上海港口民營化改革的動因、問題及對策

朱 鶯

(1．復旦大學 應用經(jīng)濟學博士后流動站,上海 200433;2．華東政法大學 商學院,上海 201620)

在經(jīng)濟全球化推動下,世界上許多國家或地區(qū)的國際貿(mào)易港口,都積極從交通基礎(chǔ)性功能向國際市場資源配置樞紐轉(zhuǎn)型,成為全球性國際貿(mào)易與運輸鏈中的重要環(huán)節(jié),由此引發(fā)了新一輪港口發(fā)展的熱潮,爭相恐后地準備建成為現(xiàn)代化的國際港口。合理的港口布局、完善的港口設(shè)施和高效的港口經(jīng)營是現(xiàn)代化國際港口代表性標志,這些標志需要巨額資金的投入和港口產(chǎn)業(yè)模式的創(chuàng)新來實現(xiàn),又由此推動了各國港口民營化改革的浪潮。上海作為我國進出口貿(mào)易集聚地,對現(xiàn)代化的國際港口具有迫切訴求。因此,作為國際航運中心地位的上海港口必然也融入到全球港口民營化改革的進程當中。

一、上海港口民營化改革動因

目前對港口民營化概念,國內(nèi)外許多學者從不同的角度給予了不同的解釋,本文認為,港口民營化有三層含義：(1)在所有權(quán)或經(jīng)營機制層面上,民營化是港口所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g所有或者引入民營機制的過程;(2)在市場結(jié)構(gòu)層面上,民營化是港口業(yè)務(wù)的市場結(jié)構(gòu)從壟斷向競爭轉(zhuǎn)變的過程;(3)在政府政策層面上,民營化是港口產(chǎn)業(yè)逐步放松規(guī)制、積極引入市場機制和重構(gòu)政企關(guān)系的過程 (李南,2007)。港口民營化的主要目標是：(1)通過引入市場競爭來改善服務(wù)及提高營運績效;(2)通過引入民間資本和國外資金,緩解港口建設(shè)資金的壓力。

(一)改進低效率港口服務(wù)的需求

國有港口企業(yè)處于相對壟斷的地位,其內(nèi)在缺乏與市場機制相適應的能力,缺乏主動競爭的動力機制,從而導致官僚主義和低效率;政府是國有港口企業(yè)最終的債務(wù)承擔者,企業(yè)缺少破產(chǎn)約束,削弱了企業(yè)經(jīng)理努力改進經(jīng)營績效的激勵。國有港口企業(yè)經(jīng)營具有多重目標,往往很難做到效率和維護政府責任同時兼顧,而且,政府有時處于對失業(yè)和社會穩(wěn)定的考慮,往往有意無意在政策上向其傾斜,這些作用力的最終結(jié)果減弱了企業(yè)自我提高經(jīng)營效率的原始驅(qū)動力。因此,我們認為,“政府主導的失敗”帶來了港口經(jīng)營運作中的一系列低效率。而民間資本的競爭與參與、恰恰克服了以上弊病,席卷全球的港口民營化浪潮給上海港口的改革提供了思路。

(二)港口設(shè)施建設(shè)資金不足,渴求融資渠道的拓展

上海所在的長三角地區(qū)外向型經(jīng)濟比較發(fā)達,受腹地經(jīng)濟的影響,外貿(mào)出口連年保持快速增長,上海港的貨源正逐步以集裝箱貨為主,港口集裝箱化率接近 50%。2010年,超大型化的國際集裝箱船舶在航比例將增長到 60%。為了滿足國際集裝箱船大型化的需要,對上海港基礎(chǔ)設(shè)施的完善又有了更進一步的需求：

(1)建立外港的需求。外港的建設(shè)是在減少進出港航道疏浚量的同時提供深水航道和泊位;

(2)建立深水港的需求。如果港口能為 12500TEU左右的 ULCC(400m×57m×29m)提供裝卸服務(wù),那么集裝箱港的水域條件必須在水深15m以上;

