北洋政府經(jīng)濟立法及其實效分析

王玉靈

(西安交通大學人文學院,陜西西安710049)

Wang Yuling

北洋政府是指從1912年3月10日袁世凱在北京就任臨時大總統(tǒng)至1928年6月3日張作霖退出北京的軍閥政治。北洋政府承接了資產(chǎn)階級民主革命的政治果實,成為近代中國政治事件多發(fā)的一屆政府。這個時期是中國政權性質轉變的過渡時期,也是中國全面走向現(xiàn)代化的承上啟下時期。鴉片戰(zhàn)爭拉開了中國受屈辱、被鞭打的近代歷史的序幕,從開始的“睜眼看世界”到洋務運動向西方學習堅船利炮;從甲午戰(zhàn)爭“亡國滅種”的強烈震撼到辛亥革命資產(chǎn)階級走到歷史的前臺,中國人都在不懈地尋找著中國求生求富的道路。在民族生死存亡的壓力下,傳統(tǒng)與現(xiàn)代、“中西體用”等論爭也一直成為中國大地上的變奏曲。辛亥革命帶來的西方民主理念、自由法制精神使各種思潮和文化達到了空前的沖撞和激蕩,同時也為各種政治力量提供了存在和發(fā)展的空間。

北洋政府繼承了中國封建社會的歷史傳統(tǒng),歷史的慣性使它不可避免地具有一定的反動性。各軍閥為各自政治利益,逆歷史潮流,損害國家利益,成為近代中國發(fā)展的掣肘。但北洋政府緊承辛亥革命之后,西方的民主共和成為當時政治文化的主流。故,進步與落后及交織的各種政治勢力都成為北洋政府政治舞臺上的角色,他們于無意間共同作用推動北洋政府成為了歷史前進的政治工具,客觀上出現(xiàn)了中國經(jīng)濟發(fā)展的“黃金時期”。本文試以歷史和邏輯的唯物主義分析方法,通過對北洋政府一系列經(jīng)濟立法活動及其實效進行分析,以期客觀地評判北洋政府在近代中國經(jīng)濟現(xiàn)代化和法制現(xiàn)代化轉變過程中所起的歷史作用。

一、北洋政府經(jīng)濟立法的背景

北洋政府處于近代中國最復雜的國際國內環(huán)境中,自然,其經(jīng)濟立法有著國際國內諸多因素的影響。

(一)國際因素

20世紀初,西方民主、自由、平等的文化思想對中國的影響日盛一日。當時中國民族資產(chǎn)階級正強烈要求發(fā)展自由資本主義,所以,要求學習西方政治、經(jīng)濟制度就成為社會思潮的主流,各種政黨、社團紛紛組織起來,這樣一來,西方個人本位法權的法律思想自然被要求發(fā)展自由資本主義經(jīng)濟的中國民族資產(chǎn)階級奉為圭臬,成為當時經(jīng)濟立法的思想基礎。

第一次世界大戰(zhàn)期間,西方列強忙于從事軍火生產(chǎn),暫時放松了對殖民地半殖民地商品市場的傾銷和爭奪,中國的民族資本所處的國際環(huán)境相對寬松。期間,美國總統(tǒng)威爾遜又提出了民族主權和民族自決原則。資產(chǎn)階級的民族主義在中國大地上風起云涌。中國的資產(chǎn)階級對新生的民國政府充滿期待,實業(yè)救國成為救中國于貧窮落后的希望之路。中國民族資產(chǎn)階級要求發(fā)展民族經(jīng)濟的要求也有力地促進了民初的經(jīng)濟法制建設。

由于國際環(huán)境和中國內部的變化,西方列強也紛紛調整對華關系。1902年清政府在上海與英、美、日、葡萄牙四國續(xù)訂商約。四國先后允諾,只要中國按他們的要求完成法律制度的改革,便放棄領事裁判權。民國北洋政府先后設立法典編纂會、法律編查會、修訂法律館,專事編纂、修訂包括經(jīng)濟法規(guī)在內的各項法律文件。此時期逗留在中國的外國法律界人士來自英、法、美、日、德等多個國家,有些人被聘為北洋政府的法律顧問,幫助制定符合列強要求的各項法規(guī),他們在客觀上促進了中國法律的近代化進程,在北洋政府經(jīng)濟法制建設的過程中發(fā)揮了一定的作用。

