行政服務(wù)中心的建設(shè)實(shí)踐與理論思考

馮 光

(天津市信息中心，天津 300201)

行政服務(wù)中心的建設(shè)實(shí)踐與理論思考

馮 光

(天津市信息中心，天津 300201)

通過(guò)對(duì)行政服務(wù)中心的現(xiàn)狀分析，展望了未來(lái)行政服務(wù)中心的建設(shè)藍(lán)圖。運(yùn)用決策分析和系統(tǒng)科學(xué)方法，對(duì)中外行政服務(wù)中心運(yùn)行模式及服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行了比較分析。針對(duì)我國(guó)行政服務(wù)中心存在的法律地位不明確，對(duì)行政服務(wù)中心建設(shè)必要性的認(rèn)識(shí)不足，行政服務(wù)中心建設(shè)在全國(guó)的發(fā)展還不平衡，以及“一站式辦公”、“一條龍服務(wù)”的作用問(wèn)題，提出了明確行政服務(wù)中心的法律地位，建立自上而下的全國(guó)行政服務(wù)中心體系，將行政服務(wù)中心明確納入地方電子政務(wù)發(fā)展規(guī)劃，行政服務(wù)中心應(yīng)該在地方政府中占據(jù)重要位置，在協(xié)調(diào)和整合對(duì)外服務(wù)具有更大權(quán)力等對(duì)策。對(duì)策對(duì)行政服務(wù)中心持續(xù)健康發(fā)展具有重要的參考價(jià)值。

行政服務(wù)中心;一站式辦公;一條龍服務(wù)

一、行政服務(wù)中心的提出與現(xiàn)狀分析

1．行政服務(wù)中心的提出

行政服務(wù)中心管理模式，又稱(chēng)行政審批中心或行政審批服務(wù)中心，最早起源于英國(guó)的“一站式”服務(wù)。根據(jù)國(guó)外學(xué)者威瑪?shù)热说亩x，“一站式”政府是指“為所有顧客提供一體化的公共服務(wù)。它允許公民、企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)能夠擁有24小時(shí)的全方位公共服務(wù)，無(wú)論他們?cè)诩依?，還是辦公室或者是移動(dòng)中”。

在我國(guó)，行政服務(wù)中心就是將省區(qū)市及縣一級(jí)具有行政審批職能的部門(mén)集中起來(lái)，實(shí)行“一站式辦公”和“一條龍服務(wù)”，通過(guò)辦事流程再造，達(dá)到簡(jiǎn)化審批程序的目的。解決審批程序繁多、收費(fèi)不規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量和水平不高、門(mén)難進(jìn)、臉難看、事難辦和不給好處不辦事、給了好處亂辦事及審批行為不規(guī)范、審批標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題。

中華人民共和國(guó)《行政許可法》第25條指出:“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)”，此條款為行政服務(wù)中心的建立提供了法律依據(jù)。

2．我國(guó)有關(guān)省市行政服務(wù)中心的建設(shè)進(jìn)程

自1999年我國(guó)第一家綜合性的行政服務(wù)中心——“浙江省金華市設(shè)立全國(guó)首家集中辦事大廳產(chǎn)生以來(lái)，這種‘一站式辦公’的新型行政服務(wù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)得到普遍建立”。

天津市實(shí)行的“一站式服務(wù)”是依據(jù)《行政許可法》關(guān)于統(tǒng)一、聯(lián)合、集中辦理行政審批事項(xiàng)的規(guī)定，確定了“一門(mén)受理、相關(guān)聯(lián)辦、現(xiàn)場(chǎng)審批、限時(shí)辦結(jié)”的運(yùn)行方式，特別強(qiáng)調(diào)必須充分授權(quán)、現(xiàn)場(chǎng)審批、便民高效和服務(wù)企業(yè)。

大連市的行政審批與行政服務(wù)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用更加突出。大連市各地區(qū)、各部門(mén)緊緊圍繞全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)開(kāi)展行政審批與行政服務(wù)工作。市區(qū)兩級(jí)行政服務(wù)中心認(rèn)真實(shí)施大項(xiàng)目綠色通道制度、超時(shí)默許制度，不斷推進(jìn)網(wǎng)上審批工作。