(3)提高船舶裝卸設(shè)施的需求。在當前國際集裝箱運輸市場中,超比例發(fā)展的是超大型集裝箱船 (ULCC),由于ULCC的載箱量比目前所用船型增加了大約 50%,船長增加20%～25%,船寬增加10～15m,所以為適應ULCC船的大裝載量,必然要求增加船舶裝卸設(shè)施;

(4)超大型集裝箱船舶的使用還直接需要相配套的碼頭設(shè)施、堆場、后勤供應、內(nèi)陸運輸設(shè)施等。

綜上,集裝箱化和船舶大型化對港口的基礎(chǔ)設(shè)施、水深、航道條件都提出了更多的需求,資金的缺額必然限制港口功能的擴展。而資金不足的原因在于港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源單一,目前主要是通過向貨主征收行政性收費來解決,各級政府的財政中沒有確定固定的資金渠道。所以廣泛吸納社會資金、拓展融資渠道,吸收民間資本和外資投資港口基礎(chǔ)設(shè)施是上海建設(shè)現(xiàn)代化港口的必然訴求。

(三)港口業(yè)務(wù)自然壟斷特征弱化、產(chǎn)業(yè)模式變革為其它資本的進入提供了可能

航運新技術(shù)的突破,增加了對能夠接納最新一代船舶的港口設(shè)施的要求,也刺激了港口之間吸引現(xiàn)代船舶和現(xiàn)代貨物形式的競爭。此外,多式聯(lián)運的發(fā)展,促使港口業(yè)務(wù)在通常的港口邊界之外擴張,改變了原來的產(chǎn)業(yè)態(tài)勢,港口的作用轉(zhuǎn)變?yōu)檎麄€物流鏈中的一個重要節(jié)點,其業(yè)務(wù)中的自然壟斷特征逐漸變得模糊。這種趨勢下,港口服務(wù)多樣化態(tài)勢增強,多樣化的港口服務(wù)中既有公共品又有私人物品的特征(Piore＆Sabel,1984),從未來港口競爭趨勢來看,港口自身提供服務(wù)的多樣性和在整個物流鏈中的融合性,決定著港口效率的高低,而民營資本和外資的進入恰恰能帶來這種靈活性和效率。與此同時,科技的進步,使得其它運輸模式 (鐵路、航空和公路)的替代競爭加劇,港口地理特點形成的壟斷市場優(yōu)勢也在逐漸喪失。種種突破影響著港口產(chǎn)業(yè)模式的變革,為其它資本的進入提供了可能。

(四)非專業(yè)化的管理公司不能滿足上海港國際接軌的需求

隨著世界范圍內(nèi)航運業(yè)的蓬勃發(fā)展,能在世界范圍內(nèi)參與港口投資經(jīng)營的主體,才能在全球港口業(yè)布局中占領(lǐng)制高點,這個趨勢必然引起全球范圍內(nèi)港口企業(yè)的重新洗牌,引發(fā)海運企業(yè)兼并重組的浪潮。而原有的公營壟斷企業(yè),缺乏雄厚的資本實力、管理水平相對低下,普遍存在著決策時滯問題,很難適應不斷變化的市場環(huán)境,這就需要民營化帶來以私人資產(chǎn)為主的國際性資本,以及實力雄厚的跨國海運公司專業(yè)化的港口管理技術(shù)。因此,民營化是加快上海港接軌國際的有效途徑?？鐕劭诮?jīng)營集團的迅速發(fā)展,能受益于建立在全球經(jīng)營基礎(chǔ)上的規(guī)模經(jīng)濟效益,在世界范圍內(nèi),以比較低的成本滿足客戶不斷變化的需求。具有這些優(yōu)勢資源的跨國港口經(jīng)營集團的涌現(xiàn),對于上海港融入全球市場并躋身于前列是必不可少的微觀基礎(chǔ)。

綜觀,隨著上海國際航運中心建設(shè)進程的推進,給上海港的發(fā)展帶來機會的同時也帶來了變革壓力,上海港原有公營壟斷模式積累的矛盾也使其內(nèi)部產(chǎn)生變革的動力。因此,上海港口民營化改革順勢而為,通過港口民營化,期望能達到以下目標：提高運營企業(yè)管理效率;引進多元化投資主體,提高產(chǎn)品和服務(wù)的供應效率,強化港口的全球競爭力;在制度變革方面重新平衡公共和私人部門力量的,建立新的規(guī)制制度。最終促進上海乃至長三角地區(qū)的經(jīng)貿(mào)發(fā)展。

