(主要是集市貿(mào)易管理)、合同管理、商標(biāo)管理、個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)管理、廣告管理及相應(yīng)的行政處罰職能。改革開(kāi)放后，進(jìn)一步提升為企業(yè)登記監(jiān)管、壟斷競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)以及監(jiān)督執(zhí)法的格局。它囊括了市場(chǎng)監(jiān)管的基本內(nèi)容。工商行政管理就是市場(chǎng)監(jiān)督管理［3］。

(3)在這種機(jī)構(gòu)體制中誕生了“市場(chǎng)管理”這個(gè)專門、規(guī)范的職能和名詞，成為我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管語(yǔ)詞研究和制度衍化的濫觴。今天的市場(chǎng)監(jiān)管，無(wú)論語(yǔ)詞還是內(nèi)涵、體制都與這一名詞的歷史延伸、范圍擴(kuò)展有關(guān)。

工商行政管理體制是我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管體制演變的基本流脈和重要階段，反映了我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管體制的歷史與現(xiàn)實(shí)特征，成為我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管體制發(fā)展演變的基礎(chǔ)與核心。

3．我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管制度的完善與體制的發(fā)展

改革開(kāi)放后，我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管體制在工商行政管理內(nèi)部與外部都發(fā)生了巨大變化，獲得了巨大發(fā)展。

20世紀(jì)80年代初，工商行政管理機(jī)關(guān)恢復(fù)獨(dú)立，承擔(dān)培育市場(chǎng)和維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的職責(zé);1994年，明確為“國(guó)家工商行政管理局是國(guó)務(wù)院主管市場(chǎng)監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的職能部門”，監(jiān)管范圍從商品市場(chǎng)擴(kuò)展到生產(chǎn)要素市場(chǎng)，并賦予和逐步強(qiáng)化了其消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法［4］、直銷監(jiān)管等職能;工商行政管理機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的歷史性轉(zhuǎn)變，成為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中主要的市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。

與此同時(shí)，在工商行政管理體制外部，逐步建立起其他市場(chǎng)監(jiān)管職能和機(jī)構(gòu)，包括傳統(tǒng)的部門管理機(jī)構(gòu)如商務(wù)(原商業(yè)部和物資部)、文化等部門，專業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)如質(zhì)量、衛(wèi)生、食品藥品等，行業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)如電力、通訊、證券等。與此同時(shí)，市場(chǎng)監(jiān)管的重點(diǎn)部門和領(lǐng)域由原來(lái)的場(chǎng)所和交易監(jiān)管轉(zhuǎn)向行業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管。

由此，中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管體制形成了由綜合性市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)(如工商)、專業(yè)專項(xiàng)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及傳統(tǒng)部門市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成的市場(chǎng)監(jiān)管格局。

這種格局是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深化發(fā)展的必然結(jié)果，是市場(chǎng)監(jiān)管體制演進(jìn)的新成就。與此同時(shí)，也將中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管體制推到了新舊體制蛻變、統(tǒng)合與提升的關(guān)鍵時(shí)期。

二、我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管的進(jìn)程與性狀分析

1．關(guān)于市場(chǎng)監(jiān)管進(jìn)程的基本判斷

改革開(kāi)放后我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管體制經(jīng)歷了工商行政管理制度的恢復(fù)重建、工商行政管理職能轉(zhuǎn)變與改革創(chuàng)新、工商行政管理體制外監(jiān)管機(jī)構(gòu)與職能的建設(shè)發(fā)展三個(gè)階段，正處于工商行政管理體制內(nèi)外市場(chǎng)監(jiān)管體制的調(diào)適、改革、融合、創(chuàng)新的關(guān)鍵時(shí)期。這一階段的市場(chǎng)監(jiān)管矛盾較多，表象復(fù)雜。對(duì)此，我們從市場(chǎng)監(jiān)管進(jìn)程與性狀的角度作出如下判斷。

