公共財(cái)政保障民生的次序研究——基于民生支出項(xiàng)目的“層級(jí)分布”要求

馬海濤 和立道

（1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081；2.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)，昆明 650221）

一、引言

公共財(cái)政是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)以滿足公民公共需要的基本方式。在中國(guó)，特別是黨的十七大報(bào)告明確提出，“民生必需在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、住有所居”后，要求財(cái)政支出保障包括教育、衛(wèi)生、就業(yè)與社會(huì)保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施等一系列關(guān)系民生的領(lǐng)域。實(shí)際上，民生領(lǐng)域因其與百姓生活的關(guān)系密切程度存在一個(gè)保障上的優(yōu)先次序問(wèn)題，由此在支出安排上應(yīng)根據(jù)民生領(lǐng)域“層級(jí)化”分布來(lái)合理安排，才能在目前我國(guó)財(cái)政對(duì)民生領(lǐng)域的支出相對(duì)有限的情況下更好地保障民生。

一直以來(lái)，歷朝歷代的君王都倡導(dǎo)“民為貴，社稷次之，君為輕”①《孟子·盡心下》。的“以民為本”的理念，然而由于統(tǒng)治階級(jí)的意志以及本身的財(cái)政實(shí)力，財(cái)政在民生領(lǐng)域的支出可謂寥寥無(wú)幾，社會(huì)時(shí)常處于“民不聊生、戰(zhàn)火紛飛、王朝更替”的狀況，民生問(wèn)題根本得不到保障。可以說(shuō)，只有到了1949年新中國(guó)的成立，開(kāi)始了“大一統(tǒng)”的財(cái)政運(yùn)行體制后財(cái)政支出在民生領(lǐng)域保障才開(kāi)始，然而，因?yàn)閲?guó)家財(cái)政實(shí)力和財(cái)政運(yùn)行體制的不斷變遷，在改革開(kāi)放以前，財(cái)政對(duì)民生的保障從面和量上都極為薄弱。隨著改革開(kāi)放，財(cái)政實(shí)力的提升，特別是1998年以來(lái)公共財(cái)政運(yùn)行框架目標(biāo)的確立以及黨中央十七大以來(lái)一次次對(duì)民生領(lǐng)域關(guān)注的重申，財(cái)政在民生領(lǐng)域的支出也不斷增加。由此，也可以這么認(rèn)為，公共財(cái)政運(yùn)行框架目標(biāo)的確立是我國(guó)財(cái)政支出真正對(duì)民生保障的開(kāi)始。

當(dāng)前，公共財(cái)政運(yùn)行體制下不斷倡導(dǎo)對(duì)民生保障的加強(qiáng)，學(xué)界內(nèi)甚至產(chǎn)生了“民生財(cái)政”一說(shuō)，那么當(dāng)前“民生”的領(lǐng)域又包括哪些？何為民生財(cái)政？民生財(cái)政與公共財(cái)政之間又是何種聯(lián)系？應(yīng)當(dāng)如何實(shí)現(xiàn)民生領(lǐng)域的保障？

本文第二部分以民生支出項(xiàng)目的“層級(jí)化”分布分析為主，提出對(duì)民生的保障應(yīng)該注重優(yōu)先次序的問(wèn)題；第三部分對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)財(cái)政對(duì)民生保障的演繹進(jìn)行分析，得出公共財(cái)政框架下的民生保障才是對(duì)民生項(xiàng)目“層級(jí)化”分布要求的回歸；第四部分就公共財(cái)政如何進(jìn)一步保障民生進(jìn)行簡(jiǎn)單的思考。

二、民生項(xiàng)目“層級(jí)化”分布對(duì)財(cái)政優(yōu)先次序保障民生的內(nèi)在要求

（一）民生及民生財(cái)政

民生，顧名思義就是人民的衣、食、住、行等問(wèn)題，民生保障就是解決最基本的養(yǎng)民問(wèn)題。在中國(guó)，對(duì)民生領(lǐng)域的探討各有觀點(diǎn)，但理論的研究最終要回歸政策或決策的參考或依據(jù)，由此其民生及民生領(lǐng)域暫且以中央政府的定論來(lái)展開(kāi)討論。2007年，中共十七大報(bào)告中提出，民生內(nèi)容包含教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)管理等①胡錦濤，《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》，中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)。；2008年政府工作報(bào)告中則指出，民生內(nèi)容包含教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障、居民收入和消費(fèi)、社會(huì)管理、住房保障以及人口和計(jì)劃生育等②溫家寶，《政府工作報(bào)告》，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議。。由此以上的領(lǐng)域可以被認(rèn)為是我國(guó)當(dāng)前應(yīng)優(yōu)先保障的民生問(wèn)題。