二、上海港口民營化進展及存在的問題

(一)上海港口民營化進展

1993年,中國頒布了 《關(guān)于深化改革、擴大開放、加快交通發(fā)展的若干意見》,提出要鼓勵中外合資、合作租賃等方式建設(shè)、經(jīng)營港口碼頭。當年,上海港集裝箱綜合發(fā)展公司和香港和記黃埔集團合資組建上海集裝箱碼頭有限公司(SCT),總投資高達 56億元人民幣,滬方的土地岸線、水下設(shè)施估算為 10億元人民幣,港方投資 10億元人民幣,雙方合資經(jīng)營上海集裝箱碼頭。SCT的正式運營標志著我國港口民營化進程的啟動,SCT引入了先進高效的計算機生產(chǎn)管理系統(tǒng)、建立了行之有效的管理模式,其高效率的作業(yè)水平、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)取得了令人矚目的成績,帶動了整個上海港集裝箱吞吐量的發(fā)展,為上海港躋身于世界十大集裝箱港口行列做出了巨大貢獻。上海港從 1998年首次跨入世界十大集裝箱港口行列之后,用了 5年時間于 2003年躋身于世界第三位。表1是上海集裝箱港口合資企業(yè)基本情況。

表 1 上海集裝箱港口合資企業(yè)基本情況

(二)上海港口民營化改革面臨的問題

上海港口民營化是我國港口民營化的先鋒,盡管有其成功之處,但是在其民營化過程中,也面臨了我國港口民營化共同遇到的問題：

1.政府對港口民營化改革決心不足,實施過程中行政干預痕跡猶存。港口企業(yè)民營化涉及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移問題,政府官員決策時面臨兩大問題,使其猶疑不定：(1)民營化過程中,會面臨 “國有資產(chǎn)流失”的指責,從 “經(jīng)濟人”角度,官員會為了避免個人聲譽受損而不去推動民營化改革;(2)原有壟斷既得利益集團利用影響力,迫使主導改革的政府官員改弦易張。

受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制影響,在民營化實施過程中,港口建設(shè)、管理和運營各方面行政干預痕跡明顯。政府部門出于地方經(jīng)濟發(fā)展的考慮,常常過于參與港口的建設(shè)與發(fā)展。一些應該還權(quán)于市場的權(quán)利 (例如,指泊權(quán)等)沒有與民營化改革同步。行政權(quán)力的濫用會阻礙有效競爭機制的形成,削弱了私人運營商進入的熱情。

2.政府對不同港口項目缺乏指導性管理,降低了民營化帶來的效率。上海港在完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中,其巨大的資本需求需要多元化投融資主體,吸引民間資本和外資的關(guān)鍵是要為其提供多樣化的項目投資渠道。港口基礎(chǔ)設(shè)施項目基本分為三種類型：具有競爭性的經(jīng)營性項目、不具有競爭性的準公共性項目和純公益性項目。不同類型的港口基礎(chǔ)設(shè)施項目其投資收益是完全不同的,因此不同類型項目的投資風險及其對社會資本的吸引力也是完全不同的。當前,上海港在項目分類劃分上仍然比較模糊,尤其是在政府擔保力度和投資回報率的界定上始終沒有科學的標準。因此,在缺乏專業(yè)化分類管理下,政府的指導性政策或者引資力度不足,挫傷了私人資本進入的積極性,或者由于政策過度傾斜,侵蝕了民營化帶來的利益。