第一，從20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，我國(guó)政府職能步入監(jiān)管時(shí)代。主要標(biāo)志是監(jiān)管職能脫離于一般行政管理，機(jī)構(gòu)、職能及其運(yùn)行方式相對(duì)獨(dú)立。市場(chǎng)監(jiān)管總體實(shí)現(xiàn)了時(shí)代性轉(zhuǎn)變，履行著有別于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。

第二，市場(chǎng)監(jiān)管的地位受到高度重視，監(jiān)管體制建設(shè)的速度在加快，基本框架結(jié)構(gòu)初步形成。但是，市場(chǎng)監(jiān)管的總體模式尚未形成，或不成熟，處于過(guò)渡當(dāng)中，亟待從監(jiān)管體制改革深度和監(jiān)管模式的集成上加以推進(jìn)。

2．市場(chǎng)監(jiān)管性狀形成的原因

(1)機(jī)構(gòu)體制改革不到位，缺乏整合和規(guī)范。市場(chǎng)監(jiān)管職能將伴隨其體制的獨(dú)立和完善得以鞏固和加強(qiáng)。但機(jī)構(gòu)類型尤其是機(jī)構(gòu)數(shù)量過(guò)多，監(jiān)管職能和力量過(guò)于分散，加之法制、理念、方式等的不成熟和利益關(guān)系的牽制，導(dǎo)致監(jiān)管缺乏合力，職責(zé)交叉，效率降低。

(2)對(duì)監(jiān)管職能的認(rèn)識(shí)有欠深入和統(tǒng)一。政府與市場(chǎng)的關(guān)系在政企分開(kāi)的基本層面上得到理論的指導(dǎo)、解說(shuō)，從而在改革實(shí)踐中得以體現(xiàn)。但監(jiān)管職能在政府職能和政府與市場(chǎng)的關(guān)系中具有什么樣的地位、應(yīng)當(dāng)如何體現(xiàn)，是比一般的政府與市場(chǎng)關(guān)系更深層次的問(wèn)題。對(duì)此，無(wú)論國(guó)內(nèi)外理論的研究，還是實(shí)踐的介紹以及各界的一般認(rèn)識(shí)，都處于較為薄弱、膚淺的狀態(tài)，缺乏較為系統(tǒng)、獨(dú)立的監(jiān)管學(xué)說(shuō)和理論體系加以支撐。這樣，就導(dǎo)致監(jiān)管的進(jìn)程和力度有所遲緩和削弱。

(3)監(jiān)管爭(zhēng)議增多，阻力加大，監(jiān)管氣勢(shì)、信心和威力有所衰減。改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)輿論對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批評(píng)有兩個(gè)激烈時(shí)期。一個(gè)是改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期，政府觀念和管理方式以自我為中心，指揮命令式管理，強(qiáng)制、粗暴執(zhí)法現(xiàn)象受到社會(huì)輿論譴責(zé)。第二個(gè)時(shí)期是近些年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格局和政府改革的全面展開(kāi)，民主法制意識(shí)的增強(qiáng)和輿論監(jiān)督的加強(qiáng)，理論界和輿論界對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批評(píng)、指責(zé)和抨擊日盛。既有對(duì)監(jiān)管缺位的指責(zé)，也有對(duì)監(jiān)管體制方式的抨擊，甚至對(duì)監(jiān)管職能的必要性提出異議。20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，由于輿論的壓力和立法的限制，監(jiān)管機(jī)構(gòu)士氣有所衰減，缺乏主動(dòng)出擊和銳意創(chuàng)新精神，職能作用的發(fā)揮差強(qiáng)人意。

這種狀態(tài)在某種程度上說(shuō)是發(fā)展帶來(lái)的暫時(shí)現(xiàn)象，是發(fā)展過(guò)程中的盤整。需要在全面分析和深刻認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，理清監(jiān)管理念，明確監(jiān)管地位，推進(jìn)機(jī)構(gòu)融合，建立統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管體制，這是發(fā)展趨勢(shì)。

