建立湖北普通公路發(fā)展融資平臺的思考

曹 娟

（湖北工業(yè)大學 經(jīng)濟政法學院，武漢432200）

1 燃油稅費改革和取消二級公路收費后對湖北省普通公路融資的影響

（1）原有普通公路債務較多,債務一時難以化解。截至2008年底，湖北省二級公路債務余額253億元，以二級公路收費站為融資平臺、未獨立設(shè)站的一、三級等公路債務余額91億元，共計344億元。除國家已明確每年從燃油稅收入中安排資金，用于逐步償還50%的二級公路債務外，還有巨額存量債務亟待化解。這對大部分市州是“吃飯財政”的現(xiàn)實而言，無疑是一個巨大的債務負擔。據(jù)測算，湖北省每年可獲得中央燃油稅補助資金21.67億元，但同期應付二級公路銀行貸款利10.37億元，可用于還債的僅剩11.3億元，要全部還清二級公路債務，需要22年(未計算2009年新增債務)。

（2）普通公路建設(shè)籌資壓力增大。根據(jù)全省現(xiàn)有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)，按照武漢城市圈、鄂西生態(tài)文化旅游圈進行分類指導，基本目標是：2012年底所有國省道達到二級以上標準。武漢城市圈范圍內(nèi)，重點圍繞國省干線中省際出口路、大中城市過境路、主要城市之間連接路進行一級公路建設(shè)，輔之二級公路建設(shè)，提升湖北省國省干線一級公路比重；同時，加快通村公路建設(shè)，進一步改善居民出行條件，順暢城際通行；鄂西生態(tài)文化旅游圈范圍內(nèi)，重點是積極推進標準二級公路建設(shè)，對平丘地區(qū)、社會經(jīng)濟發(fā)展重要位置的主要城市路段輔之一級公路建設(shè)，同時完善配套國省干線安保工程、地災處治、環(huán)保綠化工程和通村公路建設(shè)，打造鄂西生態(tài)文化旅游快速便捷通道。初步測算，2009～2012年，全省需建設(shè)一級公路2016公里，干線二級公路改造7715公里，縣鄉(xiāng)二、三級公路改造4076公里，通村公路40985公里，其中，二級及其以下的普通公路52776公里；公路建設(shè)投資約817億元，每年需資金約200億元，其中，普通公路需投資500億元，每年約需120億元。成品油價稅費改革后，這筆巨大的資金不能再靠新建收費還貸普通公路來籌集，這意味著每建一條二級及其以下等級公路不能僅籌措35%的資本金，然后逐步還貸，而需要一次性籌到100%的資金，且這個錢只能由財政來出。這樣的轉(zhuǎn)變,使得各級政府的籌資壓力無形中增大了許多。按照普通公路建養(yǎng)事權(quán)劃分，這樣的壓力基本壓到了縣市一級的地方政府身上。而地方財政，特別是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的政府財政，基本上都是“吃飯財政”，面對公路建設(shè)費用高，如何籌集這筆錢是各級政府面臨亟待解決的難題。

（3）普通公路養(yǎng)護任務加重。取消二級公路收費以后，相當一部分車輛從高速公路轉(zhuǎn)向普通公路，普通公路車流量因此明顯增長,損壞速度加快,養(yǎng)護任務隨之加重。成品油稅費改革之前,公路養(yǎng)路費、客貨運附加費和銀行貸款是普通公路建設(shè)和養(yǎng)護資金的重要來源，地方財政預算中對公路設(shè)施的投資較少。成品油稅費改革后，普通公路建設(shè)和養(yǎng)護融資平臺隨之消失，二級公路建設(shè)的籌資渠道收窄。從目前的情況看,僅靠包括車輛購置稅和燃油稅分配形成的財政性公路建設(shè)資金，遠滿足不了普通公路建設(shè)和養(yǎng)護資金需求，亟需加快建立普通公路投融資平臺。

2 建立湖北普通公路發(fā)展融資平臺的初步設(shè)想

普通公路是湖北綜合運輸網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，在全省經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。在當前普通公路融資機制發(fā)生重大改變，而面臨的建設(shè)任務又十分繁重的情況下，處理好當前機制轉(zhuǎn)換期普通公路建設(shè)養(yǎng)護之急需，解決好未來普通公路可持續(xù)發(fā)展，亟需建立普通公路投融資平臺這種新機制，初步設(shè)想如下：