(二)國內環(huán)境

20世紀初,中國資本主義的發(fā)展為政府經(jīng)濟立法奠定了經(jīng)濟基礎,同時也迫切需要適當?shù)慕?jīng)濟政策、法規(guī)加以扶植。民初,全國掀起了一股投資建廠的熱潮,民族資本主義經(jīng)濟資本增大,發(fā)展速度加快。僅中華民國成立3年間,在農(nóng)商部注冊的工商企業(yè)數(shù)就達128家,平均每年為40余家,而此前年均不足25家。這些新設企業(yè)的資本額也有所增加,從清末的年均投資總額的768萬元上升到中華民國初年(1912～1914年)的2 000萬元左右?？梢?北洋政府的經(jīng)濟立法是中國民族資本經(jīng)濟迅速發(fā)展的客觀要求。

民國初年,代表民族經(jīng)濟的政治團體提出了振興實業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟的思想,并形成普遍性的社會思潮,出現(xiàn)了各種實業(yè)團體。據(jù)不完全統(tǒng)計,孫中山先生辭去南京臨時大總統(tǒng)后,在1912～1913年的58次演講中,內容涉及民生主義或實業(yè)建設問題的達33次之多。1912年成立了十余個實業(yè)團體。中國實業(yè)共濟會曾宣言要“集合五大民族,共籌振興實業(yè),開拓國家之富源,發(fā)展民族之經(jīng)濟”。中華民國工業(yè)建設會,以“群策群力,建設工業(yè)社會,企圖發(fā)達工業(yè)為宗旨”[1]860。留日歸國學生以一腔熱血積極行動起來,他們發(fā)起組織了中華實業(yè)團,該團“提倡實業(yè),厚利民生,以普及全國為宗旨”[1]863。報刊被作為重要的宣傳手段,形成了聲勢浩大的輿論動力?？梢?實業(yè)救國思潮和團體的自發(fā)涌動對促進北洋政府經(jīng)濟政策的出臺起到了推波助瀾的作用。

同時,建設法制國家成為民族資產(chǎn)階級普遍的政治理念,尋求法律手段維護自己的經(jīng)濟利益成為經(jīng)濟立法的題中之義。當時大量的報刊雜志刊載了社會各界人士討論建法立制問題的文章。梁啟超于1913年9月就任司法總長后,稱“今之稍識大體者,咸以養(yǎng)成法制國為要圖”[2]。任南京臨時政府司法總長的伍庭芳曾為清末修律大臣,積極鼓吹和實踐以法治國,甚至認為“國家之強弱全視乎法律之精神”[3]。法政學校紛紛出現(xiàn),法律書籍大量面世,依法治國思潮涌動?？梢?追民主、求共和、興法制的政治理念為經(jīng)濟立法提供了適宜的政治和社會環(huán)境。

二、北洋政府時期的經(jīng)濟立法活動

北洋政府為促進經(jīng)濟發(fā)展,進行了一系列的經(jīng)濟立法活動,比如,不斷進行經(jīng)濟結構調整,召開首屆全國工商會議,并制定了各種促進經(jīng)濟發(fā)展的政策、法律和法規(guī)等。

(一)召開首屆全國工商會議

1912年(民國元年)11月1日在北京召開了首屆全國工商會議。中國的民族資本代表第一次與官方聚集一堂、平等地共商國事。各工商代表總結以往辦實業(yè)的經(jīng)驗教訓,對政府提出了多方面的政策要求。會議預定了實業(yè)政策和一些措施。會議所提問題與相應的政策要求和建議,此后成為經(jīng)濟政策的主要內容,體現(xiàn)了政府提倡、保護經(jīng)濟的宗旨。同時,各地的商會還聯(lián)合發(fā)起成立了中華全國商會聯(lián)合會。

這次會議是一次帶有咨詢性質的會議,對經(jīng)濟政策制定和實施的促進作用有限,但會議形成的良好氣氛,為政府初步形成并進一步完善其經(jīng)濟政策提供了條件,一定程度上反映了資產(chǎn)階級的政治要求和經(jīng)濟利益,體現(xiàn)了北洋政府在發(fā)展經(jīng)濟方面的積極性和進步性。