“民生財(cái)政”也因中央政府“民生”理念的提出而產(chǎn)生，在筆者看來(lái)，“民生財(cái)政”其嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，不能成為一個(gè)財(cái)政體系的標(biāo)準(zhǔn)名稱，應(yīng)該包含在公共財(cái)政體系標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，或者說(shuō)是公共財(cái)政在一定階段的實(shí)施理念，是公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)在相關(guān)民生領(lǐng)域的傾斜，可以被認(rèn)為是“窄口徑”的公共財(cái)政。具體來(lái)說(shuō)，“民生財(cái)政”就是在整個(gè)財(cái)政支出安排中，通過(guò)制度性地合理安排，實(shí)現(xiàn)用于教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等民生項(xiàng)目的支出占到較高的比例，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義、促進(jìn)每個(gè)社會(huì)成員全面發(fā)展、切實(shí)保障和提高最廣大人民群眾的生活。

（二）民生項(xiàng)目的“層級(jí)化”分布對(duì)財(cái)政保障民生的要求

實(shí)際上，從民生財(cái)政支出項(xiàng)目來(lái)分析，根據(jù)其與民生問(wèn)題的關(guān)系密切程度，可以認(rèn)為是“層級(jí)化”分布的（見(jiàn)圖1）。由此，在民生保障在財(cái)政收支安排中份量越來(lái)越重且財(cái)政資金有限的情況下，上，唯有對(duì)眾多民生問(wèn)題的邏輯分布有個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的合理安排，以確實(shí)達(dá)到有效保障民生的目的。

第一，財(cái)政民生支出應(yīng)該注意輕重緩急，而不是“胡子眉毛一把抓”。應(yīng)民生領(lǐng)域的“層級(jí)化”分布，可以認(rèn)為處于最底層的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)與社會(huì)保障、“三農(nóng)”支出等是與當(dāng)前中國(guó)民生最密切的問(wèn)題，由此在財(cái)政支出安排中必須優(yōu)先保障這些民生項(xiàng)目。由此在當(dāng)前民生財(cái)政資金有限的情況下，應(yīng)根據(jù)其與民生關(guān)系的重要性進(jìn)行逐級(jí)安排，而不能以“一口吃成一個(gè)大胖子”的心態(tài)實(shí)施不注重質(zhì)量的全面覆蓋，結(jié)果可能適得其反。另外，最頂層的社會(huì)管理活動(dòng)被認(rèn)為是在為民眾正常生活創(chuàng)造條件，對(duì)此類支出又必不可少，在此類支出上應(yīng)以提高管理水平、提高管理效率來(lái)壓縮到最小規(guī)模。實(shí)際上，我國(guó)當(dāng)前財(cái)政支出面臨很大的壓力，例如經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出（雖然目前支出比例明顯下降，但中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，其發(fā)展水平?jīng)Q定了很長(zhǎng)時(shí)間仍將占據(jù)較高的比例）、國(guó)防支出等占很大的比例，用于保障民生的財(cái)政資金有限。由此，民生財(cái)政要切實(shí)落實(shí)、最大幅度地提高當(dāng)前居民的福祉，在財(cái)政支出安排中需要一個(gè)輕重緩急、循序漸進(jìn)的過(guò)程，把資金用于“最為民所需”的地方。