浙江省臺(tái)州市在創(chuàng)新上做文章。他們認(rèn)為行政服務(wù)中心是政府轉(zhuǎn)變職能、改革行政審批制度的產(chǎn)物。通過(guò)聯(lián)合年檢，該市的760家外資企業(yè)，在行政服務(wù)中心和外貿(mào)局牽頭下，半天時(shí)間就完成了年審任務(wù)。

3．行政服務(wù)中心的主要功能和經(jīng)驗(yàn)

(1)行政服務(wù)中心的基本功能:一是服務(wù)功能，即能夠通過(guò)“一站式辦公”平臺(tái)，減化程序，提高辦事效率，方便企業(yè)和群眾辦事;二是監(jiān)督功能，即能夠規(guī)范審批行為，防止“吃拿卡要”，通過(guò)對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)的統(tǒng)一收取，加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算外收入的監(jiān)督管理，從源頭上預(yù)防腐敗;三是協(xié)調(diào)功能，即在涉及多部門(mén)聯(lián)合審批、多單位推諉扯皮時(shí)能夠協(xié)調(diào)幫助有關(guān)部門(mén)分清職能，理順職責(zé)促進(jìn)工作配合;四是紐帶功能，即能夠通過(guò)優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，塑造親民為民的政府形象，密切黨和政府同人民群眾的血肉聯(lián)系，推動(dòng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì);五是示范功能，即能夠通過(guò)行政服務(wù)中心建立的新型運(yùn)作機(jī)制，成為政府轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)，建設(shè)法治型、服務(wù)型、責(zé)任型和效能型政府的示范和標(biāo)桿。

(2)取得的成效。行政服務(wù)中心近年來(lái)主要取得了以下幾個(gè)方面的成效:一是轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的重要載體和有效形式，初步構(gòu)建了集行政審批、行政信息公開(kāi)、行政監(jiān)督和政策與咨詢(xún)?yōu)橐惑w的政府公共服務(wù)平臺(tái);二是對(duì)提高行政效率，實(shí)現(xiàn)行政公開(kāi)，鞏固行政審批制度改革的成果，促進(jìn)依法行政，破除部門(mén)利益以及建設(shè)服務(wù)型政府發(fā)揮了重要作用;三是作為行政管理體制改革的突破口，為政府管理創(chuàng)新積累了經(jīng)驗(yàn);四是建設(shè)“一廳三網(wǎng)”，顯著提高了地方政府行政信息化和行政公開(kāi)水平;五是實(shí)行“五個(gè)一”運(yùn)行機(jī)制，即“一個(gè)中心對(duì)外、一個(gè)大廳辦理、一條龍服務(wù)、一站式辦結(jié)、一次性收費(fèi)”，全面推行“即時(shí)辦理制、承諾辦理制、聯(lián)合辦理制、網(wǎng)上并聯(lián)審批制、全程代辦制”等快捷高效的服務(wù)模式，讓辦事群眾事半功倍;六是實(shí)施行政許可、行政審批適時(shí)監(jiān)督，顯著提高了行政監(jiān)察效能和反腐倡廉工作水平;七是增強(qiáng)了政府治理的合法性基礎(chǔ)。

二、中外行政服務(wù)中心運(yùn)行模式比較分析

1．國(guó)內(nèi)行政服務(wù)中心的性質(zhì)及職責(zé)

(1)組織性質(zhì)。目前，我國(guó)各地的行政服務(wù)中心在組織歸屬和形式上具有多元性:有政府派出機(jī)構(gòu)，如天津市、大連市、青島市等;有政府直屬機(jī)構(gòu)，如馬鞍山市、西寧市、泰州市和安徽無(wú)為縣等;還有政府管理的事業(yè)單位，如杭州市、漳州市、內(nèi)江市和象山縣等。不管是哪種形式和組織歸屬，作為政府服務(wù)社會(huì)的窗口和平臺(tái)，行政服務(wù)中心承擔(dān)著對(duì)政府所屬部門(mén)及其窗口工作人員辦理的審批業(yè)務(wù)進(jìn)行管理、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督的職責(zé)，根據(jù)行政許可法第10條第一款:“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查”的規(guī)定，行政服務(wù)中心應(yīng)當(dāng)定為行政機(jī)構(gòu)，才能對(duì)政府所屬部門(mén)的行政許可、行政審批行為切實(shí)履行監(jiān)督、協(xié)調(diào)的職責(zé)。

