論行政組織法的完善路徑——從行政生態(tài)學的角度切入

周 覓

(中南財經政法大學法學院,湖北武漢430062)

一、困惑:行政組織法的現狀

改革開放三十多年來,我國政府機構先后進行了六次規(guī)模較大的行政改革實踐①這六次改革進行的年份分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年。與數次規(guī)模較小的調整②譬如1994年的分稅制改革、設立經濟特區(qū)、開放十四個沿海城市、成立上海浦東新區(qū)及中央部門垂直管理體制的改革等。?！氨M管每一次改革目標都各有側重,每一次改革成果都會給政府帶來新的氣象和新的進步。但是與其他改革效果所不同的是,每次機構改革的成果很難持久鞏固,總擺脫不了‘精簡——膨脹——再精簡——再膨脹’的循環(huán)軌跡”[1]。

與機構改革相比,作為行政機構改革法律制度的保障——行政組織法的理論探討與制度設計卻顯得冷清和鮮見。直到上個世紀90年代末,才有一些學者陸續(xù)關注行政組織法,因此有人用“遲來的春天”來形容我國行政組織法的研究現狀。在制度設計方面,1982年制定的《國務院組織法》,只有11條約 850字,且多年來只字未改。1979年制定的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》,雖修訂過四次,但對于政府機關的性質、職能定位、職權和組織程序等,都未作出明確規(guī)定,更沒有“行政職權法定”這一必須由法律規(guī)定的基本法治原則。《國務院行政機構設置和編制管理條例》和《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》以及1988年開始編制的“三定(即定機構、定編制、定職能)方案”,雖然基本上理清了各部門之間的關系,但仍未解決行政機構設置混亂、忽略或漠視政府管理規(guī)律、行政職權界定不清等問題,職能交叉、爭權奪利、扯皮推委的現象比比皆是,政府機構林立,規(guī)模失控[2]。

對于目前行政組織法的現狀,學者們均深感擔憂,指出我國現行的行政體制改革仍然依賴于政策和習慣;行政組織法的缺位將會直接影響我國行政體制改革的進程,導致公共行政轉型緩慢,無法快速回應經濟、社會的發(fā)展要求,造成公共領域的無序競爭,致使中國社會發(fā)展畸形,限制公共行政領域的改革創(chuàng)新[3]。

目前,行政組織法的研究現狀不僅落后于行政體制改革的要求,甚至可以說,在某種程度上嚴重制約著行政體制改革的進一步深化。有學者認為,我國行政體制改革的成功與否,關鍵在于構筑科學和規(guī)范的行政組織法規(guī)體系,確立行政組織法定原則。

二、思考:對行政組織法研究現狀的反思

針對我國行政組織法研究的現狀,許多學者做了深刻的反思,剖析了行政組織法缺位的原因,對如何更好地研究行政組織法進行了有益地探索。

(一)行政組織法的研究主線[4]

從20世紀80年代開始,面對西方掀起的規(guī)?？涨暗摹罢僭臁边\動,我國也無可避免地卷入了這場聲勢浩大的公共行政改革浪潮當中。一方面,富有中國特色的、功能多元化的單位制度開始解體;另一方面,傳統科層制的行政機關也致力于自身的改革,以各種機構精簡的“瘦身”運動和績效提升的革新方案,應對日趨繁重和多元的行政任務。

我國傳統行政組織法理論對于單位制解體后新出現的擔負行政任務主體①如廣大農村中的合作社,盡管并不負責農民的社會福利和保障,但也在規(guī)制農民的生產、生活方面,發(fā)揮著類似單位組織的功能。的研究幾乎空白。對于新出現的行政組織形態(tài),雖嘗試著給予其行政法上的地位,但由于傳統行政組織法研究在基礎理論方面的薄弱和整體框架的狹隘,使得難以根據不同行政組織的特殊使命,設計出合理的、多層次的規(guī)制路徑。對于新舊行政組織法研究缺陷的分析,使得學者們不得不重新審視行政組織法研究的主線。

對行政組織法研究主線的探尋,必須考慮設立行政組織所追求的目標。每個行政組織都有其核心的目標;對于行政組織而言,核心目標當然是完成行政任務。循著這個思路人們會發(fā)現,行政任務在行政組織法研究中長期缺位,正是傳統行政組織法漠視中國單位制度下其他承擔行政任務主體的原因所在,這也導致了當下強調依法規(guī)范卻忽略行政任務單線型行政組織法研究的進路。因此,必須根據行政任務的變遷來對行政組織建立一種新的調控模式。公共行政改革最終定位于全面達成政府目標的效能革新,在法治范圍內更好地促進行政任務的實現而非單純地提高行政效率,應成為勾勒行政組織法理論的主線。