第二，民生支出并不等于民生財(cái)政。財(cái)政對(duì)民生的保障最根本的目標(biāo)是在社會(huì)公平正義的情況下促進(jìn)每一個(gè)社會(huì)成員的全面發(fā)展，切實(shí)保障和提高最廣大人民群眾的福祉。由此即使提高了民生支出的比例，但沒(méi)有充分考慮地區(qū)間差距、不同居民間收入分配差距而一味地為了“民生財(cái)政”而民生支出安排，這與民生財(cái)政的最終目標(biāo)相悖；另外，很多地方對(duì)民生財(cái)政的理解只停留于數(shù)字化、機(jī)械的認(rèn)識(shí)，為了彰顯其財(cái)政支出的“民生”性，往往政府部門(mén)、地方媒體都一呼而擁地宣稱自己的民生支出占比達(dá)到多少多少，而往往忽略其支出的質(zhì)量，倘若增加在三農(nóng)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等重點(diǎn)民生領(lǐng)域的投入不能使農(nóng)民生活切實(shí)得到改善，居民的文化、健康素質(zhì)得不到提高，那單純?yōu)榱恕懊裆?cái)政”而民生的支出又有何用呢？由此說(shuō)，民生支出并不意味著就是民生財(cái)政，只有切實(shí)保障和提高全社會(huì)居民福祉的民生支出才能被視為是民生財(cái)政。

三、財(cái)政保障民生演繹中向民生項(xiàng)目“層級(jí)化”要求的漸次回歸

（一）新中國(guó)成立到公共財(cái)政框架目標(biāo)建立“大一統(tǒng)、無(wú)秩序”的財(cái)政民生保障

從新中國(guó)成立到公共財(cái)政框架目標(biāo)的建立，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治運(yùn)動(dòng)、財(cái)政體制改革等因素的影響，政府財(cái)政對(duì)民生的保障經(jīng)歷的是一個(gè)“無(wú)力”到“忽略”到“被迫”的逐步重視的過(guò)程。單就財(cái)政管理體制角度來(lái)看，可以分析如下。

第一，改革開(kāi)放前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和多變的財(cái)政管理體制制約“民生”理念的實(shí)施。新中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基礎(chǔ)遭受毀滅性破壞的基礎(chǔ)上開(kāi)始的，中央政府必須采取極度集權(quán)的方式（計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制）集中財(cái)力來(lái)保障新生政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，即在全體社會(huì)成員共同占有生產(chǎn)資料的前提下，國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃按照社會(huì)需要進(jìn)行生產(chǎn)和消費(fèi)。同時(shí)由于后期政治上綱領(lǐng)性的錯(cuò)誤路線，到改革開(kāi)放前中國(guó)的財(cái)稅體制也一直處在多變的格局當(dāng)中（見(jiàn)表1）。

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由此可見(jiàn)，我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下并沒(méi)有形成一套規(guī)范的財(cái)政運(yùn)行體制，基本上處于行政性的集權(quán)和分權(quán)交替狀態(tài)，自始至終沒(méi)有擺脫“一放就亂”、“一收就死”、“一死又放”的惡性循環(huán)當(dāng)中。這也給支出管理帶來(lái)了巨大的困難，政府本來(lái)就是為保障國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)而不斷改變財(cái)政體制，這樣，中央財(cái)政在保障了國(guó)家安全和國(guó)家行政事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)以外，很難再有能力在“民生”領(lǐng)域有所作為。例如在人民公社時(shí)期農(nóng)村公共服務(wù)的籌資狀況來(lái)看，在小型農(nóng)田水利工程方面明確規(guī)定：凡是隊(duì)社自己有力量全部負(fù)責(zé)的應(yīng)自籌解決，國(guó)家不予補(bǔ)助，只有隊(duì)社資金有困難的，根據(jù)困難大小給予補(bǔ)助；而在中小學(xué)經(jīng)費(fèi)籌措方面，教育部門(mén)舉辦的農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費(fèi)已國(guó)家預(yù)算撥款為主，雜費(fèi)、勤工儉學(xué)以及地方財(cái)政安排的自籌資金為補(bǔ)充等有關(guān)規(guī)定①《人民公社財(cái)政與財(cái)務(wù)管理》編寫(xiě)組，《人民公社財(cái)政與財(cái)務(wù)管理》，浙江人民出版社1981年版，P56-78整理。。人民公社時(shí)期，很多農(nóng)村公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)都要求自籌，即使國(guó)家有預(yù)算安排，數(shù)目也很少；另外，當(dāng)時(shí)農(nóng)村居民的收入極其有限，絕大多數(shù)農(nóng)民在交足國(guó)家稅金后基本一貧如洗，在此情況下農(nóng)村公共服務(wù)供給的資金還要從農(nóng)民身上籌措，那談何容易？結(jié)果造成的是資金的缺口，最終也就談不上通過(guò)“民生”支出來(lái)改善人民生活。