(二)經(jīng)濟行政結構

北洋政府時期,主要經(jīng)濟部門有兩個:農(nóng)商部和交通部。農(nóng)商部源于清末的商部、南京政府的實業(yè)部。北洋政府把南京政府的實業(yè)部分為農(nóng)林、工商兩部。1912年的《農(nóng)林部官制》規(guī)定,農(nóng)林部設農(nóng)務、林務、漁務三個司;《修正農(nóng)林部官制》又將原設3個司改為4個司,即農(nóng)務、墾牧、山林、水產(chǎn)。工商部依《工商部官制》規(guī)定,設礦務、工務、商務3個司,管理工商礦事務。1913年9月,張謇出任農(nóng)林、工商兩部總長,將農(nóng)林、工商兩部合并為農(nóng)商部。1927年6月,張作霖組織的安國軍政府,將原農(nóng)商部的有關職責劃歸實業(yè)、農(nóng)工兩部分管。

根據(jù)1912年的《交通部官制》規(guī)定,交通部管理鐵路、郵政、電政、航政及有關交通電氣事業(yè),設有總務廳及路政、郵政、電政、航政4個司。1913年12月,改為路政局、郵傳局和經(jīng)理局。1914年7月又改,后又廢除。1927年7月12日,安國軍政府頒布《交通部官制》,規(guī)定交通部直隸于大元帥,下設總務廳及路政、郵政、電政、航政4個司。

這個時期,經(jīng)濟結構不斷變化,許多不盡健全合理,但從中可以看出北洋政府對經(jīng)濟發(fā)展的關注和在組織結構上所做的努力。

(三)經(jīng)濟政策

據(jù)統(tǒng)計,從1912～1913年間,北洋政府所頒布的有關發(fā)展經(jīng)濟的條例、章程、細則、法規(guī)等達86項之多。從整個經(jīng)濟政策來看,可以概括為解除限制、鼓勵、扶植等政策。

1、解除民間興辦企業(yè)的限制

簡化注冊手續(xù)。工商部1913年8月在給直隸實業(yè)司的指令中明確規(guī)定:“遇呈請辦礦或奉部令行查事件如需實地調查,予限二十日,如僅驗看資本察閱契據(jù),予限十日,即須核奪、呈報,不得有意稽延?！盵4]17《商人通例》規(guī)定:“應注冊之事項,由該商人各就其營業(yè)所所在地該管官廳呈報注冊?！笨梢?商人呈請開辦廠礦,只要符合注冊條例規(guī)定,即予照準,簡化了注冊手續(xù),為商人辦企業(yè)開了方便之門。

照顧開礦者的利益。1914年3月11日,北洋政府頒布《礦業(yè)條例》,宣布地下礦產(chǎn)者皆為國有,除地面蓋屋用地應償?shù)貎r外,地主不得任意需索,地價也須照時價出售,不得隨意抬價。如開采第一類金銀銅鐵等礦,“無論地面業(yè)主與非地面業(yè)主,應以呈請礦業(yè)權在先者,有優(yōu)先取得礦業(yè)權之權”;第二類水晶、石棉、石膏、大理石等礦,雖“地面業(yè)主有優(yōu)先取得礦業(yè)權之權,但地面業(yè)主聲明不愿取得礦業(yè)權,或注冊一年以后尚未開工者”,“得另準他人取得其礦業(yè)權”;礦區(qū)若占有他人之土地,只需“給予相當之賠償金”。還刪去了向政府報效之金,降低了礦區(qū)稅和礦產(chǎn)稅。這些規(guī)定,解除了封建土地所有制對礦業(yè)發(fā)展的阻力,鼓勵了商人向礦業(yè)的投資。

減免若干產(chǎn)品稅收。北洋政府農(nóng)商部對于厘金和捐稅進行調整和減免。例如,針對機械制品西式貨物輸出外國者,免除一切厘金;機械制品西式貨物運銷國內者,經(jīng)過第一稅局納一次正稅后,除京師崇文門落地稅外,免除一切稅厘;機械制品或貨物之正稅,或依現(xiàn)行輸入稅率繳納,或納從價5分,由納稅者自由選擇。對于機制面粉免征一切關稅、常關稅及內地厘金等。另外,對于機制西式貨物以外的產(chǎn)品、工業(yè)原料、礦產(chǎn)等稅收都或減或免。

擴大開礦區(qū)域。清末規(guī)定最大的礦區(qū)不得超過960畝,北洋政府的《礦業(yè)條例》則規(guī)定,每礦區(qū)最大可達10方里,其他礦產(chǎn)區(qū)為5方里。如果有特殊需要,可以增減。這樣,采礦者能夠擴大經(jīng)營規(guī)模,有利于礦業(yè)的發(fā)展。