三、我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)有的價(jià)值取向

監(jiān)管體制的建設(shè)和監(jiān)管效能的實(shí)現(xiàn)，首先取決于監(jiān)管的定位，包括認(rèn)識(shí)的定位和建成的定位。許多爭(zhēng)論和猶疑都源于或歸于監(jiān)管的價(jià)值和定位問(wèn)題。對(duì)此，我們從兩個(gè)視角對(duì)監(jiān)管進(jìn)行考察。

1．市場(chǎng)監(jiān)管考察——“監(jiān)管產(chǎn)品”的視角

當(dāng)我們換一個(gè)視角，把監(jiān)管置于社會(huì)生活中進(jìn)行考察時(shí)，甚至已經(jīng)感覺(jué)不到那是人為設(shè)置和安插的、違逆我們意愿的東西;相反，卻是社會(huì)機(jī)體的組成部分了。從規(guī)范的意義上說(shuō)，它不是政府的一廂情愿和濫加干預(yù)，而是民眾生活的需要和社會(huì)運(yùn)行的必須。從你閱讀的書(shū)刊雜志的刊號(hào)，到你電腦的進(jìn)網(wǎng)標(biāo)志;從你汽車的發(fā)動(dòng)機(jī)號(hào)、外掛牌照到日常使用的電、氣、水和日常食用的藥品、食品、保健品，乃至通行的道路、游樂(lè)的設(shè)施等，無(wú)不留下政府監(jiān)管的標(biāo)記。我們生活在監(jiān)管的環(huán)境中，沒(méi)有監(jiān)管，不僅沒(méi)有安全，簡(jiǎn)直就沒(méi)有方向。我們需要的只是把監(jiān)管保持在合理的范圍和本來(lái)的意圖上。

監(jiān)管是一種產(chǎn)品，稱為“監(jiān)管產(chǎn)品”。作為產(chǎn)品的監(jiān)管，具有以下功能。1)監(jiān)管具有有用性和福利性。2)監(jiān)管需要成本，具有風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管的必要很大程度上取決于無(wú)序與專制②兩種社會(huì)成本之間的平衡［5］。3)監(jiān)管易生歧義。監(jiān)管不僅有存廢、強(qiáng)弱之爭(zhēng)，而且對(duì)其效果、行為方式、成本收益等存有質(zhì)疑?！叭∠O(jiān)管”與“微笑監(jiān)管”成為討論中的流行語(yǔ)。有效性和可接受性成為一對(duì)難題，亦成為“監(jiān)管困境”。4)監(jiān)管是個(gè)獨(dú)特的問(wèn)題，具有自身的規(guī)律。監(jiān)管由一種行為，演變成一種現(xiàn)象、一類事件、一個(gè)問(wèn)題，有其成因，具有特殊規(guī)律，需要給予專門研究。

這些特點(diǎn)概括起來(lái)，就是監(jiān)管的客觀性、必要性、獨(dú)特性和矛盾性。市場(chǎng)監(jiān)管的性質(zhì)莫不如此。

2．市場(chǎng)監(jiān)管考察——“產(chǎn)品分析與提供”的視角

監(jiān)管至少在起初總是讓人感到不適應(yīng)和難以接受?！氨O(jiān)管困境”的存在給我們提出了監(jiān)管產(chǎn)品提供的藝術(shù)與方法問(wèn)題。為此，有必要探討這一問(wèn)題的性質(zhì)，以尋求攻克監(jiān)管難題的思維方法和操作方法，清除監(jiān)管障礙，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。監(jiān)管難題具有如下特性。

(1)實(shí)在性。盡管每一個(gè)具體的監(jiān)管難題都有其成因，有的問(wèn)題甚至完全可以避免，但監(jiān)管難題在監(jiān)管活動(dòng)中有其普遍性和共通性?！半y題”與“困境”是監(jiān)管實(shí)在的性質(zhì)和問(wèn)題。

