事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革必須遵循的基本原則——基于對改革阻力的分析

韋朝烈 黃炳境

（1、中共廣州市委黨校，廣東 廣州510070；2、武警廣西總隊二支隊，廣西 南寧 530000）

2008年3月，十一屆全國人大一次會議審議通過的《政府工作報告》在談及“推進社會保險制度改革”時，曾經(jīng)提出“探索事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革”。不久，國務(wù)院決定在山西省、上海市、浙江省、廣東省、重慶市先期開展事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險制度的改革試點。然而，迄今為止，這項工作進展緩慢，仍未取得重大突破。如何有效推進這項改革，關(guān)系到事業(yè)單位職工切身利益、民心安定和社會穩(wěn)定。本文在對改革阻力進行分析的基礎(chǔ)上，提出有效推進改革必須遵循的基本原則。

一、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的背景和困境

黨的十六屆三中全會通過的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確指出，要“積極探索機關(guān)和事業(yè)單位社會保障制度改革”。黨的十六屆六中全會通過的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》進一步把“加快機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”作為“加強制度建設(shè)，保障社會公平正義”的一項重要任務(wù)明確地提了出來。黨的十七大報告更加明確指出，要“促進企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革”。正是在這一背景下，2009年1月28日，“事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案”正式發(fā)布，根據(jù)國務(wù)院要求，山西、上海等五省市將進行試點工作。據(jù)了解，為了實現(xiàn)企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位之間制度能夠銜接，改革的方向是事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度與企業(yè)基本一致。但目前廣東、上海、浙江、山西、重慶5個試點省市在實施過程中普遍出現(xiàn)“推進難”現(xiàn)象，改革遭到了前所未有的爭議和質(zhì)疑，與此同時，一些試點地區(qū)還出現(xiàn)了提前退休潮。改革阻力之大，可能遠遠超出決策者的估計。事實上，此次改革并非事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的第一次啟動。1992年，原人事部就曾下發(fā)《人事部關(guān)于機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)問題的通知》，在云南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西等省開始局部試點。但最終由于各地試點步調(diào)不一，一直沒有形成全國統(tǒng)一的事業(yè)單位養(yǎng)老保險全面改革的具體方案。

應(yīng)該說，將事業(yè)單位人員養(yǎng)老納入社會養(yǎng)老保險制度范圍，是保證社會保障制度的統(tǒng)一，維護社會公平的重要舉措。但為何該改革方案發(fā)布后，立即引發(fā)了民眾（主要是非公務(wù)員群體，特別是事業(yè)單位職工）強烈的爭議、質(zhì)疑和憂慮，改革難以推進？顯然，要有效地推進我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，必須克服各種阻力。為此，客觀分析和把握改革阻力之所在，便成為有效推進該項改革的前提。而民眾對改革的質(zhì)疑和憂慮充分表現(xiàn)出改革阻力之所在，因為這些質(zhì)疑和憂慮往往表現(xiàn)出人們對改革的不滿和期待之所在，如果不能回應(yīng)期待并消除民眾的不滿，改革將無法得到民眾的認可和支持，導(dǎo)致民眾對改革的逃避、抗拒和抵制。

民眾對改革的質(zhì)疑和憂慮實際上正是民意的表現(xiàn)。把握這種民意的途徑很多，網(wǎng)絡(luò)論壇無疑是其中一個非常重要的方面。網(wǎng)絡(luò)論壇給民眾提供了相對自由的言論平臺，其真實性、原始性、針對性、時空性非常強，為我們掌握民眾的真實意見、客觀公正反映民意提供了相對可靠的第一手資料。當然，媒體報道也是了解民意的一個重要途徑，一般來說，媒體報道具有客觀性和真實性的特點。筆者正是通過對媒體有關(guān)報道和一些網(wǎng)絡(luò)論壇的民眾言論的搜集、整理、歸納，從民眾對改革的質(zhì)疑和憂慮分析事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的主要阻力之所在，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合社會保障和公共政策有關(guān)理論，提出化解阻力、有效推進改革必須遵循的基本原則。

