《商君書(shū)》的治吏思想對(duì)當(dāng)前廉政建設(shè)的啟示

謝宇

（廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州 510006）

《商君書(shū)》的治吏思想對(duì)當(dāng)前廉政建設(shè)的啟示

謝宇

（廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州 510006）

《商君書(shū)》系統(tǒng)地闡述了預(yù)防和治理官吏犯罪的措施，教導(dǎo)我們治國(guó)必須先治吏，治吏的本質(zhì)在于預(yù)、治結(jié)合。政黨組織要永葆青春與健康，就必須做到依法治國(guó)與依法治吏相同步，降低腐敗動(dòng)機(jī)與提高腐敗成本相結(jié)合，官員管理與防治腐敗相依賴，權(quán)力機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)相制衡，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

廉政建設(shè)；《商君書(shū)》；治吏；腐敗動(dòng)機(jī)

早在兩千多年前，戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的政治家、思想家，先秦法家代表人物商鞅就曾指出，治理國(guó)家首先是管理好官吏，防止官吏犯罪，這是法治建設(shè)的重中之重。由于官吏的特殊地位，在民眾中官吏的言行舉止具有導(dǎo)向作用。所以，官吏犯罪，民眾很容易效仿，也會(huì)變得不守法度，從而產(chǎn)生惡劣的社會(huì)效應(yīng)。因此，官吏一己之私將影響國(guó)家的生死存亡。正是因?yàn)橹卫艟哂腥绱酥匾囊饬x，商鞅及其弟子在《商君書(shū)》中系統(tǒng)地闡述了預(yù)防和治理官吏犯罪的措施，在我國(guó)法制史上發(fā)揮了重要作用，對(duì)當(dāng)前的廉政建設(shè)具有重要的借鑒意義。

一、《商君書(shū)》治吏思想的體現(xiàn)

商鞅認(rèn)為，管理民眾、治理國(guó)家，最重要的是要管理好官吏，防止和打擊官吏犯罪，是法制建設(shè)的重中之重?！渡叹龝?shū)》在敘述官吏起源的問(wèn)題時(shí)寫(xiě)道：“凡仁者以愛(ài)利為務(wù)，而賢者以相出為道。民眾而無(wú)制，久而相出為道則有亂。故圣人承之，作為土地、貨財(cái)、男女之分。分定而無(wú)制，不可，故立禁；禁立而莫之司，不可，故立官；官設(shè)而莫之一，不可，故立君?！盵1]由此可以看出圣人治國(guó)也需要擁有法度，失去法度和必要的約束國(guó)家就會(huì)生亂。但是光有法律沒(méi)有執(zhí)行的官吏是不行的，所以立官。商學(xué)派認(rèn)為立法與立官是同等重要的，而官吏素質(zhì)的高低、作風(fēng)好壞、廉政程度將直接影響國(guó)家的生死存亡。因而，治吏成為國(guó)家行政建設(shè)的重中之重，是國(guó)家行政效率提高、國(guó)家穩(wěn)定和諧的根本保障。

為了治吏的順利展開(kāi)，商鞅認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)取官途徑和任官人員進(jìn)行嚴(yán)格管理，從源頭上保障官吏隊(duì)伍質(zhì)量?！渡叹龝?shū)·算地》說(shuō)：“官爵者，所以勸功也。立官貴爵以稱之，論榮舉功以任之?！惫倬羰怯脕?lái)鼓勵(lì)人們立功的。官吏的任用均按功勞大小來(lái)選拔?！渡叹龝?shū)》中所指的“功”主要有以下三種：軍功、農(nóng)功、告奸之功。其中軍功是任用官吏的主要途徑。并且，官吏的升遷也都與立功的大小、守法的程度相掛鉤，使守法立功成為官吏滿足自己物質(zhì)需求和官爵提升的唯一途徑。此外，《商君書(shū)》對(duì)官吏的選拔還做了嚴(yán)格條件限制，在秦國(guó)受過(guò)刑罰的人不得任用為官；依附外國(guó)勢(shì)力、結(jié)黨營(yíng)私的人不得為官；“五民”、“六虱”之人不得任官?！渡叹龝?shū)》的主張徹底否定了前秦時(shí)期任人唯親、世卿世祿的奴隸制下的任官制度。這是新興地主階級(jí)的需要，是歷史發(fā)展的必然。