(2)職責(zé)范圍，政府所屬部門(mén)進(jìn)行的行政許可、行政審批進(jìn)行監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)。隨著行政管理體制改革的深化，行政服務(wù)中心的職責(zé)在逐步拓展:一是納入國(guó)有資產(chǎn)交易;二是納入建設(shè)工程招投標(biāo);三是納入公共服務(wù)事項(xiàng)。

2．國(guó)內(nèi)外行政服務(wù)中心的主要模式

(1)根據(jù)“一站式”行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的“一站式”程度所進(jìn)行的分類(lèi)。庫(kù)彼克等人通過(guò)對(duì)歐洲“一站式”政府建設(shè)情況的研究，認(rèn)為當(dāng)前歐洲的“一站式”政府可以從以下兩個(gè)維度來(lái)進(jìn)行分類(lèi)。第一個(gè)維度是“一站式”政府的實(shí)現(xiàn)形式，可以分為“物理位置”、“英特網(wǎng)”、“服務(wù)亭”和“呼叫中心”等幾種。其中的“物理位置”，也即是“一站式”行政服務(wù)機(jī)構(gòu)。第二個(gè)維度是“一站式”政府的“一站式”水平，可以分為“第一站式”、“便利店式”和“真正一站式”等幾種。

(2)根據(jù)“一站式”行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的組建方式所進(jìn)行的分類(lèi)。瑞士發(fā)展與合作機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)越南“一站式”政府建設(shè)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)其“一站式”行政服務(wù)機(jī)構(gòu)有兩種組建模式，即“受理-處理-反饋”模式(PPR)和“受理-反饋”模式(PR)。在PPR模式中，“一站式”行政服務(wù)機(jī)構(gòu)與既有的行政組織之間是一個(gè)矩陣結(jié)構(gòu)，其工作人員要受到來(lái)自于原主管職能部門(mén)和“一站式”行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的雙重管轄;而在PR模式中，“一站式”行政服務(wù)機(jī)構(gòu)只是一個(gè)獨(dú)立的實(shí)體機(jī)構(gòu)，其工作人員不受到任何其他職能部門(mén)的管轄。這兩種模式的“一站式”行政服務(wù)機(jī)構(gòu)各有優(yōu)劣。PPR模式的優(yōu)點(diǎn)是因?yàn)樵谌藛T、工資和管理責(zé)任方面很少被改變，不足是“一站式”行政服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員之間很少有相互分擔(dān)工作的意愿，工作人員對(duì)“一站式”行政服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏。相比較而言，PR模式的優(yōu)點(diǎn)則表現(xiàn)為比較容易根據(jù)實(shí)際的服務(wù)需求(旺季和淡季)來(lái)調(diào)度工作人員，在相互分擔(dān)工作方面也有較大的靈活性。“一站式”行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)有較強(qiáng)的控制能力，可用來(lái)提高服務(wù)文化。而PR模式的不足則表現(xiàn)為因?yàn)樾枰陬A(yù)算、人員、工資方面進(jìn)行配置和從職能部門(mén)拿走行政權(quán)力。在“一站式”行政服務(wù)機(jī)構(gòu)和職能部門(mén)之間需要額外的協(xié)調(diào)。由于工作人員的專(zhuān)業(yè)技能不足，因而就不能保證向公民提供恰當(dāng)?shù)姆?wù)。

上述兩種組建模式的選擇問(wèn)題也是困擾我國(guó)行政服務(wù)中心建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題。如果采用PPR模式，就會(huì)使工作人員過(guò)多地受到原有職能部門(mén)的牽制，起不到“一站式”辦理的作用;而如果采用PR模式，使行政服務(wù)中心完全獨(dú)立于其他職能部門(mén)，因工作人員的專(zhuān)業(yè)技能不足，又會(huì)降低行政服務(wù)中心的辦理能力。由于當(dāng)前我國(guó)大多數(shù)行政服務(wù)中心采用的均是PPR模式，原有職能部門(mén)對(duì)進(jìn)駐“中心”的辦理項(xiàng)目和工作人員仍享有絕對(duì)的控制權(quán)，致使“中心”的調(diào)控能力極為有限，其蛻變成“收發(fā)室”或是“物業(yè)管理部門(mén)”也就不足為奇。