（1）指導思想:根據(jù)全省經(jīng)濟社會發(fā)展對交通運輸發(fā)展特別是對普通公路發(fā)展的需要，按照政府公共管理和服務職能，明確普通公路的公益性特征，理順各級地方財政事權(quán)關(guān)系，建立科學、規(guī)范的投融資機制，促進湖北省普通公路可持續(xù)發(fā)展。

（2）基本原則:一是堅持政府主導，社會參與。普通公路是公共產(chǎn)品，主要由政府負責籌集普通公路建設(shè)和養(yǎng)護資金。各級人民政府應根據(jù)事權(quán)劃分，將普通公路建設(shè)及養(yǎng)護納入各級地方財政統(tǒng)籌安排，支持發(fā)展。積極鼓勵社會資金自愿參與普通公路建設(shè)。二是堅持分級負責，明確權(quán)責。根據(jù)不同等級的普通公路在路網(wǎng)中的功能、作用和影響范圍，明晰各級政府事權(quán)，建立財力與事權(quán)相統(tǒng)一的投融資體制。省級人民政府負責國省道干線“建設(shè)定額補助、養(yǎng)護定額投入”的資金籌措;市州人民政府負責轄區(qū)內(nèi)國省干線除省補省投的資金外的建養(yǎng)資金籌措;縣(市)人民政府負責農(nóng)村公路建養(yǎng)資金籌措。三是堅持科學規(guī)劃，有序發(fā)展。對普通公路建設(shè)及養(yǎng)護，堅持規(guī)劃指導。根據(jù)形勢發(fā)展的需要，適時對現(xiàn)有高速、干線公路、農(nóng)村公路規(guī)劃和公路行政等級進行調(diào)整。各級交通主管部門要會同同級發(fā)展改革部門，適時開展路網(wǎng)規(guī)劃修訂和行政等級調(diào)整工作，按照功能作用對公路進行分類，合理確定規(guī)模和建設(shè)時序，促進普通公路有序和可持續(xù)發(fā)展。四是堅持建養(yǎng)并重，養(yǎng)護優(yōu)先。優(yōu)先考慮普通公路的養(yǎng)護，在滿足養(yǎng)護資金需求的前提下合理安排普通公路建設(shè)資金。省道的建設(shè)和養(yǎng)護由省級公路管理部門統(tǒng)一管理，具體可委托縣級公路管理部門負責?？h鄉(xiāng)道的建設(shè)和養(yǎng)護由縣級公路管理部門負責。

（3）主要任務：一是搭建融資平臺。建議由省人民政府批準，成立省普通公路發(fā)展有限公司，負責由省級人民政府承擔的公路建設(shè)和養(yǎng)護資金的籌措、使用及管理；也可為縣鄉(xiāng)道和農(nóng)村公路建設(shè)提供補助。公司的組成形式可采取董事會下總經(jīng)理負責制，董事會成員可考慮由交通、財政、發(fā)改、國土和有關(guān)經(jīng)融機構(gòu)等部門組成。公司的先期基礎(chǔ)資金可由以下渠道籌措：（1）中央下達的成品油價格和稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金；（2）中央下達的取消政府還貸二級公路收費轉(zhuǎn)移資金；（3）中央下達的車購稅用于一般公路建設(shè)項目資金；（4）全省高速公路和一級公路營業(yè)稅發(fā)還資金；（5）全省高速公路和一級公路通行費部分收入；（6）省財政增收的部分收入等構(gòu)成。市可比照省建立本市普通公路投融資平臺。二是建立保障融資平臺健康運作的收益增長機制。為保證普通公路發(fā)展所需資金的良性循環(huán)，省普通公路發(fā)展有限公司每年應獲得必要的收益。除每年從上述6個渠道籌集部分資金外，還可從以下途徑籌措資金，以保證公司資產(chǎn)不斷擴充，提高公司的融資能力和抗風險能力。（1）按照旅游公路建設(shè)新增里程，每年從省級旅游收入新增部分中拿出0.5-1%，注入省普通公路發(fā)展有限公司充實普通公路建設(shè)資金；（2）對公路沿線通過拍賣土地、冠名權(quán)、礦產(chǎn)開發(fā)權(quán)等方式籌集建設(shè)資金，注入省普通公路發(fā)展有限公司充實普通公路建設(shè)資金；（3）積極爭取通過特定項目政策性貸款和發(fā)行地方債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)等形式等措建設(shè)資金，加強普通公路建設(shè)；（4）整合現(xiàn)有存量資源，壯大普通公路發(fā)展有限公司資產(chǎn)。將已經(jīng)形成的部分交通存量資產(chǎn)，比如路橋、隧道等進行整合，作為普通公路發(fā)展有限公司的固定資產(chǎn)；（5）積極利用國際金融組織和外國政府貸款以及民間資本。采取合資、合作、BOT等方式建設(shè)重點交通工程項目，實現(xiàn)公路建設(shè)投入產(chǎn)出的良性循環(huán)，吸引更多的國際金融機構(gòu)和財團資金向國內(nèi)公路建設(shè)市場流動，彌補政府資金投入的不足；（6）研究公路、水路上繳的水利基金在2010年到期后，繼續(xù)延長征收，但將公路、水路征收部分返還財政用于普通公路建設(shè)養(yǎng)護的可行性；（7）研究將高速公路巡警的費用改為由財政負擔，原由高速公路收費來負擔巡警費用的部分轉(zhuǎn)為用于普通公路建設(shè)和養(yǎng)護。