然而，僅僅改變選官與任官制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須從制度上嚴(yán)格劃分各級(jí)官吏的職權(quán)范圍，降低官吏腐敗動(dòng)機(jī)。首先，區(qū)分官吏的職權(quán)，清晰明了官吏的權(quán)力界限。如此一來(lái)，官吏一旦超越自身的職權(quán)、以權(quán)謀私，就極易暴露，使得官吏不敢犯罪。“其勢(shì)難匿者，跖不為非焉?！盵2]這就是商鞅所強(qiáng)調(diào)的對(duì)官吏“別其勢(shì)，難其道?！盵3]其次，在制度上嚴(yán)格劃分官吏的職權(quán)不僅明晰責(zé)任，而且可以降低官員自由裁定權(quán)。腐敗動(dòng)機(jī)之所以存在，是因?yàn)檎賳T擁有分配稀缺資源以及給企業(yè)和個(gè)人施加沉重成本負(fù)擔(dān)的權(quán)力。而嚴(yán)格劃分各級(jí)官吏的職權(quán)可以起到限制官員的自主決定權(quán)的作用，這樣每個(gè)官吏手中的權(quán)限是有限的，掌握稀缺資源和增加額外成本的能力自然就降低了，腐敗的動(dòng)機(jī)也隨之降低。

劃分官吏的職權(quán)范圍不僅可以限制官吏的自由裁定權(quán)，而且可以打破官官相護(hù)的怪圈。商鞅認(rèn)為“吏之與吏，利合而惡同也，”[4]由于官吏同屬于一個(gè)命運(yùn)共同體，一旦犯罪行為被查處，他們必定要官官相護(hù)，互相遮掩罪行，從而給治吏帶來(lái)很大困難。在這種情況下，國(guó)家設(shè)立的檢察官也難免會(huì)涉及其中，這時(shí)國(guó)家的檢查就難免會(huì)失去應(yīng)有的作用。為了避免這種情況的發(fā)生，就只有將官吏之間的“利合而惡同”變?yōu)椤袄惗Σ煌?、“事合而利異”。如果官吏的自由裁定?quán)受到了限制或者降低了，便使得官吏之間的利益出現(xiàn)了多元化，從而打破了“利合”的官吏命運(yùn)共同體。

但是，官員的自由裁定權(quán)很難做到完全消失，也不能完全消失。如果，官員完全沒(méi)有自由裁量權(quán)或自由裁量權(quán)過(guò)小，則會(huì)影響政府的辦事效率。所以應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)分權(quán)的同時(shí)采用重刑規(guī)誡官吏犯罪，增加官吏腐敗成本。首先，商鞅認(rèn)為“重刑，連其罪，則民不敢試。民不敢試，故無(wú)刑也。夫先王之禁刺殺，斷人之足，黥人之面，非求傷民也，以禁奸止過(guò)也。故禁奸止過(guò)，莫若重刑。刑重而必得，則民不敢試，故國(guó)無(wú)刑民?！盵5]所以從目的上看，重刑有其合理性。因?yàn)橹匦滩灰詡麣埌傩諡槟康模谟凇耙孕倘バ獭?。其次，商鞅認(rèn)為刑罰不重難以使人們產(chǎn)生畏懼的心理，人們對(duì)法律缺乏畏懼的心理自然也就不能安守法律。因此在重刑思想下，官吏犯罪受到的懲罰、付出的代價(jià)比一般人要大的多，這樣對(duì)官吏形成強(qiáng)大的心理威懾力，使刑罰具備規(guī)誡作用。