綜上所述，筆者認(rèn)為，提供“一站式”的行政服務(wù)是一個(gè)普遍趨勢(shì)，我們應(yīng)該將“一站式”行政服務(wù)機(jī)構(gòu)納入到整個(gè)國(guó)家的“一站式”政府戰(zhàn)略體系當(dāng)中;信息技術(shù)在“一站式”行政服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，但不是它的全部，它的核心應(yīng)該是一個(gè)政府流程再造(GPR)的問(wèn)題;“一站式”行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)具有普遍性，境外實(shí)踐對(duì)于完善我國(guó)“一站式”行政服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)有著重要的借鑒意義。

3．行政服務(wù)中心的基本模式

通過(guò)對(duì)行政服務(wù)中心的模式分析，一般行政服務(wù)中心的模式種類(lèi)主要有:虛體型行政服務(wù)中心模式;協(xié)調(diào)型行政服務(wù)中心模式;實(shí)體型行政服務(wù)中心模式;綜合型行政服務(wù)中心模式。

在我國(guó)各地建設(shè)的行政服務(wù)中心主要趨向于綜合型行政服務(wù)中心模式，即“一站式”。

三、行政服務(wù)中心運(yùn)行存在的主要問(wèn)題及對(duì)策

1．存在的主要問(wèn)題及原因分析

目前，全國(guó)很多地方和部分的國(guó)務(wù)院部門(mén)，都已經(jīng)建立了行政服務(wù)中心，全國(guó)綜合性的行政服務(wù)中心已有2 100多家，行政服務(wù)中心已經(jīng)成為轉(zhuǎn)變政府職能、推行依法行政和行政公開(kāi)、促進(jìn)政府管理創(chuàng)新的重要載體和有效形式。但是，從其實(shí)際的運(yùn)行來(lái)看，仍然存在一些值得注意的問(wèn)題。

(1)對(duì)行政服務(wù)中心建設(shè)必要性的認(rèn)識(shí)不足，有待進(jìn)一步增強(qiáng)。行政服務(wù)中心建設(shè)和發(fā)展，全憑地方黨委、政府的重視，而領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，取決于領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)程度。從全國(guó)各地行政服務(wù)中心的發(fā)展情況看，解決認(rèn)識(shí)問(wèn)題是全國(guó)各地行政服務(wù)中心建設(shè)的關(guān)鍵所在。

(2)行政服務(wù)中心建設(shè)在全國(guó)的發(fā)展還不平衡。從了解的情況看，全國(guó)地縣兩級(jí)行政中心建設(shè)，發(fā)展較快，而且?guī)缀跎婕暗剿械牡乜h。而省級(jí)行政中心建設(shè)，仍不在多數(shù)。

(3)行政服務(wù)中心在建設(shè)服務(wù)型政府方面的作用，還不明顯。是由于新舊體制交替過(guò)程中，舊體制的排異性，在一定程度上阻礙著行政中心的發(fā)展。

(4)行政服務(wù)中心的窗口一般沒(méi)有審批權(quán)，只是派出單位一個(gè)收發(fā)室。這種狀況不是普遍現(xiàn)象，但具有一定的典型性。

(5)全國(guó)行政服務(wù)中心的名稱(chēng)繁多，機(jī)構(gòu)性質(zhì)各異。如天津叫“行政許可服務(wù)中心”，有的稱(chēng)之為“便民服務(wù)中心”，有的稱(chēng)之為“政府服務(wù)中心”或“政務(wù)服務(wù)中心”。作為政府行政管理體制改革的產(chǎn)物，理應(yīng)有統(tǒng)一的名稱(chēng)。

出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因是多方面的，深層次的，但歸根結(jié)底主要有以下幾個(gè)方面的原因。