行政組織法學的分析框架,除應修正過去涉及的行政組織類型、中央與地方分權、行政機關編制、公務員法等傳統內容外,更應將外部競爭機制、整體運作模式、財政自主權、工作人員激勵機制以及任務、權限、責任“三位一體”的結構與監(jiān)督等相關要素納入其中。行政組織法的完善進路,在某種意義上正是對傳統行政法學以行政行為類型為核心的研究思路的反思。行政組織法的理論變革,是撬動行政法基礎理論前行的重要支點。

(二)有關行政主體理論的研究[5-18]

行政主體理論是一個舶來品。自出現以來,行政主體理論適應行政訴訟的需要,強調行政主體自己承擔責任,改變了過去行政機關有權無責、有責無權的狀態(tài);并且行政主體作為一個技術性概念,給學術研究帶來了方便。但有學者卻認為,行政主體理念雖有其合理性,可其固有的缺陷決定了其不可能對行政法的發(fā)展以及行政法學的研究產生積極影響,尤其體現在阻礙了法學界對于行政組織法的全面研究,因為行政主體理論自誕生之日起就是以取代行政組織法的研究為主旨的[2]。行政主體理論研究的是公共行政中的法律地位。受該思路的限制,學者們只關注行政主體的界定、種類、權限以及行政主體資格的取得等問題,而對行政組織法的許多重要法律問題,如行政組織與行政機關的界定、行政權的范圍和設定、行政機關的設置和權限、中央與地方行政權的劃分以及行政機關的編制管理等,都未給予應有的重視。在行政主體論者看來,行政組織在行政法上的意義,除了其法律地位值得研究以外,其他問題都無足輕重。他們甚至不承認行政組織有其他法律問題的存在。有學者深感這一觀念的盛行會嚴重阻礙行政組織法的全面研究,提出行政組織在行政法上的法律地位固然重要,但更有必要對行政組織涉及的法律問題予以全面探討,研究行政組織法律制度的應然狀態(tài),尋找健全完善行政組織法律制度的有效途徑[3]。

(三)行政組織建構合法化的進路

針對行政組織建構合法性的問題,一直是傳統的行政組織法治主義模式占主導地位,即行政組織的合法性奠基于民主代議機關的立法或授權過程,而不論依照或授權所形成的具體建構方案是否與人們對特定組織體的實質合法性要求相適應。這種模式的一個典型表現,就是認為一套全面的組織法可以解決行政組織合法性的問題。行政組織法治的傳統主張堅持認為,組織法的欠缺是公共行政組織領域無序的禍根,一套“金字塔”型的、滴水不漏的組織法典體系,可以解決行政組織的所有問題;并對行政組織法典體系提出了許多修改和完善的建議。誠然,行政法學者滿腔熱情,但正如前文所提到的,行政組織法多年來卻鮮有較大的動作。這種現象不能不引起人們的反思:難道這種被寄于厚望的行政組織法典體系僅僅是邏輯上的理想國?

帶著這個問題,帶著對傳統模式——行政組織法治主義模式的全面反思,有學者提出了區(qū)別于傳統民主代議合法化進路的、我國行政組織合法化的另一條進路,即開放反思的合法化模式[19]。與傳統的僅流于學理探討的模式不同,這種模式是實際存在的,它利用更加廣泛的公眾參與過程,如公民建議、媒體討論、課題研究、專家論證等民意聚集機制及與之配合的立法過程、行政決策過程乃至訴訟過程,披露、反省和解決各式各樣的行政組織問題。

開放反思模式并不排斥民主代議過程形式合法化功能,在未來某個時期,我國也終將實現傳統模式構想的完整的行政組織法典體系,但是當下,中國的行政組織法典化的建議還未被納入立法議程,民主代議機制理念又不是太強大,因此,開放反思模式可以讓人們更為實際和富有意義地去解決具體的合法化問題。

三、探索:行政生態(tài)學的視角下行政組織法完善的路徑

長久以來,對于行政組織法的研究探索僅局限于行政組織內部,也未取得預期的效果。馬克思主義哲學告訴人們,事物是普遍聯系的。因此,我們將目光投向行政組織外部,或許可以找到一條行政組織法完善的新路徑。

(一)行政生態(tài)學釋義

從淵源上講,“生態(tài)學”一詞由古希臘語“oikos”派生而來,意為“生存之地”。19世紀的植物學家和動物學家廣泛地運用這個詞,來描述生物體如何生存以及如何適應它們生存的環(huán)境。后來,社會學家借用了動植物生態(tài)學的概念,強調日益復雜的組織系統內人類生活環(huán)境的相互依賴性,強調有生命的系統在生存形態(tài)上與該系統周圍環(huán)境趨向于均衡化或穩(wěn)定化。