制度完善只是治吏成功與否的必要條件，完善的制度下還需要嚴(yán)格地執(zhí)行，如果制度得不到執(zhí)行，則會(huì)使官吏產(chǎn)生逃脫制裁的僥幸心理。所以《商君書(shū)》重視重刑與壹刑、必得相結(jié)合。首先，壹刑，則是取消官吏的各種法律和法外的特權(quán)?！八^壹刑者,刑無(wú)等級(jí),自卿相將軍以至大夫庶人,有不從王令、犯國(guó)禁、亂上制者,罪死不赦。有功于前,有敗于后,不為損刑。有善于前,有過(guò)于后,不為虧法。忠臣孝子有過(guò),必以其數(shù)斷。守法守職之吏有不行王法者,罪死不赦,刑及三族?！盵6]在這里，商鞅特別提出，社會(huì)全體成員的行為都要受到法律約束，不論地位高低、有功于否、前行如何，有違法者一律依法處置，做到“刑無(wú)等級(jí)”。重刑與壹刑相結(jié)合，徹底打消了官吏居功自傲的犯罪動(dòng)機(jī)，使得官吏和百姓一樣都受到法律的制約。其次，重刑與必得相結(jié)合。商鞅認(rèn)為僅僅依靠重刑所形成的心理威懾力尚不足以抑制官吏的犯罪動(dòng)機(jī)。因?yàn)橹匦淌沟霉倮舴缸锏某杀咎岣吡?，所以往往官吏要不就不犯罪，一旦犯罪必定“獲利豐厚”，甚至一次犯罪所得可供終生享用，如果官吏犯罪存在僥幸逃脫的機(jī)會(huì)，他們甘愿冒險(xiǎn)，如果逃脫的幾率高，所謂的重刑也就形同虛設(shè)。所以商鞅認(rèn)為“國(guó)皆有禁奸邪、刑盜賊之法,而無(wú)使奸邪、盜賊必得之法。為奸邪、盜賊者死刑,而奸邪、盜賊不止者,不必得?！敝挥小氨氐谩辈拍鼙ＷC官吏犯罪無(wú)一得免，從而打消官吏的僥幸心理。將重刑與壹刑、必得相結(jié)合，使得無(wú)論是百姓還是官吏都不敢輕易以身試法。

可以說(shuō)，重刑與壹刑、必得相結(jié)合建立了人們不得不守法的被動(dòng)機(jī)制，這種機(jī)制是通過(guò)強(qiáng)制手段得以實(shí)現(xiàn)的。但僅僅在犯罪后懲罰罪犯，尚不足以達(dá)到預(yù)防犯罪的目的。對(duì)官吏犯罪的防范必須在理性認(rèn)識(shí)的層面上，使社會(huì)成員知法、守法?！肮适ト酥ǎ厥怪靼滓字?，名正，愚能知遍能知之?！盵7]這就是要是法律明確、具體、通俗易懂。如此一來(lái)，不僅官吏知法而且百姓也懂法，法律條文明確便于百姓對(duì)官吏的監(jiān)督。一旦官員做出什么違法或?yàn)樽约褐\取私利的事情，便于百姓的檢舉揭發(fā)。所以，普法、明法增強(qiáng)人民對(duì)官吏的監(jiān)督成為制約官吏犯法的重要力量與保證。

二、《商君書(shū)》的治吏思想對(duì)當(dāng)前廉政建設(shè)的啟示

《商君書(shū)》中防范官吏犯罪以及促進(jìn)官吏廉政勤政的思想，在當(dāng)時(shí)沒(méi)有先例可循，甚至是反先例、反傳統(tǒng)的，也缺乏小范圍的試點(diǎn)和短時(shí)間的試錯(cuò)。或者可以這樣說(shuō)：正是由于之前的積弊，必須進(jìn)行可能過(guò)度的矯正，雖然這對(duì)于民眾就顯得不那么近人情和不那么容易接受。作為對(duì)中國(guó)歷史上第一位偉大思想家、改革家商鞅的思想反映與發(fā)展的集大成之作的《商君書(shū)》，其中依然存在著很多可為我們所借鑒的內(nèi)容。

（一）依法治國(guó)與依法治吏相同步

在《商君書(shū)》中曾多次提到治理官吏的重要性。并將治吏的重要性等同于治國(guó)，吏治則民無(wú)邪。商鞅認(rèn)為治理官吏不能依靠多設(shè)官吏使他們互相監(jiān)督。因?yàn)椋阂环矫?，官吏都有著共同的利益，他們?huì)相互包庇，蒙蔽上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，檢察官也是人，他們也是想謀取私利的，所以依靠設(shè)置檢察官來(lái)達(dá)到完全禁止官吏腐敗，并不能從根本上解決問(wèn)題。而解決問(wèn)題的辦法只能是依靠法治，“別其勢(shì)，難其道”，讓利害關(guān)系不同的人互相監(jiān)督、聯(lián)保，使“物至”、“言至”，造成一種“其勢(shì)難匿”、“民不得避罪”的政治環(huán)境。[8]