2、實行獎勵制度

張謇擔任農(nóng)商總長后,表示要“致力于獎勵”,他認為:“人民生產(chǎn)力薄弱,非獎勵無以誘起其殖民之心?！盵5]采取的措施是:第一,頒布專利法規(guī)。1912年12月5日,工商部頒布《暫行工藝品獎勵章程》;第二,給與榮譽獎勵。1914年11月,農(nóng)商部呈請,經(jīng)袁世凱批準,對國內11家成績較著的工廠給予獎勵。1915年7月,農(nóng)商部頒布《農(nóng)商部獎章規(guī)則》,鼓勵資本家積極經(jīng)營企業(yè);第三,對新辦企業(yè)予以保息。1914年1月13日,北洋政府制定和頒布了《公司保息條例》,旨在扶植國內貧弱的工商業(yè),吸引社會資本投資創(chuàng)設公司;第四,對一些農(nóng)副產(chǎn)業(yè)實行獎勵,鼓勵墾荒。1914年4月11日,農(nóng)商部頒布了《植棉制糖牧羊獎勵條例》;同年3月3日和11月6日,還相繼頒布了《國有荒地承墾條例》和《邊荒承墾條例》。

3、對創(chuàng)辦實業(yè)的扶植

加強創(chuàng)辦實業(yè)的宣傳。為交流商業(yè)、技術信息,首先成立了各種技術推廣機構。張謇上任后便著手籌辦各種試驗場所。農(nóng)商部成立勸業(yè)委員會,下設工業(yè)試驗所、工商訪問所、商品陳列所,作為負責推廣工商技術的機關。為了統(tǒng)一度量衡,成立了權度檢定所和權度制造所。農(nóng)牧森林方面,相繼成立了中央農(nóng)事試驗場、氣候觀察所、農(nóng)林傳習所,并在直隸正定、江蘇南通、湖北武昌創(chuàng)辦了棉業(yè)試驗場。其次,利用展覽會、博覽會,提倡國貨。1914年12月5日,農(nóng)商部奉大總統(tǒng)諭,亟應提倡國貨制造,凡出口足抵外貨者優(yōu)給獎勵。1915年3月,農(nóng)商部在調查國內制造品的基礎上,分別制訂提倡保護之計劃;同時,積極主張參加國際博覽會,開設國貨展覽館,推廣國貨銷售。對于參加北京國貨展覽會之出品和售品一律豁免稅厘,對于展出品之輪船、鐵路運費一律按七折征收。

金融幣制改革。1914年4月17日,農(nóng)商部會同財政部擬訂勸業(yè)銀行條例53條,以放款于農(nóng)、林、牧、墾、水利、礦產(chǎn)、工業(yè)等事業(yè)為目的,以促進實業(yè)發(fā)展。1915年,在周學熙主持下,財政部亦擬訂了《農(nóng)工銀行條例》;同年12月29日,又頒布《證券交易所法》,以便利國債券、股票、公司債票及其他有價證券之交易,籌集社會閑散資金。1914年2月7日,北洋政府頒布了《國幣條例》及施行細則,欲逐步統(tǒng)一鑄幣。

鼓勵華僑投資國內。袁世凱曾發(fā)布《令?；輧S民》通令,招攬僑商,并對歸國僑商給予悉心保護,允許僑商以獨資形式經(jīng)辦企業(yè)。

由上可見,北洋政府制定了一系列政策、法律、法規(guī)和條例,在一定程度上為民族資產(chǎn)階級的工商活動掃除了障礙,改善了民族資產(chǎn)階級的投資環(huán)境。

三、北洋政府時期經(jīng)濟立法的實效

由于各種現(xiàn)實因素的影響,北洋政府頒布的很多經(jīng)濟政策并未得到有效貫徹或者實施不到位,雖然如此,但還是取得了一定的成效,客觀上對當時中國經(jīng)濟的發(fā)展起到了推動作用。

(一)工業(yè)

據(jù)統(tǒng)計,從1913～1928年中國公司在全國公司企業(yè)中的比率由7%上升到22%。到1928年,全國工業(yè)總產(chǎn)值比1912年增長了近6倍。1912～1920年是工礦業(yè)穩(wěn)定發(fā)展階段,這個時期企業(yè)數(shù)量和資本都有大幅度穩(wěn)步增長。1913年前,全國登記的工礦企業(yè)有698家,資本額為33 082元,工人有20萬多人;到1920年,全國工礦企業(yè)增加到1 759家,資本額為50 062萬元,工人達56萬多人,分別增長了152%、51%和167%[6]。這一時期,年工業(yè)平均增長率高達13.4%[6]。