“生態(tài)學”最早由哈佛大學的高斯教授引入到公共行政領域。行政生態(tài)學后來發(fā)展為行政學研究的一個新學派,其強調生態(tài)環(huán)境的各種因素為解釋和了解行政行為的唯一途徑。根據行政生態(tài)學的觀點,“任何經濟、文化、政治和行政制度等皆為一有生命的個體,是經過一段漫長的成長過程漸漸演進而來的。也就是說在生命的個體之間,以及生物與環(huán)境之間都存在一種功能相互依存的關系”[20]14。行政生態(tài)學研究的主旨,在于采取生態(tài)學的精神與方法來研究行政制度及其與環(huán)境的關系。將行政生態(tài)學視為一種學理固無不可,但如將其視為一種行政上的研究途徑,則更為恰當。行政制度被視為一個有機體,所以要想了解行政行為,必須研究行政制度及其與生態(tài)環(huán)境之間的關系,因為行政行為與制度本身關系密切,其是由生態(tài)環(huán)境中的各種因素所促成的結果。行政組織的相關制度當然是屬于行政制度的,因此人們可以用行政生態(tài)學的方法來研究行政組織相關制度,故人們不僅應當從行政組織相關制度本身去研究,更應該擴大范圍,從與行政組織相關制度有關的生態(tài)環(huán)境方面加以分析,探究因果,尋找規(guī)律。

(二)行政組織法與行政生態(tài)環(huán)境的關系

行政組織法,簡言之,就是規(guī)范和控制行政組織的法[21]。行政組織的形成、權力及其運作的程序與方式,皆受制于法律。無法律則無行政,這是法治國家的基本要求。行政組織理論側重從整體對行政組織涉及的法律問題進行研究,以確保行政組織建立在理性的基礎上,對行政組織整體予以法律規(guī)范和控制。因此,一套完善的行政組織法,如果不是建立在對行政組織運行規(guī)律仔細研究的基礎上,那么即便制定出來,也只是“紙上談兵”,對行政組織的合理性構建,對行政改革的進一步推進,不僅毫無益處,甚至在某種程度上還會起相反的作用。

行政組織是組織中的一種,或者說是由一般組織派生出來的一種特殊的社會組織。每個組織都存在于一定的環(huán)境當中,每個組織都是一個環(huán)境的分系統,這個環(huán)境為其提供資源投入并利用其產出。每個社會都有一些強烈影響社會中組織的性質及其管理的基本特點。社會組織由一條確定得不嚴格的界線把它從環(huán)境的超系統中分離出來;然而,組織是一個開放的系統,各種投入與產出均可滲透過其界線[22]。

公共行政組織存在于一定的行政環(huán)境當中。公共行政組織環(huán)境是指對公共行政組織管理產生各種影響作用的因素的總和。從歷史上來看,與其他組織相比,公共行政組織易受一定類型的環(huán)境壓力和限制的影響。第二次世界大戰(zhàn)之后,殖民地紛紛獨立,為了幫助這些國家建國和發(fā)展,聯合國和美國的一些私人組織對這些國家提供技術援助,其中一項便是幫助這些國家建立一個有效的公共行政制度。因為,只要具備一個健全而有效的行政制度,解決其他問題便易如反掌。基于這種想法,所謂的西方民主國家的一些行政制度、官僚組織便被大量移植。但沒過多久便出現水土不服的現象。對于剛獨立的殖民地國家來說,西方民主國家的行政制度是先進的,是完善的,但由于沒有考慮到各國社會、政治、經濟、文化等方面的實際情形,盲目照搬,結果卻適得其反。由此可見,行政生態(tài)環(huán)境與行政制度之間是相互依存的。

同時,行政生態(tài)學也提醒人們,影響行政的環(huán)境因素固然十分重要,但是如果矯枉過正,容易導致陷入決定主義的誤區(qū),把行政制度的產生僅視為外在壓力造成的結果。里格斯曾說過:在敘述環(huán)境對某種主體的影響時,應同時指出主體對環(huán)境的影響[20]36。唯有把兩方面的交互作用都察看明白,才算真正建立了生態(tài)的模式。

任何法律制度的不斷完善都有動因,行政組織法亦不例外。行政組織法完善的動因就是行政生態(tài)環(huán)境的客觀需要與客觀要求。從行政生態(tài)學的角度來說,行政組織法的不斷完善,乃是行政組織相關制度不斷滿足行政生態(tài)環(huán)境變遷的必然要求。