第二，改革開(kāi)放后“建設(shè)財(cái)政”向“公共財(cái)政”的逐步轉(zhuǎn)變彰顯對(duì)“民生”支出的重視。改革開(kāi)放后“民生”理念在財(cái)政支出中得以逐步重視，這實(shí)際上與經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、國(guó)家財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)、特別是與國(guó)家財(cái)稅體制的不斷改革與完善相伴而生的，這期間主要可以分為三個(gè)階段。

第一階段：形成財(cái)政公共化趨勢(shì)的初期“重建設(shè)輕民生”階段。為適應(yīng)改革開(kāi)放，從19080年的“劃分收支、分級(jí)包干”到1993年以前的“劃分收支、核定收支、分級(jí)包干”等一系列財(cái)稅體制改革，雖然一直帶有“包干”色彩，但稅收收入比例的增加為財(cái)政公共化改革奠定了一定的基礎(chǔ)，也可以認(rèn)為是財(cái)政公共化改革趨勢(shì)的形成。但是，從民生保障的角度看，“兩個(gè)比重”（中央財(cái)政收入占GDP的比重和占全國(guó)財(cái)政收入的比重）卻不斷下降，特別是后者，1978年僅為15.52%，其后也基本只在30%左右，而到1993年更是降到22.02%。另一方面，經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入正常軌道，其在財(cái)政支出中的比重也一直很大，例如1978、1985、1990年分別達(dá)64.08%、56.26%和44.36%②根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2007》整理。，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的方針下，財(cái)政在“民生”方面的支出極其有限，可謂波瀾不驚。

第二階段：公共財(cái)政框架改革準(zhǔn)備階段對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中民生問(wèn)題的被迫保障。1994年實(shí)施的全面工商稅制改革向構(gòu)建公共財(cái)政邁出了重要的一步，然而大刀闊斧的市場(chǎng)化改革導(dǎo)致全面社會(huì)轉(zhuǎn)型，催生一批社會(huì)轉(zhuǎn)型受益群體的同時(shí)也產(chǎn)生了一大批轉(zhuǎn)型的代價(jià)承擔(dān)者，例如城鎮(zhèn)大量的下崗職工、低收入?yún)s要擔(dān)負(fù)高昂教育費(fèi)用的農(nóng)村居民等等，由此引發(fā)眾多敏感的民生問(wèn)題。但從財(cái)政支出上，只有能力進(jìn)行例如城鎮(zhèn)居民最低生活保障、最低住房保障等個(gè)別“民生”支出的安排，并且全國(guó)范圍看，由于財(cái)政實(shí)力有限、財(cái)政體制不完善等因素，無(wú)力進(jìn)行有計(jì)劃、制度性的“民生支出”安排，只能說(shuō)是小范圍的被迫性地“民生”支出安排，但較之前一階段有較大的改善。

第三階段：公共財(cái)政框架下民生保障對(duì)民生“層級(jí)化”要求的真正回歸。1998年12月，中央政府明確提出構(gòu)建公共財(cái)政框架的目標(biāo)，開(kāi)始了以編制部門(mén)預(yù)算、收支兩條線管理、收支科目分類、國(guó)庫(kù)集中收付制度、“金財(cái)工程”等為主的一系列改革，強(qiáng)化了財(cái)政收支活動(dòng)的規(guī)范性和使用效率，為財(cái)政資金在民生項(xiàng)目的收支活動(dòng)提供了一定的制度性約束。同是這一時(shí)期，在黨和政府提出貫徹科學(xué)發(fā)展觀與構(gòu)建和諧社會(huì)的方針后，對(duì)民生的關(guān)注更是不斷升溫，從財(cái)政預(yù)算支出安排上看出，民生財(cái)政的實(shí)踐無(wú)論從覆蓋范圍還是從支出比例上都有大幅度的提高。