二、民眾對該項改革的質(zhì)疑和憂慮

對民眾關(guān)于改革的質(zhì)疑和憂慮進行分析，不難發(fā)現(xiàn)，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的阻力主要包括以下三個方面：

（一）民眾對公務(wù)員群體缺席改革的強烈不公平感

人們對養(yǎng)老保險制度改革的爭議和質(zhì)疑的焦點，是改革設(shè)計者─公務(wù)員群體本身未能成為改革的對象，致使民眾對改革的公平性產(chǎn)生質(zhì)疑。例如，有網(wǎng)友指出：“僅僅是‘事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革與企業(yè)基本一致’，‘機關(guān)’呢？特權(quán)獨享？如果說，事業(yè)單位與企業(yè)在養(yǎng)老保險制度上‘公平公正’了，那么機關(guān)及其公務(wù)員的養(yǎng)老保險制度又凌駕于‘公平公正’之上，讓公平的天平失衡。”有的網(wǎng)友則指出：“企業(yè)退休金制度的不合理，是改革之中特權(quán)階層造成的。現(xiàn)在，社會對公務(wù)員等特權(quán)階層的薪酬反響特別大，于是乎特權(quán)階層為緩解矛盾，保住既得利益，又要拿事業(yè)單位退休老人的少之又少的退休金說事，讓他們向企業(yè)看齊，以此來保住自己的既得利益。由此得出一個結(jié)論，既得利益集團是深化改革、創(chuàng)建和諧社會的最大的阻力?！鄙鲜鲈u論充分說明了民眾（當然，主要是非公務(wù)員群體，特別是事業(yè)單位職工）對公務(wù)員群體缺席改革的強烈不公平感。如果民眾認為某項改革是不公平的，他們在心理上肯定不能接受這項改革，會在行動上反對和抵制改革。反之，如果民眾認為某項改革是公平的，他們在心理上接受這項改革的可能性大大增加，反對和抵制的可能性大大減少甚至消除。所以，民眾對公務(wù)員群體缺席改革的強烈不公平感，必然成為有效推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的一種阻力。

（二）民眾對待遇下降的深切憂慮

試點方案要求部分事業(yè)單位參照企業(yè)職工保障制度進行改革，即事業(yè)單位養(yǎng)老保險辦法與企業(yè)職工養(yǎng)老保險辦法相銜接。這意味著事業(yè)單位工作人員不應(yīng)繼續(xù)實行以工作年限和本人工資額為主要依據(jù)的退休金計發(fā)辦法，而是應(yīng)當與企業(yè)一致，根據(jù)繳費工作年限和社會平均工資額以及個人賬戶儲存額為主要依據(jù)的“結(jié)構(gòu)性基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法”。很顯然，如果完全套用目前的企業(yè)職工養(yǎng)老保險辦法，很可能導(dǎo)致事業(yè)單位養(yǎng)老金數(shù)額的大幅下降。而民眾對待遇下降的深切憂慮，已經(jīng)成為改革推行的新阻力。例如，據(jù)媒體報道，在試點改革之一的廣東省，前不久就掀起了“提前退休潮”，一些高校50歲上下教授、副教授紛紛申請?zhí)崆巴诵荩涓驹蚓驮谟趽?dān)心改革后待遇下降。據(jù)了解，目前，這個年齡段的教授、副教授在一些學(xué)校的教職工人數(shù)中占有相當大的比重，是學(xué)校的骨干老師，假如按照方案來執(zhí)行，學(xué)校骨干老師都要求退休的話，那么學(xué)校的正常教學(xué)活動將受到嚴重影響。其實，早在2008年12月中旬，廣東省有關(guān)部門的一份“廣泛征求意見”的事業(yè)單位人事制度改革計劃方案一經(jīng)公布，在涉及到高等教育、醫(yī)療等行業(yè)領(lǐng)域的事業(yè)單位中，就已經(jīng)掀起一波“提前退休潮”。