此外，由于國(guó)家權(quán)力一經(jīng)產(chǎn)生，便具有極大的獨(dú)立性，在政府管理職能相對(duì)獨(dú)立化和固定化的情況下，一旦權(quán)力主體對(duì)權(quán)力如何行使無(wú)能為力，權(quán)力行使者就有可能運(yùn)用權(quán)力服務(wù)于違背人民政府利益的個(gè)人或小集團(tuán)的私利。[9]因此，對(duì)國(guó)家權(quán)力執(zhí)行者需要實(shí)時(shí)監(jiān)督、依法監(jiān)察。而依法監(jiān)督根本的著眼點(diǎn)在于建立健全有關(guān)法規(guī)，并逐步完善現(xiàn)有法律制度，對(duì)國(guó)家官員的管理做到有法可依、有法必依。

（二）降低腐敗動(dòng)機(jī)與提高腐敗成本相結(jié)合

腐敗的根源來(lái)自于官員對(duì)稀缺資源的控制，從而官員擁有給個(gè)人或法人增加收益或提高成本的權(quán)力。所以，官員的自主裁量權(quán)必須是有限的，而且要受到約束和管理。如果對(duì)官員的自由裁量權(quán)缺乏強(qiáng)有力的管理、司法部門(mén)缺乏足夠的獨(dú)立性，那么自由裁量權(quán)越大越容易滋生腐敗。因?yàn)椋杂刹昧繖?quán)越大，官員所掌控的稀缺資源相對(duì)也就越多。為了防止官吏濫用職權(quán)，就必須采用透明的任用制、回避制和任期制予以保證。

然而，腐敗常常根植于官僚機(jī)構(gòu)的等級(jí)結(jié)構(gòu)中。無(wú)論如何限制官員的自由裁量權(quán)或者設(shè)立獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)，都不可能完全避免腐敗動(dòng)機(jī)的消除。正如《商君書(shū)》中所述“利合而惡同”，要打破這種腐敗格局，就必須對(duì)整個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行根本性的重組。

解決方法之一：利用政府內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)壓力。官僚系統(tǒng)通常表現(xiàn)為一種樹(shù)狀結(jié)構(gòu)，其中每個(gè)官員各自就某項(xiàng)任務(wù)對(duì)其上級(jí)負(fù)責(zé)。因此，每個(gè)官員都在一定程度內(nèi)擁有一定的壟斷權(quán)力。這種分工顯然便于管理，卻容易滋生腐敗。相反，如果官員提供的是可以互換的同一種服務(wù)，那么就可以避免上述問(wèn)題的發(fā)生。具體地說(shuō)，如果官員的權(quán)限是重疊的或者部分重疊，又或者經(jīng)辦的官員不止一人，那么人們就可以選擇去找哪一位官員辦事。在這種情況下沒(méi)有一位官員擁有對(duì)稀缺資源的壟斷權(quán)。因此，在競(jìng)爭(zhēng)性官僚制度的安排下，官員的受賄成本一樣，但是受賄收入降低了，腐敗的官員開(kāi)始意識(shí)到冒著被發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)去受賄已經(jīng)變得太不值得。并且由于索賄成本太高，官員將不再索賄，同時(shí)將拒絕為不合格者提供服務(wù)。但是，對(duì)于那些自由裁量權(quán)很難受到限制或者有可能獲得巨額賄賂收入的官員，例如稅務(wù)官、海關(guān)，競(jìng)爭(zhēng)性官僚系統(tǒng)的作用將受到限制，但它至少能夠降低賄賂的水平。

解決方法二：嚴(yán)懲腐敗者和獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)者。具體而言，一是提高逮捕和懲罰的威懾作用；二是獎(jiǎng)勵(lì)那些掌握腐敗證據(jù)并能夠站出來(lái)舉報(bào)的人。對(duì)腐敗者的威懾不僅取決于偵查和加以懲罰的可能性，而且還取決于懲罰力度的大小?！渡叹龝?shū)》中治吏思想是重刑與壹刑相統(tǒng)一，對(duì)待知法犯法的官吏畢以重刑加身。一次腐敗行為的發(fā)生，必然涉及兩個(gè)方面，所以法律的作用至少能夠威懾到其中一方的時(shí)候，腐敗行為就會(huì)得到有效遏制。但是，當(dāng)腐敗行為發(fā)生了第一次以后，官員往往傾向于繼續(xù)鋌而走險(xiǎn)。這種時(shí)候，法律的威懾作用將顯得微乎其微。此時(shí)，需要監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立的檢查，查處腐敗大案、要案。往往成功地偵破腐敗交易取決于內(nèi)部知情者是否愿意舉報(bào)不法行為。這經(jīng)常需要反腐敗官員對(duì)腐敗活動(dòng)的某一方參與者予以寬大處理。所以，《商君書(shū)》對(duì)“功”的定義同時(shí)包含了告奸之功，如果你舉報(bào)官員的不法行為，舉報(bào)者本身不但被赦無(wú)罪，而且還可以得到獎(jiǎng)勵(lì)。有時(shí)候，為了查處已成事實(shí)的腐敗行為，監(jiān)察機(jī)構(gòu)需要在一定程度上對(duì)舉報(bào)者予以讓步或保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益。