(1)法律地位的缺失。行政服務(wù)中心的建設(shè)，到目前為止，仍是地方行政管理體制改革的探索，具有一定的自發(fā)性，存在一定的區(qū)域性和局部性，在改革方面，往往是中央沒(méi)有文件，地方是不會(huì)主動(dòng)改革現(xiàn)行體制的，這點(diǎn)在中國(guó)的一些地區(qū)較為明顯，這就需要國(guó)家對(duì)建立服務(wù)型政府的歷史進(jìn)程加以推動(dòng)。也應(yīng)對(duì)地方這種行政管理體制改革的創(chuàng)新成果，及時(shí)加以確認(rèn)和推廣，按照我國(guó)現(xiàn)行的法律，行政服務(wù)中心還不是一個(gè)法律意義上的政府部門(mén)，這就對(duì)該機(jī)構(gòu)，在國(guó)家層面的合法性帶來(lái)問(wèn)題。當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)信息化的時(shí)代，是創(chuàng)新、改革的時(shí)代，中央應(yīng)及時(shí)總結(jié)，地方改革和創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)，加以推廣。同時(shí)，對(duì)其法律地位，盡快加以明確，這樣既保護(hù)了地方黨委、政府改革、創(chuàng)新的積極性，也可推動(dòng)建設(shè)服務(wù)型政府的進(jìn)程，把行政管理體制改革推向深入。

(2)行政管理體制改革任重道遠(yuǎn)。在我們的現(xiàn)實(shí)生活中，政府部門(mén)服務(wù)意識(shí)還不強(qiáng)，轉(zhuǎn)變政府職能，還需一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，全能型政府和管理型政府的意識(shí)，在部分干部的頭腦中，根深蒂固，這在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，尤為突出，以“審批代管理”的工作方式，在現(xiàn)實(shí)工作中，仍占上風(fēng)，在強(qiáng)調(diào)“特殊”的名目下，強(qiáng)調(diào)平穩(wěn)改革，職能部門(mén)的審批權(quán)、審批程序是法定的，不是隨意可以改變的。這種認(rèn)識(shí)上的差異，導(dǎo)致在行政服務(wù)中心建設(shè)上的水平不一。而且有個(gè)別人還發(fā)出:審批項(xiàng)目進(jìn)入行政中心，部分人員從事審批業(yè)務(wù)，還有部分人員干什么去?是乎這個(gè)部門(mén)就是為審批而設(shè)立的。在這種思想觀念的支配下，行政中心建設(shè)和發(fā)展的阻力是非常大的，工作的難度可想而知。解放思想，更新觀念的工作任務(wù)還十分繁重。因?yàn)檫@畢竟是政府管理體制改革，涉及到部門(mén)的權(quán)和利。在這種狀況下，國(guó)家應(yīng)加大改革力度，確保全國(guó)在體制上銜接，框架上一致，不應(yīng)該有特殊地區(qū)。國(guó)家應(yīng)在建設(shè)服務(wù)型政府方面，有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)間表，以推動(dòng)行政中心的發(fā)展，使建設(shè)服務(wù)型政府工作向縱深發(fā)展。

(3)沒(méi)有形成上下聯(lián)動(dòng)，左右互通的格局。據(jù)有關(guān)資料反映，全國(guó)地、縣兩級(jí)都基本建立了行政中心或類(lèi)似的機(jī)構(gòu)，省一級(jí)的行政中心仍不在多數(shù)，不是說(shuō)省級(jí)各職能部門(mén)沒(méi)有審批項(xiàng)目，也不是他們的服務(wù)水平和質(zhì)量到了不需要改革地步，而是阻力大，再說(shuō)國(guó)家也沒(méi)有把各部委集中起來(lái)，實(shí)行一站式辦公，一條龍服務(wù)，這就很難形成上下聯(lián)動(dòng)，左右互通的格局，單就審批而言，理應(yīng)形成全國(guó)性互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)體制，只有這樣，才能切實(shí)簡(jiǎn)化辦事程序，杜絕暗箱操作，克服審批中的隨意性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，建立行政服務(wù)中心不是權(quán)益之計(jì)。需要國(guó)家加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，推動(dòng)各地區(qū)擴(kuò)大開(kāi)放，優(yōu)化投資環(huán)境改革的力度，盡快轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，盡快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，不斷提高自身造血功能，壯大地方經(jīng)濟(jì)總量，在建設(shè)服務(wù)型政府方面，全國(guó)應(yīng)有統(tǒng)一的步伐。