在事業(yè)單位想提前退休的人一般都是50歲左右的人，這個年齡段的人通常被稱為“中人”（即改革前已經(jīng)在事業(yè)單位工作多年而又尚未退休的人，是相對于“新人”和“老人”而言的。“新人”指改革后參加工作的人，“老人”指改革前退休的人）。顯然，如果事業(yè)單位的“中人”都來提前退休，并不是事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革想要達到的目的，因為這不僅影響了事業(yè)單位正常的工作秩序，財政也很難一下子來解決這么多人的退休金支出。提前退休潮實際上只是對改革的一種軟抵抗。如果不能消除這個群體對改革后利益受損的憂慮而強迫推行改革，肯定得不到民眾的支持，改革有可能半途而廢。

（三）民眾由于缺乏參與權(quán)、表達權(quán)而對由上而下單方面制定的改革方案的不認同

加快事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革，其初衷是完善我國社會保障制度，保障社會公平正義。但是，這樣一個良好愿望為什么得不到民眾的認同和支持呢？筆者認為，除了改革方案本身未能真正體現(xiàn)公平正義的價值取向以外，還有以下兩個原因：

其一，宣傳不到位。由于政府在此方面的宣傳較為保守，雖然國家的改革試點方案以“秘密”文件下發(fā)，各試點省市的具體實施方案仍在籌劃中，但由于改革涉及面廣、影響重大，已經(jīng)引起了廣泛的、表面化的、甚至是有偏差的種種猜測，進而引發(fā)高校教授等事業(yè)單位集體提出提前退休等現(xiàn)象，也導(dǎo)致廣大群眾普遍對該項改革政策的目的和后果認識和理解不到位。其二，更重要的是，改革方案是由上而下單方面制定的，民眾缺乏參與權(quán)、表達權(quán)，缺乏制度公平的程序正義保障。正如有的網(wǎng)民所說的那樣：“作為一個公民，之前，并沒有充分參與過‘事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案’的討論，也未聽說過該改革方案曾經(jīng)廣泛地征求意見，讓民眾為此出謀劃策，至少沒有像新醫(yī)改方案那樣的征求意見，如今，一下子就‘正式下發(fā)’，只能用央視春晚相聲‘我有點暈’來形容?！?/p>

顯然，一個關(guān)系到民眾重大切身利益的改革方案不但不讓民眾參與討論和決策，而且宣傳上如此保守，除非改革方案本身能體現(xiàn)制度公平的原則，否則是不可能得到民眾的認同和支持的。而從前面的分析可見，民眾認為改革方案本身不但不能體現(xiàn)制度公平的原則，而且明顯不公平，在這種情況下，一個民眾參與權(quán)和表達權(quán)根本不存在的改革方案，遭遇質(zhì)疑和阻力便自在情理之中。

三、推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革必須遵循的基本原則

從以上對改革阻力的分析可以得出這樣一個結(jié)論：要有效推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，必須消除民眾對公務(wù)員群體缺席改革的強烈不公平感，消除民眾對待遇降低的深切憂慮，保障民眾的參與權(quán)和表達權(quán)，從而增進人們對改革方案的認同。這啟示著我們，要順利推進事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度改革，必須遵循以下三個基本原則：