解決方法三：改進(jìn)現(xiàn)有對(duì)腐敗官員的懲罰辦法。對(duì)腐敗官員的懲罰，應(yīng)當(dāng)與其受賄的多少以及腐敗案件偵破的可能性相關(guān)。這就要求對(duì)腐敗官員的懲罰程度主要由兩個(gè)變量所控制。具體而言，對(duì)腐敗官員的懲罰程度應(yīng)當(dāng)與受賄金額成正比，受賄金額越多，腐敗官員受到的懲罰越高；懲罰程度還應(yīng)當(dāng)與被查處的可能成反比，被查處的可能性越小，腐敗官員受到的懲罰越高。如果小額賄賂被偵破的可能性低，那么對(duì)每起被偵破案件的懲罰必須根據(jù)偵破可能性大小作出相應(yīng)的調(diào)整。這意味著，收受小額賄賂的官員受到的懲罰，可能和那些受賄數(shù)額巨大的官員受到的懲罰相同或更高。

（三）完善公務(wù)員的管理機(jī)制，防治國(guó)家公職人員腐敗行為的發(fā)生

《商君書(shū)》中反復(fù)強(qiáng)調(diào)，各級(jí)官吏是國(guó)家法令實(shí)施、執(zhí)行的根本，官吏的選任則顯得尤為重要。所以，商鞅在變法中提出任用官吏的三種途徑，以軍功為主、農(nóng)功為輔、獎(jiǎng)勵(lì)告奸。同時(shí)又規(guī)定，不得任用犯人、結(jié)黨營(yíng)私者、六虱者為官。不僅如此，商鞅還強(qiáng)調(diào)官吏必須提高辦事效率，講求雷厲風(fēng)行，嚴(yán)懲辦事拖延怠慢的官吏。雖然今天看來(lái)商鞅的任官思想存在著很大的歷史局限性，但是加強(qiáng)對(duì)官吏任用、考核、提高辦事效率的思想對(duì)今天廉政建設(shè)依然有大量可以借鑒的地方。如果政府的人事制度建立于施惠制（“施惠”是指政客和官員因?yàn)檎巍⒂颜x或親屬關(guān)系等原因把政府合同或工作職位私自相送）的基礎(chǔ)之上，并且過(guò)于考慮官員在政治上是否忠誠(chéng)，那么這種人事制度不但會(huì)妨礙政府有效地提供服務(wù)，而且還會(huì)導(dǎo)致法規(guī)的執(zhí)行不公以及裙帶關(guān)系、腐敗的發(fā)生。長(zhǎng)期下去將會(huì)使政府系統(tǒng)中的腐敗和假公濟(jì)私根深蒂固，使其無(wú)法實(shí)行民主化改革和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。[10]所以，這種施惠制基礎(chǔ)上的公務(wù)員制度必須被以公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)為基礎(chǔ)的新公務(wù)員管理制度所取代。

2006年1月1日《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的施行,標(biāo)志著我國(guó)“現(xiàn)代文官制度”的確立，對(duì)官員貪污腐敗行為的防治、提高官員辦事效率有極大的促進(jìn)作用。隨著公務(wù)員制度的實(shí)施，確定了公務(wù)員管理的公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則，加強(qiáng)了對(duì)官員的監(jiān)督與約束，為建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍提供了前提條件，有助于勤政廉政，提高工作效能。