(二)農(nóng)業(yè)

北洋政府農(nóng)商部獎勵政策的頒布,促進了農(nóng)業(yè)的多種經(jīng)營,農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境得到了改造,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也得到大幅度增長。據(jù)調查,農(nóng)林漁牧在內的農(nóng)產(chǎn)品出口總值,在各年全部出口貨物中之比重不斷增長,如1910年為39.1%,1930年則增長為45.1%。僅就農(nóng)產(chǎn)品出口總值而言,1930年比1893年更增長達22倍多。經(jīng)濟作物中,種植面積增長最快的作物是棉花、蠶桑、煙草、大豆、花生等。從1919～1929年間,棉花種植面積占全國耕地面積由11%增加到18%[7]。期間,逐步形成了若干農(nóng)業(yè)專門化區(qū)域,如江蘇、湖北、山東、河北、河南、陜西等棉花區(qū);江蘇、浙江、四川、廣東多產(chǎn)蠶桑區(qū);還有大豆區(qū)、小麥區(qū)等。

(三)商業(yè)

隨著經(jīng)濟的商業(yè)化程度逐漸加深,國內市場不斷擴大,一些新興商業(yè)城市和商業(yè)經(jīng)濟區(qū)域開始形成。1912～1928年逐步出現(xiàn)了新式商業(yè)和民族商業(yè)集團。在中國沿海一些工業(yè)發(fā)達、交通便利的大城市如廣州、上海、天津等地出現(xiàn)了主要從事新式工業(yè)產(chǎn)品的百貨商店,加強了商業(yè)和工業(yè)之間的聯(lián)系。同時,也吸引了一批企業(yè)主投資于商業(yè),出現(xiàn)了一些現(xiàn)代化管理理念的新式商業(yè)集團。

新興工商業(yè)城市及交通運輸業(yè)的發(fā)展,促進了農(nóng)產(chǎn)品的商品化過程,促進了在全國范圍內若干商業(yè)性農(nóng)業(yè)區(qū)的形成,如華南區(qū)、華中區(qū)、東北區(qū)等。這些農(nóng)業(yè)區(qū)內,“農(nóng)業(yè)或多或少帶有職業(yè)性生產(chǎn)的性質”[8]。根據(jù)吳半農(nóng)《從工業(yè)之程度觀察目前中國經(jīng)濟之性質》一文估算,國內生產(chǎn)品流通1913年為9.3億元,1920年為14.9億元,1925年為21.6億元,13年間增加了1.3倍。

(四)金融業(yè)

銀行業(yè)的發(fā)展及其金融財團的形成是金融業(yè)發(fā)展的顯著特征。華資銀行分為官辦(或官商合辦)銀行和商辦(私營)銀行兩大類。1920年私營銀行首次超過官辦和官商合辦銀行,顯示了民族金融資本實力的急速增強。1915～1921年我國銀行業(yè)進入發(fā)達時期。據(jù)統(tǒng)計,全國新設銀行計達124家之多。1912～1927年,全國新增私營銀行共186家,其資本總額也由3 600余萬元增至15 800余萬元。銀行業(yè)的迅速發(fā)展,逐步形成了以京、津為中心的華北財團系統(tǒng)和以上海為中心的江浙財團系統(tǒng)及以港、惠為中心的華南財團系統(tǒng)。

在貨幣方面,1914年,北洋政府發(fā)行的“袁大頭”成為主要流通貨幣。在一些主要城市出現(xiàn)了從事國債票、股票、公司債券票及各種物品交易活動的交易所。

(五)對外貿易

由于北洋政府采取了相關的鼓勵對外貿易的政策,外貿總值由1912年的8.4億多關兩增加到1927年的19.3億多關兩,其中出口總值增長2.48倍,進口總值增長2.14倍,出口增長的幅度超過了進口增長的幅度[9]。期間,我國對外貿易的商品漸趨多樣化和合理化。1912～1927年我國出口商品以原料為主,比重大約為50%,制成品的比重平均約為15%。生絲在出口產(chǎn)品中一直位居首位,其出口值由1912年的6 770萬關兩上升到1927年的12 870萬關兩,增加了90%;傳統(tǒng)商品茶葉在出口商品的結構中,由1912年位居第二位退居到1927年的第五位;豆類、豆餅、棉花的出口量則分別由1912年的第3、4、5位各遞進一位至 1927年的第 2、3、4位[4]36。