(2)科學(xué)性。是指客觀存在，有其規(guī)律，可以破解。監(jiān)管難題涉及眾多學(xué)科，它不是某一單科專家能解釋和處理的。哈維·布魯克斯在《工程教育的困境》中說(shuō):“專業(yè)人員所面臨的困境是，他們需要通過(guò)自己的職業(yè)在自己必須使用的知識(shí)體系和他們?yōu)橹?wù)的社會(huì)期望之間架起一座橋梁，但這兩方面的變化都太快了?！保?］這給我們提供了新的研究領(lǐng)域。

(3)特殊性。監(jiān)管執(zhí)法處于管理鏈條的末端，不同于一般的行政管理，是矛盾糾結(jié)之處。監(jiān)管在很大程度上就是為解決這類問(wèn)題而設(shè)定。

(4)處理方法的特定性。“監(jiān)管實(shí)踐重于理論或優(yōu)于理論本身。這是我們至今也只能發(fā)現(xiàn)和總結(jié)一些可以稱之為主流的理念、模式和制度，無(wú)法找到一套用于任何地域和人文環(huán)境的金融監(jiān)管通則的首要關(guān)鍵?！保?］8監(jiān)管需要科學(xué)，同時(shí)也是藝術(shù)。

監(jiān)管的特點(diǎn)和性質(zhì)，給我們提供了認(rèn)識(shí)監(jiān)管、對(duì)待監(jiān)管、運(yùn)行監(jiān)管的方法、理念和價(jià)值取向，其中監(jiān)管問(wèn)題的獨(dú)立性、科學(xué)性、特殊性和處理過(guò)程的有效性、藝術(shù)性至關(guān)重要。因此，監(jiān)管產(chǎn)品有其提供方式的要求與規(guī)定。

3．我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管的價(jià)值取向

根據(jù)上述分析，我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)在理論上和實(shí)踐中秉持如下原則。

(1)明確市場(chǎng)監(jiān)管不可動(dòng)搖的地位。監(jiān)管是我們生活中不可或缺的，保證我們安全、健康、便利、有序的制度。我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，發(fā)展不平衡，市場(chǎng)秩序、消費(fèi)保護(hù)、壟斷競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管任務(wù)十分繁重。市場(chǎng)監(jiān)管不可削弱。我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管的主要矛盾不是監(jiān)管過(guò)多，而是監(jiān)管缺位和監(jiān)管不規(guī)范的問(wèn)題。市場(chǎng)監(jiān)管在理論上不能虛位;在實(shí)踐中，機(jī)構(gòu)、體制不能削弱，更不能盲目撤銷。

(2)捍衛(wèi)市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)有的權(quán)威。權(quán)威是監(jiān)管的資源、力量和前提。沒(méi)有權(quán)威連一般的行政管理都難以推行，監(jiān)管就更無(wú)從談起。有效性是監(jiān)管的根本屬性和要求。而權(quán)威是有效監(jiān)管的基本保證。權(quán)威不是簡(jiǎn)單的強(qiáng)制，但監(jiān)管和執(zhí)法總是與強(qiáng)制形影不離。沒(méi)有強(qiáng)制和權(quán)威的監(jiān)管，將可能給守法水平帶來(lái)災(zāi)難性的影響。斯帕羅在《監(jiān)管的藝術(shù)》中說(shuō):“監(jiān)管人員應(yīng)該始終保持進(jìn)行嚴(yán)厲制裁的能力……擁有強(qiáng)有力的監(jiān)管工具可以避免監(jiān)管人員過(guò)于頻繁地使用他們，……當(dāng)人們察覺(jué)監(jiān)管機(jī)構(gòu)手握大權(quán)的時(shí)候，監(jiān)管機(jī)構(gòu)就可以柔聲細(xì)語(yǔ)了?！边@樣的策略被稱為“仁慈的大炮?！保?］45我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)該在界定和規(guī)范權(quán)力之下，依法賦予和保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)正當(dāng)而充足的強(qiáng)制權(quán)。致使監(jiān)管機(jī)構(gòu)束手無(wú)策是愚蠢和不能容忍的。