公共財(cái)政框架下最為突出的是財(cái)政民生支出比重不斷上升，同時(shí)資金在民生支出項(xiàng)目的安排上尤其重視基礎(chǔ)教育、就業(yè)與社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、支農(nóng)等最基本的民生問(wèn)題領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域的支出從公共財(cái)政框架目標(biāo)確立后特別是最近幾年大幅度提高。數(shù)據(jù)顯示（見(jiàn)表2），經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)的支出比重一直在下降，雖然絕對(duì)值在不斷增加但增幅明顯放緩，比例則從1978年的64%降到1998年的38%再到2008年的19%。而在相關(guān)民生領(lǐng)域，除了支農(nóng)支出外，科教文衛(wèi)、就業(yè)與社會(huì)保障的支出比例都不斷增加，例如就業(yè)與社會(huì)保障從1978年的1.69%增到1998年的5.52%，而2008年則達(dá)10.87%，支農(nóng)支出雖然比例有所減少，但絕對(duì)量大幅增加，從1978年的76億元增到了2008年的4397億元，增加近57倍。1998年以來(lái)除了經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)外，其余相關(guān)民生項(xiàng)目的支出絕對(duì)額都大幅增加，特別是2006、2007年以來(lái)更突出，這也說(shuō)明了中央政府進(jìn)一步重視民生問(wèn)題的傾向性財(cái)政安排，以實(shí)現(xiàn)真正“為民執(zhí)政”理念。

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（二）十六大以來(lái)、特別是新一輪積極財(cái)政政策民生保障對(duì)民生“層級(jí)化”要求的進(jìn)一步體現(xiàn)

雖然，我國(guó)的財(cái)政民生保障在不斷增強(qiáng)，但由于財(cái)政體制的不完善以及對(duì)民生領(lǐng)域的認(rèn)識(shí)不到位，由此在民生支出安排上沒(méi)有顯現(xiàn)一定的輕重緩急，總有“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的緊急應(yīng)對(duì)意圖。直到公共財(cái)政框架的基本形成以及十六大以來(lái)中央政府在就業(yè)與社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等重點(diǎn)民生領(lǐng)域的確定，財(cái)政支出安排根據(jù)民生領(lǐng)域“層級(jí)化”分布來(lái)保障民生的意圖才得以體現(xiàn)，2007年政府預(yù)算收支分類改革更是具有制度上的進(jìn)一步改革，另外，新一輪積極財(cái)政政策也不例外，從而有效地利用有限的財(cái)政民生保障資金。

黨的“十六大”召開(kāi)以后，從2003年以來(lái)，我國(guó)的民生財(cái)政支出進(jìn)一步加強(qiáng)，特別是2008年底在全球金融危機(jī)的背景下，為了實(shí)現(xiàn)“保增長(zhǎng)”目標(biāo)而實(shí)施了以促內(nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極財(cái)政政策，進(jìn)一步加大對(duì)民生領(lǐng)域的支出，可以說(shuō)是我國(guó)公共財(cái)政民生理念的進(jìn)一步凸現(xiàn)。首先從正常的財(cái)政支出安排看，2003年—2007年，財(cái)政在教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育支出累計(jì)分別達(dá)到 2.43萬(wàn)億元、1.95萬(wàn)億元、6311億元和3111億元，分別年均增長(zhǎng)18.6%、14.9%、24.4%和16.55，比上一個(gè)五年增長(zhǎng)1.26倍、1.41倍、1.27倍和1.3倍。又如2008年，中央財(cái)政在“三農(nóng)”的各項(xiàng)支出在2007年4318.7億元的基礎(chǔ)上增加37.9%，達(dá)5955.5億元，主要用于增加對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼，大力支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；教育支出則增加27.5%，安排9081.95億元保障教育優(yōu)先發(fā)展；醫(yī)療衛(wèi)生支出在2007年1989.7億元的基礎(chǔ)上增加25.6%安排2499.06億元，推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革等①根據(jù)謝旭人《優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立改善和保障民生的長(zhǎng)效機(jī)制》計(jì)算整理，財(cái)政部網(wǎng)站。。其次，新一輪應(yīng)對(duì)2008年全球“金融危機(jī)”的積極財(cái)政政策措施實(shí)施了進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需的一攬子“4萬(wàn)億元”投資計(jì)劃②詳見(jiàn)本文引言部分。。2009年一開(kāi)始，中央政府總共計(jì)劃支出包括提前安排的200億元災(zāi)后恢復(fù)重建基金在內(nèi)的公共投資金額達(dá)9080億元，從這些資金的投向看，其中有2522億元用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施及農(nóng)村民生工程建設(shè)、493億元用于保障性住房建設(shè)、926億元用于教育和醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目、1300億元用于地震災(zāi)后恢復(fù)重建（基金）投資、696億元用于節(jié)能減排和生態(tài)建設(shè)，用于民生工程和災(zāi)后恢復(fù)重建資金比重達(dá)57.7%③根據(jù)財(cái)政部新聞辦公室《中央政府公共投資預(yù)算安排》整理，財(cái)政部網(wǎng)站。，這些投資截至2009年7月底，已下達(dá)6516億元，完成71.8%，有力保障了重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的開(kāi)展①謝旭人，《積極的財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升發(fā)揮重要作用》，財(cái)政部網(wǎng)站。。同時(shí)在提高中低收入群體收入方面通過(guò)進(jìn)一步增加農(nóng)民補(bǔ)貼、提高城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助水平、增加企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金、提高優(yōu)撫對(duì)象等人員撫恤補(bǔ)貼和生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)困難群體直接發(fā)放一次性生活補(bǔ)貼等途徑投入2208.33億元②根據(jù)高培勇《積極財(cái)政政策代價(jià)雖大但值得付出》整理，財(cái)政部網(wǎng)站。。