總之,目前對于行政組織制度的研究,大多仍停留在對于制度構建的空泛議論上,尚缺乏在行政生態(tài)環(huán)境下對行政組織制度的合法性、合理性構建的系統、深入地論證與思考。

(三)從行政生態(tài)學角度看行政組織法的完善

以往人們在研究行政組織法時,只是從行政組織的觀點去看行政組織,當然是只見樹木不見森林。正如一棵果樹,它的生存環(huán)境為果樹本身之外的土壤、水分、空氣和陽光等。果樹之所以能發(fā)芽、開花、結果,與生態(tài)環(huán)境中的這四個要素密切相關。如果果樹最終不能開花結果,我們不能盲目地歸咎于果樹本身,而忽視生態(tài)環(huán)境的因素,這樣做不免會犯只重視現象而忽略了原因的錯誤[20]2。

行政組織法的進一步完善,實際上就是行政組織相關制度對目前行政組織的生態(tài)環(huán)境所作出的一個回應。顯然,影響行政組織制度形成的生態(tài)環(huán)境是多樣的。

1.政治環(huán)境

政治環(huán)境是指直接或間接作用于行政的政治條件,它包括社會政治制度、政治體制、政治權力結構、政黨政治、政治領導方式、政治風氣和政治氣候等。我國的根本政治制度是人民代表大會制度,它確立了人民當家作主的地位;中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度,它確立了中國共產黨的執(zhí)政地位和領導地位。這樣的制度架構決定了我國的政治與行政不可機械割裂,所有行政行為都必須在政治背景下才能得到合理解釋;這些基本的政治制度也決定了我國行政組織制度的建構與西方國家有根本的不同。

2.經濟環(huán)境

對于任何組織來說,經濟狀況都是一個關鍵的變量與環(huán)境因素。經濟環(huán)境是指直接或間接影響行政組織的經濟因素的總和?，F階段,我國社會主義市場經濟正在逐步完善,必然要求政府的運行要減少微觀的干預,退出那些能夠由市場機制調節(jié)的領域,充分發(fā)揮“看不見的手”的作用,而將作用的重點轉向經濟調控、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務等宏觀調控方面,從而實現政府職能的真正轉變。

3.文化環(huán)境

文化環(huán)境,指一個社會由意識形態(tài)、價值觀念、倫理道德等因素所構成的文化形態(tài)。行政組織不可能完全不考慮人們的情感、信仰、風俗、道德而展開活動,否則行政目標難以達到。一方面,人們的自主觀念、權益意識、參與精神日益增強;另一方面,西方的科學技術、管理經驗涌入我國,導致了許多觀念的產生,同時也導致了利益多元。當前我國服務型政府的提倡,政府官員“官本位”思想的轉變,對行政文化環(huán)境產生了不小的沖擊。

4.技術環(huán)境

技術的發(fā)展直接改變著人類的生產與生活方式,也改變著組織的形態(tài)和組織管理的方式。大量研究表明,技術不僅影響著組織的結構,而且影響著組織的社會心理及組織的管理,從電子政務的興起對組織結構的影響便可見一斑。

正如有學者所言,若欲在公共行政組織領域建立現代法治,絕非僅僅依賴制定法律規(guī)則、完成法律形式便可達到。如果制定法不能轉化為社會運作機制的現實,法律不但如人們常說的那樣形同一紙空文,而且會引起人們對法律的信仰危機。制定法從理念到文字再走向現實,取決于多維因素以及它們互動形成的合力,諸如社會發(fā)展的需要、政治制度的實際運作、傳統的法律文化、現時的意識形態(tài)、執(zhí)法者的素質與價值取向等都是決定性因素[23]。

誠然,用行政生態(tài)學的方法來分析行政組織法的相關問題還僅僅只是一個粗淺的想法,行政環(huán)境中的那些因素以及這些因素會如何影響行政組織的發(fā)展和行政組織法律制度的建構,還需要進一步的論證。但是,從研究方法的角度考慮,它的確為人們進一步完善行政組織法提供了一條可供參考的路徑。高斯教授曾言:“你可以改進我對因素所做的取舍,但是這些因素的各種組合,的確從背景上決定了公共機構的構成。在它們的組合中可以找到公共機構存在的理由,也可以找到抨擊它的理由。只有在某一組合中能夠找到某種基本公益時,我們才可以期望能有一個免于政治分贓或濫用權力的行政機構。從環(huán)境中汲取素材的一項公共政策,它的發(fā)展和系統化的過程是與環(huán)境和行政相聯系的。”[24]

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