(3)推行科學(xué)的市場(chǎng)監(jiān)管活動(dòng)?？茖W(xué)監(jiān)管不僅是人類文明和技術(shù)進(jìn)步的要求，也是監(jiān)管效能及其考核的要求。所謂科學(xué)監(jiān)管，首先應(yīng)盡快改變經(jīng)驗(yàn)、落后的監(jiān)管方法;其次，應(yīng)該有技術(shù)支撐、裝備和理論指導(dǎo);其三，應(yīng)當(dāng)規(guī)范、合法，依法監(jiān)管;其四，應(yīng)當(dāng)力求經(jīng)濟(jì)成本最低，社會(huì)效益最大，為民眾所擁護(hù)?？茖W(xué)監(jiān)管有利于改變監(jiān)管中的濫權(quán)，消解對(duì)強(qiáng)制力單一的固守和迷戀，也有利于減少和降低強(qiáng)制的幾率與負(fù)效應(yīng)。強(qiáng)制監(jiān)管是手段和策略，科學(xué)監(jiān)管是正途。我們必須以科學(xué)監(jiān)管為理念，克服對(duì)過(guò)度監(jiān)管的依附，清除一切對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)管的不良幻想。不能容許以強(qiáng)制力、權(quán)威和有效性為理由阻礙科學(xué)監(jiān)管［7］。

(4)講求市場(chǎng)監(jiān)管藝術(shù)。破解市場(chǎng)監(jiān)管難題靠手段、理念、科學(xué)和技術(shù)都還是不夠的，還要靠藝術(shù)。如果說(shuō)這些主要是解決有效性的手段的話，那么，監(jiān)管藝術(shù)主要是解決可接受性問(wèn)題。監(jiān)管問(wèn)題糾結(jié)、棘手，涉及多專業(yè)、多領(lǐng)域知識(shí)，成因源于多路徑、多病灶。治此頑癥，非高招、絕招、妙招甚或偏方之類綜合施治難以奏效。“監(jiān)管人員不缺少策略、方法、項(xiàng)目和理念，他們?nèi)鄙俚氖悄軐⑺麄兘y(tǒng)籌管理的結(jié)構(gòu)性框架?！?/p>

四、我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管的模式構(gòu)建

監(jiān)管模式涉及監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管體制、監(jiān)管理念、監(jiān)管方式、監(jiān)管法制(治)、監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)管制度等幾乎與監(jiān)管有關(guān)的各個(gè)方面。我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管模式是體現(xiàn)監(jiān)管原則、理念，符合國(guó)情，有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的、相對(duì)穩(wěn)定的監(jiān)管方式和制度體系。我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管模式應(yīng)該以權(quán)威、有效為核心，以統(tǒng)一、科學(xué)為原則，以多種手段形成的體系與機(jī)制為方法。

1．建立分類統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管體制

統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管體制是統(tǒng)一市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)的要求，也是監(jiān)管主體政令一致的要求。統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管體制包括機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一、政令的統(tǒng)一、目標(biāo)的統(tǒng)一。機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一是必要條件，政令的統(tǒng)一是充要條件，目標(biāo)的統(tǒng)一是根本目的。從我國(guó)情況出發(fā)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一最為迫切。因?yàn)槲覈?guó)各類監(jiān)管機(jī)構(gòu)多，如綜合監(jiān)管、單一監(jiān)管、專業(yè)監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、部門監(jiān)管等，每類監(jiān)管機(jī)構(gòu)尤其是部門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)量更多。這樣的格局顯然不利于市場(chǎng)秩序的統(tǒng)一和監(jiān)管效力與權(quán)威。