2．進(jìn)一步加強(qiáng)行政服務(wù)中心建設(shè)的對(duì)策

(一)建議明確行政服務(wù)中心的法律地位

從“法律制度”角度看，行政服務(wù)中心雖已登上大雅之堂，但其毋庸置疑缺乏清晰的法律地位和統(tǒng)一的規(guī)范要求。

縱觀我國(guó)各地的行政服務(wù)中心，它的建立帶有濃厚的自發(fā)性，除天津、安徽、浙江、四川等少數(shù)省份對(duì)市、縣一級(jí)“中心”的建立提出了要求并建立了省級(jí)“中心”外，至今仍有一些省級(jí)沒(méi)有建立，而市、縣一級(jí)都是自發(fā)建立，上下沒(méi)有隸屬關(guān)系。市、縣中心都是由地方黨委、政府發(fā)文明確其為政府的一個(gè)工作部門(mén)，給一點(diǎn)“地方糧票”的編制，賦予其“協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督、管理”的職能。為便于協(xié)調(diào)相關(guān)平級(jí)部門(mén)，“中心”主任大多由分管市、縣長(zhǎng)掛名，政府一名副秘書(shū)長(zhǎng)或政府辦一名副主任直接兼任“中心”主任。這種地方政府自行組建的機(jī)構(gòu)和自行賦予的職能在各地實(shí)踐中具有組織上的趨同性。盡管“中心”的建設(shè)通過(guò)這些方式尋求合法性，但是與全國(guó)自上而下建立的具有法律地位的機(jī)構(gòu)，如公安局、環(huán)保局、統(tǒng)計(jì)局等仍然不可同日而語(yǔ)。甚至就其名稱(chēng)而言，全國(guó)沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的叫法，除了較普遍的“行政服務(wù)中心”外，還有“便民服務(wù)中心”、“行政審批中心”、“行政中心”、“365便民中心”等。為此，也有業(yè)內(nèi)人士提出質(zhì)疑:“中心到底是一個(gè)場(chǎng)所，還是一個(gè)機(jī)構(gòu)”?相比之下，國(guó)外在制度上較為規(guī)范，“西方國(guó)家一般還通過(guò)立法明確了其一站式服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律地位，例如澳大利亞的 Centre link機(jī)構(gòu)”。

(二)建立自上而下的全國(guó)行政服務(wù)中心體系

行政服務(wù)中心是政府設(shè)立的面向社會(huì)公眾集中辦理行政審批項(xiàng)目和其他服務(wù)事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所，是政府把與社會(huì)公眾密切相關(guān)的、具有行政審批權(quán)和公共服務(wù)職能的各部門(mén)集中起來(lái)為社會(huì)公眾辦事的新型辦公場(chǎng)所。2000年以來(lái)，從國(guó)務(wù)院到各省、市、縣基層政府對(duì)行政審批項(xiàng)目、政府的政策、法律法規(guī)進(jìn)行全面清理，推進(jìn)行政審批制度改革，轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效能、推行行政公開(kāi)，行政服務(wù)中心是在這樣的背景下陸續(xù)建立的，2004年3月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和7月開(kāi)始實(shí)行的《行政許可法》，各地出現(xiàn)行政服務(wù)中心的建設(shè)高潮?？梢?jiàn)，行政服務(wù)中心是行政審批制度改革和推進(jìn)行政公開(kāi)的直接產(chǎn)物。建立行政服務(wù)中心，就是為了全面推進(jìn)行政公開(kāi)，建設(shè)社會(huì)主義民主政治，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，就是為了加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。