由此可見(jiàn)，在民生財(cái)政的支出安排上，優(yōu)先保障農(nóng)村民生工程、震后重建、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等項(xiàng)目，這些都可以認(rèn)為是當(dāng)前百姓最需要國(guó)家財(cái)政支持的地方，由此也可以看出財(cái)政資金優(yōu)先保障民生最急需的項(xiàng)目或領(lǐng)域的安排，體現(xiàn)了其合理性。隨著我國(guó)公共財(cái)政運(yùn)行體制的不斷完善和民生領(lǐng)域投入的不斷增大和合理安排，公共財(cái)政將更為有效地保障民生。

四、公共財(cái)政框架下夯實(shí)財(cái)政保障民生的思考

應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)公共財(cái)政在民生支出不斷增加，也取得了巨大成績(jī)，但因資源稟賦差異、制度設(shè)計(jì)缺陷而導(dǎo)致的區(qū)域發(fā)展不平衡、貧富差距拉大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等原因，依然存在大范圍的“上不起學(xué)或貴、看不起病、養(yǎng)老無(wú)著落、地方發(fā)展以破壞生態(tài)壞境為代價(jià)”等涉及民生的問(wèn)題，由此財(cái)政支出要切實(shí)保障民生任重而道遠(yuǎn)。

（一）不斷加大民生領(lǐng)域的投入

雖然上文討論過(guò)民生支出并不等于民生財(cái)政，但在中國(guó)當(dāng)前狀況下，依然要首先加大民生領(lǐng)域的資金投入，只有保證“量”的前提下才可能去考慮提高“質(zhì)”的問(wèn)題，在這方面我國(guó)與世界其他國(guó)家還存在明顯差距。例如公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重，在2004年世界平均為4.59%，高收入國(guó)家為5.46%、中等收入國(guó)家為4.35%；醫(yī)療支出占GDP的比重，世界平均為10.5%，高收入國(guó)家為11.1%、中等收入國(guó)家為5.9%③根據(jù)中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編《國(guó)際統(tǒng)計(jì)年鑒2008》整理。，而在我國(guó)，2007年、2008年科教文衛(wèi)四項(xiàng)總支出占GDP的比重分別為4.73%、4.98%④根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2008》、《2008年全國(guó)財(cái)政支出決算表》整理計(jì)算。，只相當(dāng)于中等收入國(guó)家2004年單項(xiàng)公共教育或醫(yī)療衛(wèi)生的支出比重，由此可見(jiàn)，我國(guó)在民生領(lǐng)域的投入與其他國(guó)家還存在相當(dāng)大的差距。由此，在財(cái)政支出安排中必須繼續(xù)加大民生領(lǐng)域的資金投入，只有這樣，“民生財(cái)政”才真正成為可能。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)并改進(jìn)制度設(shè)計(jì)，以制度安排民生支出