（一）制度公平原則

養(yǎng)老保險制度的制度公平，意味著所有的社會成員都應(yīng)該被納入這一體系之中，不存在游離于這一制度之外的特殊群體。就當前中國的現(xiàn)實國情而言，遵循養(yǎng)老保險制度公平原則，就是要把尚未納入到統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度當中來的機關(guān)公務(wù)員也納入進來，在制度上實現(xiàn)對所有人群的公平對待。當然，養(yǎng)老保險制度的公平、公正，并不直接等于整齊劃一，毫無差別，但將公務(wù)員保障納入社保體系，實現(xiàn)與社會保障制度接軌，已是世界各國較為通行的做法。就中國而言，把公務(wù)員養(yǎng)老金制度也納入到改革的進程中，這既有利于促進社會保障制度的公平性，減少人們的不公平感，減少事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的阻力，整體推進社會養(yǎng)老保險制度的建立和完善，同時有利于提升公務(wù)員的社會形象。如果公務(wù)員群體不納入到統(tǒng)一的社會保障制度中來，不僅事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度改革難以順利推進，而且可能會造成新的社會對立和社會沖突，對社會和諧極為不利。即使改革必須始于事業(yè)單位，最終也要把公務(wù)員納入，而且也應(yīng)有一個詳細的改革時間表，否則，養(yǎng)老保障的公平問題不僅沒有得到有效解決，相反矛盾將更加激烈。

（二）保障剛性原則

所謂社會保障的剛性原則，是指社會保障制度有一個基本特點，就是“能上不能下”，即人們享受的社會保障待遇只能越來越好，而不能越來越差，否則各種問題隨時可能出現(xiàn)。如果逆著這個原則做，在國外是馬上可以起作用的，比如執(zhí)政黨下一屆就選不上了。但是在中國，國情比較特別，不存在選不上的問題，但是我們也絕不能違背個原則進行改革，否則后果也是不難想見的。遵循保障剛性這個原則，要求我們在設(shè)計改革方案的時候，首先把不能降低待遇作為一個基點，在這個前提下設(shè)計改革方案。例如，為確保待遇水平不下降，需合理調(diào)整養(yǎng)老金計發(fā)辦法，可考慮計發(fā)養(yǎng)老金基數(shù)不取社會平均值，而取本人退休前的職級工資。同時，為避免替代率的下降，還可在事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老金之外加發(fā)過渡性補貼，或者加大過渡性養(yǎng)老金的計發(fā)系數(shù)。對于“中人”,將其在新制度建立前已工作的時間視同繳費年限，按其指數(shù)化平均工資的一定比例，給予相應(yīng)的補償。此外，適時有效推行職業(yè)年金制度，對于維持事業(yè)單位養(yǎng)老待遇的水平也不無助益。總之，在保障剛性這一原則下，改革的著眼點不應(yīng)是降待遇、“甩包袱”，更重要的是要建立一種與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的可靠的公平的養(yǎng)老保障制度。

（三）程序正義原則

事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是龐大的系統(tǒng)工程，影響深刻、長遠，涉及人數(shù)眾多，只許成功不許失敗，不宜匆忙出臺。其改革的時機、方式、進程、具體方案應(yīng)廣泛調(diào)研、深思熟慮、高度透明，適當時候應(yīng)公開向社會征求意見，廣泛聽取多方意見并作出修改再付諸實施。這是堅持群眾路線的體現(xiàn)，同時也是公共政策程序正義的必然要求。因為，如果說正義的要求首先是平等，那么給每個公民平等參與并決定公共決策的權(quán)利，是公共政策程序正義的基本條件。就程序設(shè)計目的而言，要限制決策者的恣意裁量，由公民共同決定關(guān)系到他們利益的重大事務(wù)的公共政策，以實現(xiàn)公民對公共生活自治的目標。這一目標實現(xiàn)有賴于公民通過參與程序，表達他們的政策意見，平等地與其他公民及政府決策者進行協(xié)商。公共政策程序正義還強調(diào)決策過程的價值中立性，即決策過程中，政府必須在各種互相競爭的利益要求中保持中立的態(tài)勢，平等對待各種利益要求，不有意偏向任何一種價值取向。公共政策體現(xiàn)了一定時期公共管理的價值取向。但公共價值取向并不是由政府隨意決定的，它是公民理性協(xié)商的結(jié)果。在決策的過程中，政府只有保持價值中立的態(tài)勢，才能為不同的利益要求與價值取向提供平等協(xié)商的機會。政府作為一種公共權(quán)力機構(gòu)，在倫理上負有回應(yīng)公共需要的義務(wù)。

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