考察全國(guó)各地行政服務(wù)中心的運(yùn)行，一般都包含兩個(gè)機(jī)制構(gòu)成行政服務(wù)中心的運(yùn)行機(jī)制。

(1)行政公開(kāi)的機(jī)制。在行政服務(wù)中心建立之時(shí)，地方政府就按照行政公開(kāi)的要求，把部門(mén)的審批服務(wù)事項(xiàng)集中起來(lái)，實(shí)行“一站式”辦公，窗口服務(wù)，陽(yáng)光操作，即“一個(gè)窗口受理、一次性告知、一條龍服務(wù)、一次性收費(fèi)、限時(shí)辦結(jié)”的運(yùn)作模式。凡進(jìn)入中心的行政審批事項(xiàng)和服務(wù)事項(xiàng)，其審批的法律依據(jù)、申報(bào)材料、辦理流程、承諾時(shí)限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦理結(jié)果等都向社會(huì)公眾公開(kāi)。在大廳服務(wù)窗口，每一個(gè)審批事項(xiàng)或服務(wù)事項(xiàng)都有一份內(nèi)容全面、表述規(guī)范的《辦事指南》。在行政大廳內(nèi)一般都專(zhuān)門(mén)設(shè)立了銀行收費(fèi)窗口，使各部門(mén)窗口收費(fèi)統(tǒng)一公開(kāi)進(jìn)行，所有窗口的收費(fèi)都必須在此統(tǒng)一辦理，有效杜絕了行政審批亂收費(fèi)和“搭車(chē)”收費(fèi)行為。此外，各地行政服務(wù)中心在服務(wù)大廳一般都設(shè)有觸摸屏、顯示屏、網(wǎng)站等，將本大廳辦理的審批服務(wù)事項(xiàng)的依據(jù)、申報(bào)材料、辦理流程、承諾時(shí)限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及這些要素的變動(dòng)等及時(shí)向社會(huì)公眾公開(kāi)、公示。將窗口工作人員或窗口負(fù)責(zé)人的單位、姓名、職務(wù)、照片等信息在大廳的專(zhuān)欄或網(wǎng)站公布，工作人員實(shí)行掛牌上崗，接受辦事群眾監(jiān)督。

(2)監(jiān)察投訴機(jī)制。在行政服務(wù)中心，監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)有工作窗口，派駐有工作人員，專(zhuān)門(mén)監(jiān)察窗口工作人員的廉政情況、處理辦事群眾的投訴。在服務(wù)大廳還設(shè)立了公眾意見(jiàn)反饋監(jiān)督機(jī)制，如制定了大量的“服務(wù)意見(jiàn)反饋卡”，有的行政服務(wù)中心還設(shè)置了電子評(píng)價(jià)裝置，放置在顯眼的地方或每個(gè)窗口，辦事群眾可以對(duì)服務(wù)人員的服務(wù)態(tài)度、業(yè)務(wù)能力等進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)。

在這里，行政公開(kāi)已不再是制度、標(biāo)語(yǔ)上墻，取而代之的是印刷精美的辦事指南，規(guī)范的服務(wù)流程，工作人員掛牌上崗，服務(wù)必須以服務(wù)對(duì)象的滿(mǎn)意為準(zhǔn)。盡管各地行政服務(wù)中心成立的時(shí)間都不長(zhǎng)，但它的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率、服務(wù)水平得到了辦事群眾和社會(huì)的廣泛認(rèn)同。

從行政公開(kāi)的內(nèi)涵和行政服務(wù)中心的運(yùn)行機(jī)制和實(shí)際效果可以看出，行政服務(wù)中心是行政公開(kāi)多種形式集中體現(xiàn)的重要載體之一，各級(jí)政府和部門(mén)通過(guò)這個(gè)載體，實(shí)現(xiàn)政府信息公開(kāi)和辦事公開(kāi)，通過(guò)對(duì)行政審批和服務(wù)項(xiàng)目的整合、辦事流程的優(yōu)化，辦事手續(xù)由繁變簡(jiǎn)，辦事形式由暗變明，辦事速度由慢變快，大大縮短了項(xiàng)目審批時(shí)間，提高了行政效率，實(shí)現(xiàn)了行政公開(kāi)的目標(biāo)。

基于全國(guó)各地興建的行政服務(wù)中心的共同點(diǎn)，我認(rèn)為應(yīng)由國(guó)務(wù)院辦公廳牽頭，組織國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、公安部等部門(mén)制定全國(guó)行政服務(wù)中心的組織條例，制定行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一方案，統(tǒng)一部署，統(tǒng)一實(shí)施，統(tǒng)一規(guī)范。使全國(guó)行政服務(wù)中心的建設(shè)和為民服務(wù)，使構(gòu)建和諧社會(huì)和以人為本的高度統(tǒng)一起來(lái)，使行政服務(wù)中心發(fā)揮更大的作用。