根據(jù)民生支出項(xiàng)目的“層次性”分布，當(dāng)前要重點(diǎn)改革和完善教育制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、社會(huì)保障制度、收入分配制度、就業(yè)制度和住房保障制度，在充分考慮國(guó)情的基礎(chǔ)上，切實(shí)保障最廣大人民特別是弱勢(shì)群體的民生問(wèn)題。例如在住房保障制度方面，在進(jìn)行城市廉租房建設(shè)的同時(shí)，嚴(yán)格采取“成人實(shí)名制一人一套、提高第二套住房貸款率”的制度嚴(yán)防住宅用商品房的投機(jī)活動(dòng)，另外盡快開(kāi)征物業(yè)稅，通過(guò)對(duì)高收入階層的收入透明管理、限制投機(jī)活動(dòng)來(lái)達(dá)到抑制房地產(chǎn)價(jià)格的目的，只有這樣才能切實(shí)解決“需要房子住”的城鎮(zhèn)中低收入階層、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中轉(zhuǎn)化成城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民的住房問(wèn)題。另外在制度完善方面，在我國(guó)要特別注意對(duì)農(nóng)村居民的民生保障，由于長(zhǎng)期忽視農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)與社會(huì)保障的制度建設(shè)，農(nóng)村居民在享受我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革成果方面與城鎮(zhèn)居民存在巨大的差距，由此，在制度建設(shè)的完善上要充分考慮這些因素，改變當(dāng)前農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民享受政府提供的公共服務(wù)存在巨大差異的現(xiàn)狀。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度、深化省以下財(cái)政體制改革，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政能力

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直存在著中央以下各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)力嚴(yán)重不匹配的問(wèn)題，許多民生項(xiàng)目的實(shí)施要依靠省級(jí)及以下政府，這就要求深化財(cái)政體制改革，加大中央以下各級(jí)政府的財(cái)政能力。第一，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度上，從中央到省一級(jí)上加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，給予省一級(jí)政府更大的財(cái)力分配自主權(quán)；另外，配合目前“省直管縣”的改革契機(jī)，從省到縣一級(jí)則反過(guò)來(lái)，要加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度①加大省到縣一級(jí)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是因?yàn)椋阂环矫?，由于縣鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政人員的素質(zhì)限制，沒(méi)有能力進(jìn)行對(duì)轄區(qū)內(nèi)民生領(lǐng)域財(cái)政支出的標(biāo)準(zhǔn)核算、統(tǒng)籌安排（這部分工作由省一級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)），更重要的是要他們進(jìn)行相關(guān)的信息收集和反饋，撥付資金的落實(shí)和安排；另一方面，由于當(dāng)前我國(guó)行政體制上的“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，財(cái)政資金在縣鄉(xiāng)一級(jí)存在擠占、挪用的情況，專項(xiàng)安排可以避免此種情況。由此，民生領(lǐng)域財(cái)政資金以專項(xiàng)資金的撥付更有利于提高其效率和效果，改善縣鄉(xiāng)居民的民生狀況。，這樣在增強(qiáng)省級(jí)財(cái)力的同時(shí)對(duì)民生領(lǐng)域的財(cái)政資金安排更具有針對(duì)性、合理性；第二要實(shí)施與之相配套的行政部門(mén)“行事方式”改革，在相關(guān)項(xiàng)目的資金安排上，盡量減少省級(jí)及以下政府的配套資金要求，特別是對(duì)貧困的縣鄉(xiāng)，中央和省一級(jí)政府多回收一些事權(quán)，例如完全承擔(dān)這些縣鄉(xiāng)的農(nóng)村義務(wù)教育責(zé)任。只有相應(yīng)改變政府間的事權(quán)責(zé)任，同時(shí)配合轉(zhuǎn)移支付制度的完善，才能提高財(cái)政資金的民生服務(wù)能力，真正改善居民、特別是貧困地區(qū)居民的民生狀況。