為了防止官員腐敗行為的發(fā)生，一方面，給予公務(wù)員較高的工資、待遇以及福利水平，那么貪官一旦被挖出就會(huì)蒙受巨大的經(jīng)濟(jì)損失，例如，為官員提供豐厚的養(yǎng)老金，但是只在其光榮退休后才發(fā)給他們。同時(shí)，如果貪腐的官員永不錄用的話，那么腐敗的官員在收受賄賂時(shí)還將考慮其政治成本。另一方面，對(duì)官員工資福利水平的確定和晉升的考核大部分應(yīng)該來(lái)自于對(duì)官員個(gè)人能力、工作效能的評(píng)價(jià)。如此一來(lái)，官員的一切不法行為將對(duì)其造成沉重的負(fù)擔(dān)，使得大部分官員不敢鋌而走險(xiǎn)。

（四）權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)相互制衡

權(quán)力容易導(dǎo)致腐敗，而失去監(jiān)督和制衡的權(quán)力更會(huì)導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。

權(quán)力機(jī)關(guān)即立法機(jī)關(guān)是行使國(guó)家立法權(quán)的機(jī)關(guān)；行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)國(guó)家的日常管理工作；司法機(jī)關(guān)即審判機(jī)關(guān)是行使國(guó)家審判權(quán)的機(jī)關(guān)，在我國(guó)指法院，檢察院。權(quán)力機(jī)關(guān)的決策采取的是民主集中制，行政機(jī)關(guān)是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，司法機(jī)關(guān)是民主集中制。這些機(jī)關(guān)各自行使不同的權(quán)力，如何讓權(quán)力在陽(yáng)光下正常運(yùn)行，關(guān)鍵在于各種權(quán)力之間相互制衡，并接受社會(huì)監(jiān)督。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家性質(zhì)決定了我國(guó)監(jiān)察的基礎(chǔ)條件是“議行合一”?！白h行合一”制度把“議事”和“執(zhí)行”活動(dòng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，具有務(wù)實(shí)和高效的優(yōu)勢(shì)。從而直接監(jiān)督國(guó)家政務(wù)的準(zhǔn)確、迅速地推行。

如今我國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是由人民選舉的對(duì)人民負(fù)責(zé)的全國(guó)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民代表大會(huì)，其常設(shè)機(jī)關(guān)是各級(jí)人大常委會(huì)。在“議行合一”制度下決定了各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)察是整個(gè)國(guó)家監(jiān)察體系中最高層次和最有權(quán)威的監(jiān)察。人大及其常委會(huì)對(duì)公職人員的監(jiān)察主要通過(guò)法律監(jiān)督、工作監(jiān)督、人事監(jiān)督來(lái)得以實(shí)現(xiàn)。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)察重點(diǎn)在對(duì)違反憲法、法律、法規(guī)的行為，從宏觀上整體予以控制。

根據(jù)目前我國(guó)權(quán)力運(yùn)行的狀況，迫切需要完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)權(quán)力之間相互制衡。

1、建立具有中國(guó)特色的權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)

黨的十六大提出，要建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。如何對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效制約和監(jiān)督，難點(diǎn)在于合理的權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。

權(quán)力運(yùn)行和權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)的變遷是受社會(huì)發(fā)展規(guī)律制約的，我國(guó)改革開(kāi)放30多年取得的巨大成就是與當(dāng)代中國(guó)權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)的變革和進(jìn)步分不開(kāi)的。第一，黨政分開(kāi)。鄧小平曾說(shuō)“政治體制改革的內(nèi)容首先是黨政要分開(kāi)，解決黨如何領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。這是關(guān)鍵，要放在第一位?！盵11]黨雖有執(zhí)政權(quán)，但畢竟不是國(guó)家一級(jí)政權(quán)組織，不能代替國(guó)家行使權(quán)力，黨權(quán)不能混同于政權(quán)。我國(guó)從1979年開(kāi)始的改革，以分權(quán)化為與制衡方式使中國(guó)崛起。[12]第二，強(qiáng)化立法權(quán)，通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)行權(quán)力制約。第三，分解行政權(quán)，通過(guò)橫向制約網(wǎng)絡(luò)來(lái)限制權(quán)力濫用。政府系統(tǒng)的各行政部門(mén)是行政權(quán)力的實(shí)施者，其權(quán)力過(guò)分集中和終極權(quán)力的機(jī)制易導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行的失控。第四，規(guī)范司法權(quán)，盡量避免司法不公正的現(xiàn)象。