3 加強監(jiān)管，確保融資平臺順暢運行

（1）完善規(guī)劃體系。普通公路發(fā)展要遵循規(guī)劃，循序漸進，有序建設(shè)和養(yǎng)護。普通公路發(fā)展規(guī)劃要符合全省綜合交通運輸規(guī)劃。各級交通運輸部門要會同同級發(fā)展改革改部門負責編制全省省級普通公路發(fā)展規(guī)劃，并對縣級普通公路發(fā)展規(guī)劃進行指導。縣級交通運輸部門負責編制縣鄉(xiāng)道發(fā)展規(guī)劃，并對農(nóng)村公路發(fā)展規(guī)劃進行指導。

（2）加強資金監(jiān)管。根據(jù)平臺的償還能力，確定合理的債務融資規(guī)模。探索建立由省級財政、發(fā)改、交通、金融機構(gòu)共同監(jiān)管的融資風險監(jiān)控機制，實行總量和年度貨款計劃雙控制。年度貨款計劃作為省級財政、發(fā)改部門審核融資平臺管理主體年度預算還貨資金切塊的重要補償。為了防止可能出現(xiàn)的債務風險、信貸風險和經(jīng)營風險，通過“三不原則”和“三大平衡”等保障措施來規(guī)范公司良性運行?！叭辉瓌t”：一是財政決不為公司作擔保，使政企之間保持嚴格界限，防止財政債務危機；二是公司之間不能互相擔保，避免出現(xiàn)連環(huán)災難；三是財政撥付給公司的專項資金使用范圍受財政掌控，必須?？顚Ｓ?，不準交叉使用、互相挪用?！叭笃胶狻?一是公司的資產(chǎn)負債率要控制在50%%左右，實現(xiàn)凈資產(chǎn)與負債的平衡；二是公司必須保證現(xiàn)金需求和供給的基本平衡，實現(xiàn)現(xiàn)金流的良性周轉(zhuǎn)；三是公司在接受政府部門下達的具體投資建設(shè)任務時，要堅持經(jīng)濟規(guī)律和市場原則，必須要有特定的盈利模式以保證投放與產(chǎn)出平衡。對于公司的公共設(shè)施建設(shè)項目出現(xiàn)暫時虧損的,政府可通過如下方式解決:其一，在相應時間內(nèi)調(diào)整收費標準，“以時間換空間”彌補損失；其二，以政府補助和提高收費相結(jié)合，確保投融資集團的利益；其三，以投融資集團經(jīng)營性收入彌補公益性虧損。

（3）完善法律法規(guī)。加快修訂《公路法》、《收費公路管理條例》。對現(xiàn)有收費公路政策進行調(diào)整，重新核定高速公路收費期限和收費標準。修改車購稅使用的相關(guān)規(guī)定，車購稅除用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還要用于國道養(yǎng)護。盡快制定成品油稅費改革新增交通專項資金使用管理辦法，明確專項資金的使用管理辦法、不同層級的專項資金分配，并對專項資金的收入預算編制、撥付程序、監(jiān)督管理等提出總要求指導地方執(zhí)行。