據(jù)統(tǒng)計,外商在中國的直接投資額1902年為528.4百萬美元,1914年增至1 096.7百萬美元。第一次世界大戰(zhàn)后,從年度投資上看,1920～1923年外國直接投資為166.2百萬美元,1927年約為100萬美元[10]。

從1912～1919年間,華僑國內投資金額7 100多萬元,平均年投資額為890余萬元,在工業(yè)、商業(yè)、交通運輸業(yè)以及房地產(chǎn)投資的多達1 042家。到1919～1927年間,僑商投資企業(yè)數(shù)為5 904家,投資總額達1.68億多元,年均投資額2 100多萬元[11]。

四、對北洋政府經(jīng)濟立法的評析

北洋政府時期復雜的國際國內因素及各種政治力量,減弱了北洋政府經(jīng)濟立法本身的歷史作用,遠遠沒有滿足當時的社會經(jīng)濟發(fā)展的需求。但是,從歷史的角度分析,20世紀初的中國處于內憂外患的生存危機之際,在生存與發(fā)展要求下存在的北洋政府,其經(jīng)濟立法既融合了西方現(xiàn)代化制度與中國的發(fā)展需求,又有對清末新政的承繼和各派政治集團的利益訴求,客觀上促進了中國資本主義的發(fā)展,在歷史作用的張力作用下完成了中國經(jīng)濟和法制從封建傳統(tǒng)向現(xiàn)代化的轉型。

(一)一定程度上消融了政治集團之間的矛盾

在北洋政府的權利機構中,封建軍閥和民族資產(chǎn)階級是兩支重要的政治力量。他們之間政治、經(jīng)濟利益不同,在經(jīng)濟立法上有著不同的立法目的,但在共同的民族利益下,求生存求發(fā)展卻是共同的利益訴求,這就決定了經(jīng)濟立法在結果上一定程度地消融了他們之間的矛盾。

由于受英美自由資本主義影響比較大,中國民族資產(chǎn)階級促進經(jīng)濟立法的主要目的是國家發(fā)展資本主義、振興實業(yè),同時促使政府扶植民營企業(yè)、承認工商業(yè)團體的合法地位和保護工商業(yè)主的合法利益。張謇的“保育主義思想”是典型代表。張謇在《與財政部會擬保息條例給大總統(tǒng)呈》中提出:“以國內商業(yè)幼稚,急宜采保育主義?！盵12]其經(jīng)濟思想的核心是借助政府的支持、保護和倡導,通過制定法律法規(guī),運用經(jīng)濟手段有計劃地全面發(fā)展資本主義工商業(yè)經(jīng)濟,這是明顯的自由資本主義經(jīng)濟思想。

北洋軍閥大多來自農(nóng)村、軍營,依靠軍事和政治投機取得了政治社會地位,具有明顯的封建性質。北洋軍閥作為國家經(jīng)濟政策的制定者,其經(jīng)濟立法的主要目的是加強國家對民營工商業(yè)的控制和管理,以取得穩(wěn)定的財源,鞏固北洋政權的經(jīng)濟基礎和政治統(tǒng)治。以周學熙的經(jīng)濟思想為其代表。周學熙的經(jīng)濟思想表現(xiàn)出強烈的中央集權主義傾向,核心就是國家政權直接參與工商業(yè)經(jīng)濟的運營,并發(fā)揮主導作用?？梢?作為實權派的北洋軍閥與民族資產(chǎn)階級的經(jīng)濟立法的初衷是不同的,但立法的結果卻是促進了保護和鼓勵經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟政策的制定,在一定程度上消弭了與民族資產(chǎn)階級的矛盾。

(二)促進了民族資產(chǎn)階級的發(fā)展

北洋政府的經(jīng)濟立法存在粗陋、內容滯后以及執(zhí)行不力等不足,但在那樣一個政權動蕩更迭的時代,能夠有這樣的經(jīng)濟政策已實屬不易。北洋政府的經(jīng)濟立法活動基本建立了資本主義經(jīng)濟體系的各主要部門和類別,比較齊全,初步形成了內容比較完整的商法體系。北洋政府以系統(tǒng)性的經(jīng)濟法規(guī),促進了社會經(jīng)濟發(fā)展的價值取向轉變,規(guī)范和引導了民族資本主義經(jīng)濟的發(fā)展,一定程度上實現(xiàn)了近代經(jīng)濟、法制的根本轉折;以其比較開明的經(jīng)濟立法給中國民族資本主義的發(fā)展提供了比較有利的政治環(huán)境,民族資產(chǎn)階級在國家政治和經(jīng)濟生活中的地位得到提高。