(三)管理體制必須創(chuàng)新

創(chuàng)新體制是行政服務(wù)中心的發(fā)展的根本動(dòng)力。具體地來(lái)說(shuō)，各級(jí)政府在建設(shè)行政服務(wù)中心、深化電子行政發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)該采取以下政策和措施。

(1)應(yīng)該將行政服務(wù)中心明確地納入地方電子政務(wù)發(fā)展規(guī)劃，將兩者統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實(shí)施，克服以前行政服務(wù)中心和電子行政各自單獨(dú)發(fā)展的狀況。此外，為了進(jìn)一步規(guī)范行政服務(wù)中心，將辦證中心、市民中心、行政服務(wù)中心、行政審批服務(wù)中心、經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心等諸多名稱(chēng)統(tǒng)一為“行政服務(wù)中心”。

(2)應(yīng)該明確未來(lái)地方電子政務(wù)建設(shè)的規(guī)劃目標(biāo)是建立電子政務(wù)前臺(tái)－后臺(tái)服務(wù)體系。

(3)行政服務(wù)中心應(yīng)該在一級(jí)地方政府序列中占據(jù)重要的位置，在協(xié)調(diào)和整合各部門(mén)對(duì)外服務(wù)方面具有更大的權(quán)力。

(4)行政服務(wù)中心的“機(jī)構(gòu)集中”一定要與政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的“業(yè)務(wù)整合”有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。我們可以將這兩者看作是政府行政管理方式在現(xiàn)實(shí)世界與虛擬世界的對(duì)應(yīng)，相互之間不能偏廢、不能缺失。

(5)各級(jí)“條”的職能部門(mén)如工商、稅務(wù)、海關(guān)、質(zhì)監(jiān)等部門(mén)，應(yīng)該對(duì)行政服務(wù)中心和政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的集中和整合給予充分的支持與合作。

(6)行政服務(wù)中心最終應(yīng)朝著代表政府服務(wù)社會(huì)公眾的綜合性服務(wù)平臺(tái):“市政廳”方向發(fā)展。

［1］ 趙永偉，唐 璨．行政服務(wù)中心:理論與實(shí)踐［M］．北京:企業(yè)出版社，2006．

［2］ 段龍飛．我國(guó)行政服務(wù)中心建設(shè)［M］．武漢:武漢大學(xué)出版社，2007．

［3］ 李軍鵬．公共服務(wù)型政府［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2004．

［4］ 張康之，李傳軍．公共行政學(xué)［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2007．

［5］ 四川行政服務(wù)網(wǎng)，全國(guó)政務(wù)(行政)服務(wù)中心理論和建設(shè)研討會(huì)綜述［EB/OL］ http://WWW．sczw．gov．cn/scwed/show．jsp．［2009-01-06］．

［6］ 馮 光．行政服務(wù)中心建設(shè)存在的問(wèn)題與建議［J］．中國(guó)信息界，2009(6):39-41．

［7］ 張?chǎng)┬牵姓S可服務(wù)中心職能作用及發(fā)展分析［J］．中國(guó)行政管理，2006(2):37．

［8］ 馮 光．發(fā)揮行政服務(wù)中心在建設(shè)服務(wù)型政府中的作用［J］．天津經(jīng)濟(jì)，2008(8):41-42．

Construction and Theoretical Reflection on Administration Service Center

FENG Guang
(Tianjin Information Center，Tianjin 300201，China)

Based on the curent situation administration service center this paper applies decision analysis and scientific systematic method，comperatively amalyzes the operation mode and servic content of Chinese and foreign administrative service centers，and looks forward to the future of administration service center construction．Some counter measures are proposed:crystalizing the legal status of administration service center，establishting the national top-down system of administration service center，incorporating administration service center into the local e-government plan at an important position with greater power in the coordination and integration of external services．The counter measures have important reference value for the development of administrative service center．

administrative service center;one-stop work;one continuous line service

C931.2

A

1008-4339(2010)04-0333-05

2009-08-28．

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究基金資助項(xiàng)目(2009JDSZK009)．

馮 光(1956— )，男，高級(jí)工程師．

馮 光，msc868@yahoo．com．cn．