2、增強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專職化

腐敗的本質(zhì)就是掌握一定公共權(quán)力的主體，以公共權(quán)力為資本，背離公共利益目標(biāo)，為個(gè)人或小集團(tuán)謀取利益（包括物質(zhì)利益和非物質(zhì)利益）。要從源頭上預(yù)防和治理腐敗，根本在于以有效的監(jiān)督權(quán)力監(jiān)督和制約公共權(quán)力運(yùn)行，從源頭上割斷公共權(quán)力與私利之間的臍帶。目前，我國(guó)權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)設(shè)置過(guò)小且缺乏獨(dú)立性，或者監(jiān)督和制約主體受監(jiān)督和制約客體的直接領(lǐng)導(dǎo)，相對(duì)獨(dú)立性不強(qiáng)，難以對(duì)被監(jiān)督者形成權(quán)力的監(jiān)督和制約，從而影響預(yù)防和治理腐敗效果。監(jiān)督主體的獨(dú)立性，是以監(jiān)督權(quán)制約公共權(quán)力運(yùn)行的本質(zhì)要求。沒(méi)有獨(dú)立性，就不能成為真正意義上的監(jiān)督和制約主體，無(wú)法履行監(jiān)督和制約權(quán)力運(yùn)行的職責(zé)。這種獨(dú)立性主要表現(xiàn)為組織機(jī)構(gòu)依法設(shè)置的獨(dú)立性、工作人員依法任命的獨(dú)立性、財(cái)政保障的獨(dú)立性及監(jiān)督和制約活動(dòng)依法進(jìn)行的獨(dú)立性。西方一些國(guó)家權(quán)力制衡方面的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，建立反腐專門(mén)機(jī)構(gòu)，如紀(jì)檢、監(jiān)察在合署辦公的基礎(chǔ)上再加以擴(kuò)大，把紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、檢察等工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來(lái)，集履行黨紀(jì)、政紀(jì)、法紀(jì)職能于一體，以形成廉政專職化，加大公共權(quán)力監(jiān)督力度。

3、以法律制衡權(quán)力與完善權(quán)力監(jiān)督體系

權(quán)力是一把鋒利的雙刃劍，只有將權(quán)力置于有力的制衡與監(jiān)督之下，才能化“消極”為“積極”，實(shí)現(xiàn)權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。制衡權(quán)力、保障權(quán)利是中國(guó)法治建設(shè)的突破口。任何權(quán)力行為都必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)作，這是權(quán)力行使的根本點(diǎn)。因此，對(duì)權(quán)力的制衡與監(jiān)督既要以法律為依據(jù)，也要以法律為保障。即在權(quán)力制約過(guò)程中，要綜合運(yùn)用各種合法途徑，以形成有中國(guó)特色的全方位、多層次、多角度的權(quán)力制衡體系。權(quán)力制衡體系不僅囊括中央對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)和下級(jí)對(duì)上級(jí)的縱向制衡，更要實(shí)現(xiàn)同級(jí)之間的橫向制衡；不僅要有事后監(jiān)督，更要做到事前監(jiān)督、事中監(jiān)督。唯有如此，才能使政治體制改革發(fā)揮應(yīng)有的作用，使權(quán)力制衡水平新上一個(gè)臺(tái)階，也才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安和社會(huì)的穩(wěn)步發(fā)展。

在我國(guó)，國(guó)家司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立監(jiān)察以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察正在形成一個(gè)比較完善、趨于合理的權(quán)力監(jiān)控系統(tǒng)。

[注釋]

[1]泰鷹.論“治國(guó)就是治吏”——學(xué)習(xí)江澤民同志在中紀(jì)委四次全會(huì)上講話的體會(huì)[J].實(shí)踐,2005，（5）：23.

[2][3][4][5][6][7][8][9]商君書(shū).開(kāi)塞.[M].張覺(jué).商君書(shū)校注[M].長(zhǎng)沙：岳麓書(shū)社，2006.70.

[10]盧漢橋.廉政與監(jiān)察研究[M].北京：中國(guó)言實(shí)出版社，2004.116.

[11]蘇珊.羅斯.艾克曼.腐敗與政府[M].北京：新華出版社，2000.85.

[12]鄧小平文選(第三卷)，北京：人民出版社，1993.220.

[13]劉俊杰.當(dāng)代中國(guó)權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)的完善與變革[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義,2009，(1).

責(zé)任編輯：黃克亮

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1003—8744（2010）06—0025—05

2010—7—21

謝宇（1987—），男，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院研究生，主要研究方向?yàn)榻M織管理與廉政建設(shè)、新公共管理與弱勢(shì)群體服務(wù)。