建立統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管體制一方面需要撤銷、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，尤其撤銷那些分散掌握行業(yè)或部門市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)的行政主管部門;另一方面，需要合并監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)，集中同類監(jiān)督執(zhí)法權(quán)。但是，“統(tǒng)一”也并非簡(jiǎn)單地只能設(shè)立一個(gè)或一類市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。對(duì)于某些特殊行業(yè)如金融、證券等，鑒于其行業(yè)的規(guī)模、地位及其業(yè)務(wù)的特殊性以及國(guó)際慣例，可以保留獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)分類的原則。具體建議是，對(duì)商品交易、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)類市場(chǎng)集中監(jiān)管權(quán)，建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu);對(duì)金融資本市場(chǎng)的監(jiān)管單獨(dú)建制;對(duì)其他如食品藥品、食鹽等商品或市場(chǎng)，可根據(jù)需要建立長(zhǎng)期或臨時(shí)性特別機(jī)構(gòu)。由此形成分類統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管體制。

2．加強(qiáng)監(jiān)管權(quán)威建設(shè)，提高市場(chǎng)監(jiān)管效力

1993年，在中共十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中就提出建立有權(quán)威的市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，表明我們對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)威早有認(rèn)識(shí)，也早有政策提出，這是符合科學(xué)規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)的。權(quán)威是效力的前提，效力取決于體制和手段。在體制上體現(xiàn)權(quán)威需要市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有足夠的地位，還要有特別的建制。為此，許多國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)都在設(shè)置上隸屬于議會(huì)或直屬于總統(tǒng)等最高權(quán)力機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)。同時(shí)，在經(jīng)費(fèi)、人員、職權(quán)上擁有獨(dú)立性，不受一般政府機(jī)關(guān)和官員的干預(yù)。政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)就是獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的同義語(yǔ)［8］。有鑒于此，應(yīng)該在整合我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，提升統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位(如成為國(guó)務(wù)院組成部門)，探索建立人大或總理特別管轄體制，依法賦予這一機(jī)構(gòu)特別職權(quán)，包括準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)等。在經(jīng)費(fèi)、人員任免等方面實(shí)施相對(duì)獨(dú)立的制度。重視專業(yè)人才和技術(shù)手段的配備;對(duì)必要的強(qiáng)制手段應(yīng)采取謹(jǐn)慎考量、果斷授予的態(tài)度。

與執(zhí)法權(quán)同樣重要的是監(jiān)管者的自由裁量權(quán)。對(duì)自由裁量權(quán)的謹(jǐn)慎和規(guī)范是可以理解的。但這卻是監(jiān)管者履行監(jiān)管這種特殊使命的特權(quán)。應(yīng)該在健全制度的基礎(chǔ)上，給自由裁量權(quán)充分的自由，發(fā)揮行政權(quán)的活力。

3．研究和營(yíng)建適合于市場(chǎng)監(jiān)管特別要求的有效機(jī)制

破解監(jiān)管難題除了必要的權(quán)威性的強(qiáng)制手段外，必須有配套、通暢的監(jiān)管機(jī)制相配合?！氨O(jiān)管藝術(shù)的本質(zhì)在于挑選合適的工具用于工作，知道什么時(shí)候?qū)⑦@些工具一起使用，并能夠判斷這些工具什么時(shí)候不足以完成工作從而必須開(kāi)發(fā)新的工具?！保?］10

——問(wèn)題導(dǎo)向機(jī)制。監(jiān)管問(wèn)題千頭萬(wàn)緒、錯(cuò)綜復(fù)雜、無(wú)盡無(wú)休，這是我們最大的困惑。這就要求我們善于撇開(kāi)不重要的問(wèn)題，善于鑒別關(guān)鍵性問(wèn)題，將注意力集中于此。這是破解難題的簡(jiǎn)單而普通的辦法，因而成為智慧的辦法。

——貓鼠機(jī)制。通過(guò)學(xué)習(xí)教育而達(dá)到的使命認(rèn)同，通過(guò)體制和權(quán)利、待遇的設(shè)置，通過(guò)考核制約機(jī)制的約束等，營(yíng)建監(jiān)管者與監(jiān)管問(wèn)題的“貓鼠機(jī)制”，使監(jiān)管者無(wú)論何時(shí)何地都能直接、本能地發(fā)覺(jué)和捕獲監(jiān)管問(wèn)題，這是面對(duì)繁雜任務(wù)防止懈怠，保持和提高監(jiān)管效能的必備方法。