在整個經(jīng)濟立法過程中,中國的民族資產(chǎn)階級作為一種政治力量參與其中并發(fā)揮重大影響,充分體現(xiàn)了民族資產(chǎn)階級在政治經(jīng)濟方面的地位得到較大提高。1912年12月1日召開的民國首屆全國工商會議,工商界以平等地位與政府共商國是,積極建言獻策,表達了自己的政治要求,代表和維護了民族資產(chǎn)階級的經(jīng)濟利益。成立于1912年的中華全國商會聯(lián)合會代表民族資產(chǎn)階級活躍于政治舞臺,1914年它代表工商界向當局施加壓力迫使農(nóng)商部修改《商會法》,承認商會和總商會均為法人,是工商業(yè)者自己的獨立組織。為監(jiān)督國家財政,商會開展了財政公開運動,促使政府在1925年召開關稅會議。商會聯(lián)合會還積極參與社會政治斗爭,在社會生活中產(chǎn)生了重大影響。可見,北洋政府時期,民族資產(chǎn)階級已發(fā)展成為一支強大的政治、經(jīng)濟力量。

北洋政府帶有激勵、獎勵性質的經(jīng)濟法規(guī),對加強國民的經(jīng)商觀念、形成濃厚的社會重商風氣,起到了很好的導向作用。如《暫行工藝品獎勵章程》、《農(nóng)商部獎章規(guī)則》獎勵的對象主要是中小商人。這些獎勵性質的經(jīng)濟法規(guī)的頒布,對于掃除數(shù)千年來的賤商陋習、養(yǎng)成社會新風起了一定的積極作用。

(三)歷史作用的張力制約

北洋政府的經(jīng)濟立法是適應當時的政治、經(jīng)濟發(fā)展客觀需要的必然結果。在制定和實際操作中雖有缺陷,但其本身的出現(xiàn)就是歷史的進步,在客觀上促進了中國近代經(jīng)濟的發(fā)展,在中國現(xiàn)代化發(fā)展過程中起著重要的承上啟下作用,在實際效果上也帶來了二十世紀初中國民族資本主義的黃金時期。

北洋政府在我國歷史上是個非常特殊的時期,政府本身的局限性和當時各種政治力量制約的政治背景,使其經(jīng)濟政策本身和客觀效果受到很大的限制。北洋政府時期政權更迭,動蕩不安,封建軍閥操控著政權力量,利益紛爭,又都有著不同的帝國主義背景;同時,中國民族資本主義的快速發(fā)展,民族資本對政治的積極參與,使這個時期的政治具有著多元化的復雜內容。北洋政府既代表了封建地主階級,也有中國民族資本主義的代表,同時也代表了各帝國主義在中國的利益。因此,北洋政府是在多種力量的張力制約下的政權。

掌握北洋政府政權力量的是封建軍閥,封建的政治勢力和意識形態(tài)在國家政治中具有強硬的話語力量,表現(xiàn)在政策和制度安排上自然是被動的、落后的,一定程度上是不適合中國資本主義發(fā)展狀態(tài)和世界發(fā)展形勢的;各帝國主義國家為了自身利益,引致各路軍閥紛爭,嚴重沖抵了中國近代化發(fā)展的進程;中國資本主義的發(fā)展和資產(chǎn)階級在經(jīng)濟、政治、社會生活的力量日漸加強,對北洋封建軍閥政府有著很強的制約力量,北洋政府的制度和政策表現(xiàn)出中國資產(chǎn)階級的政治、經(jīng)濟訴求,但又由于沒有在政權中的絕對控制,這種影響是有限的,表現(xiàn)了制度和政策近代化改革的不徹底性和不完善,中國資本主義最終沒有能夠成為社會發(fā)展的主流。不同利益在政治上的表達,最終掣肘了經(jīng)濟立法的歷史推動作用。盡管如此,我們仍不可否認,北洋政府的經(jīng)濟立法活動在中國近代化過程中具有轉折性的歷史推動作用。

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