（四）推進(jìn)財(cái)政體制民主化建設(shè)，加強(qiáng)民主表達(dá)與民主監(jiān)督機(jī)制

既然公共財(cái)政的目的是財(cái)政資金的安排做到“取之于民、用之于民”，滿足廣大人民群眾的需要，由此在財(cái)政資金的使用方面政府與廣大居民之間要建立互動(dòng)機(jī)制，即公共財(cái)政民主化建設(shè)。第一，在政府層面，要進(jìn)行體制建設(shè)與完善，其中最關(guān)鍵的是公共預(yù)算制度和監(jiān)督機(jī)制。首先政府的公共收支計(jì)劃要征求民眾的意見(jiàn)，制定科學(xué)的預(yù)算編制辦法、實(shí)施部門(mén)預(yù)算和細(xì)化預(yù)算、人大代表實(shí)質(zhì)性地審查批準(zhǔn)，把預(yù)算進(jìn)行公開(kāi)（即使不公開(kāi)也提供獲知政府預(yù)算的途徑），從而把政府預(yù)算的透明性和群眾的參與權(quán)、知情權(quán)相結(jié)合，達(dá)到政府和民眾共同管理財(cái)政資金的目的（實(shí)際上，政府只是人民群眾管理財(cái)政資金的委托代理人）；第二，在監(jiān)督機(jī)制上，除了加強(qiáng)部門(mén)內(nèi)部的監(jiān)督管理以外，要充分發(fā)揮廣大群眾、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)的外部監(jiān)督作用，而這一切必須與第一點(diǎn)提到的預(yù)算公開(kāi)或透明密切相關(guān)，另外更為重要的一點(diǎn)是，諸如人民代表的審查批準(zhǔn)不能僅僅流于形式，要提高其審核批準(zhǔn)人員的專業(yè)素質(zhì)和延長(zhǎng)進(jìn)行審查批準(zhǔn)的時(shí)間。

（五）建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金合理安排

雖然我國(guó)的財(cái)政支出安排在民生方面的投入不斷增加，但由于監(jiān)督管理和評(píng)價(jià)體系的滯后，許多“民生”本意的財(cái)政資金安排并沒(méi)有產(chǎn)生應(yīng)有的效果，由此在財(cái)政支出上以指標(biāo)衡算安排的同時(shí)考核上也要通過(guò)指標(biāo)體系的評(píng)價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)，特別是在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)與社會(huì)保障等領(lǐng)域通過(guò)績(jī)效指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)尤為重要。一組數(shù)據(jù)顯示，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)的行政支出在財(cái)政支出的比重不斷上升，從預(yù)算內(nèi)看其比重從1978年的4.71%上升到2006年的18.73%，從預(yù)算外看，情況則更加嚴(yán)重，行政事業(yè)費(fèi)在預(yù)算外的資金比重從1996年的32.68%上升到了2006年的70.97%。這些數(shù)據(jù)表明，雖然民生領(lǐng)域的財(cái)政資金安排也有不同程度的上升，但與行政費(fèi)用的快速膨脹相比其實(shí)幅度很小。由此，只有通過(guò)建立績(jī)效指標(biāo)體系評(píng)價(jià)，才能真正反映財(cái)政支出的合理性，實(shí)際上不論從數(shù)據(jù)還是從經(jīng)驗(yàn)上，我國(guó)的很多領(lǐng)域還有節(jié)省支出（例如高度膨脹的行政費(fèi)用）的余地，把能夠節(jié)省的資金用在群眾更為急需的領(lǐng)域，才能改變一邊“公款吃喝普遍、慶祝晚宴漫天”而另一邊“上學(xué)難、看病難、養(yǎng)老難、住房難”的極不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

〔1〕安體富.民生財(cái)政：我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的歷史性轉(zhuǎn)折.地方財(cái)政研究，2008年第5期.

〔2〕閆坤，李琳.2008年我國(guó)財(cái)政理論研究的重點(diǎn)與進(jìn)展.經(jīng)濟(jì)研究參考，2009年第36期.

〔3〕張馨.論民生財(cái)政.財(cái)政研究，2009年第1期.

〔4〕劉尚希.論民生財(cái)政.財(cái)政研究，2008年第8期.

〔5〕鄧子基，韓瑜.公共財(cái)政與民生.當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2008年第8期.

〔6〕夏杰長(zhǎng).大力推進(jìn)民生財(cái)政的意義與思路.領(lǐng)導(dǎo)之友，2008年第3期.

〔7〕傅道忠.財(cái)政決策的民生導(dǎo)向探討.當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2009年第3期.