——攻關(guān)機(jī)制。在一定程度上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與職能的設(shè)置就是為了解決其他全部管理環(huán)節(jié)都無(wú)法解決的難題，監(jiān)管是最后的挽救辦法。監(jiān)管人員壓力巨大，但也不應(yīng)成為抱怨的理由，因?yàn)檫@正是監(jiān)管者的使命。這是監(jiān)管者首先和必須認(rèn)識(shí)并做好充分準(zhǔn)備的。除了主體的狀態(tài)外，還有工具——具體實(shí)用的措施在此比理論和政策都重要。

——合作機(jī)制。監(jiān)管是執(zhí)法，執(zhí)法也是合作并需要與監(jiān)管對(duì)象廣泛合作。為監(jiān)管對(duì)象服務(wù)，解決他們的困難或提供咨詢指導(dǎo)，贏得他們的接受、配合，就為解決難題鋪就了道路。民主參與和回應(yīng)性機(jī)制都是合作的重要方式。柔性執(zhí)法不是監(jiān)管所排斥的。

——溝通傳播機(jī)制。為監(jiān)管之難、監(jiān)管之困故，溝通與傳播異常重要。監(jiān)管者要像重視執(zhí)法一樣重視溝通與傳播。對(duì)于監(jiān)管的成功這兩個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)從來(lái)就是相輔相成亦或是唇亡齒寒的關(guān)系。

注 釋:

①王孝通《中國(guó)商業(yè)史》記載:“至于工商，雖或設(shè)官兼顧，而素?zé)o專管機(jī)關(guān)，……此蓋社會(huì)條件之特殊，而工商發(fā)展落后之明征也?！?/p>

②無(wú)序，指私人當(dāng)事人損害其他人利益的能力;專制，指政府和官員損害私人當(dāng)事人利益的能力。

［1］ 佚 名．工商行政管理史料［M］．北京:中國(guó)工商出版社，2008:73．

［2］ 佚 名．新中國(guó)工商行政管理史志［M］．北京:中國(guó)工商出版社，2009:219．

［3］ 張國(guó)山．歷史與邏輯中的工商行政管理［M］．中國(guó)工商管理研究，2008(10):52-53．

［4］ 國(guó)辦發(fā)［1994］4號(hào)，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)家工商行政管理局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》［Z］．

［5］ 安德烈·施萊弗．理解監(jiān)管［M］．北京:中信出版社，1996．

［6］ 馬爾科姆·K·斯帕羅．監(jiān)管的藝術(shù):前言［M］．北京:中國(guó)金融出版社，2006:11．

［7］ 鄧 莉，張宗益，李宏勝．基于權(quán)力視角的公司治理研究及啟示［J］．西南大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2009，35(5):133-136．

［8］ 馬英娟．政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)研究［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2007:33．

Value Orientation and Model Construction of China's Market Regulation

ZHANG Guo-shan1，2
(1．College of Administration Jilin University，Changchun 130012，China;2．Urban College，Capital University of Economics and Business，Beijing 100071，China)

This paper firstly analyses the three meanings of market regulation from the perspective of the history and reality，making clear that competition regulation and consumption safety regulation are of more features of the times and academic and theoretical significance．Reviewing the formation and characteristic of China's market regulation system，the author gives a demonstration of the special status of industrial and commerce administration．Then the paper makes a profound analysis of the dilemma of China's market supervision．On the basis of the nature and related theory of regulation，the author presents the value orientation of market regulation and a construction idea of market regulation that is focused on authority and effectiveness and principled by science and unification．

market regulation;orientation of value;model construction

F203．9

A

1008-4339(2010)05-0410-05

2010-01-13．

張國(guó)山(1964— )，男，副教授．

張國(guó)山，zgs1964@sohu．com．