3.港口民營化的規(guī)制框架不完善,法制建設(shè)滯后,缺乏宏觀環(huán)境保障。(1)由于沒有明晰的、長遠的港口民營化改革愿景,盡管近年出臺了一些條文,但是現(xiàn)行條文對有關(guān)港口民營化的范圍、對象、模式、競爭方式等方面均出現(xiàn)不同程度的缺失;(2)當前,我國港口產(chǎn)業(yè)獨立規(guī)制機構(gòu)殘缺,職能不能集中。例如,國家發(fā)展和改革委員會只負責投資立項和價格審批,交通部負責行業(yè)管理,而各地方政府則通過投資等形式實現(xiàn)更大程度的參與,沒有一個部門能夠在整體上制定并貫徹港口政策,使得統(tǒng)一的規(guī)制權(quán)被分割,進而導致整體、系統(tǒng)的規(guī)制框架缺乏,最終導致了產(chǎn)業(yè)內(nèi)秩序的混亂;(3)港口法制體系不健全或建設(shè)滯后,碎片似的法律規(guī)則缺乏操作性和動態(tài)適應性;(4)投資資本逐利的本性和港口企業(yè)供給服務(wù)的公共物品屬性,使得公私雙方在港口民營化活動中所呈現(xiàn)的利害關(guān)系比較復雜,而能解決這些問題的相關(guān)規(guī)制技術(shù)是缺乏的;(5)在上海港口民營化過程中,提供公共物品的港口企業(yè)涉及到國家的產(chǎn)業(yè)安全,其產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)的技術(shù)涉及到國家的技術(shù)機密,這些方面所牽扯的監(jiān)管領(lǐng)域幾乎是空白的。種種問題都將使上海港口民營化改革的道路變得漫長而曲折。

三、推進上海港口民營化改革的對策建議

為保證上海港口民營化順利進行,當前要做好以下幾方面的工作：

(一)從國家層面設(shè)立規(guī)制機構(gòu)

橫看世界各國規(guī)制機構(gòu)的實質(zhì),主要是規(guī)制權(quán)力在中央政府和地方政府的分配問題。各國規(guī)制機構(gòu)組織體系一般是小國實行中央統(tǒng)管,以減少管理環(huán)節(jié);大國是中央規(guī)制機構(gòu)承擔跨區(qū)域的規(guī)制任務(wù),地方規(guī)制機構(gòu)決定區(qū)域內(nèi)的規(guī)制行為。在規(guī)制機構(gòu)的產(chǎn)業(yè)跨度方面,多數(shù)國家沒有成立專門的國家級港口經(jīng)濟規(guī)制機構(gòu),而是合并在較為綜合性的機構(gòu)職能中。比如,美國的聯(lián)邦海事委員會 (FMC)名義上是負責聯(lián)邦的港口規(guī)制,實際上主要是對國際班輪運輸進行經(jīng)濟規(guī)制。新加坡的情況是解散了原新加坡港務(wù)局,建立新加坡港務(wù)集團,實現(xiàn)商業(yè)化運作,同時成立專門的港口規(guī)制機構(gòu)(MPA)實施產(chǎn)業(yè)監(jiān)控。此外,美國、日本、韓國等國家,各種與港口業(yè)務(wù)相關(guān)的行業(yè)協(xié)會也在規(guī)制中發(fā)揮比較重要的作用。

對于我國,在近期過渡性階段,可以先建立一個統(tǒng)一的交通規(guī)制委員會,對所有的交通運輸方式進行規(guī)制,交通部根據(jù)規(guī)制政策框架行使跨行政區(qū)域的相關(guān)規(guī)制監(jiān)督和執(zhí)行職責,而地方港口管理局的規(guī)制部門執(zhí)行管轄區(qū)域內(nèi)的規(guī)制政策以及港口項目民營化的模式。待時機成熟,再設(shè)置一體化的港口規(guī)制機構(gòu) (李南,2007)。

(二)對上海港口業(yè)務(wù)科學分類指導,項目單元化管理,提高民營化效率

以港口基礎(chǔ)設(shè)施項目的公益性、準經(jīng)營性和經(jīng)營性的特性為依據(jù),我們可以如下分類：(1)純公益性項目：主要包括為進出港口的船舶和車輛所提供的水陸進出口集疏運通道及其基本附屬設(shè)施 (如防波堤、各類航道與道路的燈光標志等)、各類用于港口通關(guān)、檢疫等官方行為的建筑與場地等港口公用基礎(chǔ)設(shè)施;(2)準經(jīng)營性項目：主要包括為船舶裝卸作業(yè)所提供的碼頭泊位、系纜設(shè)施以及各類浮動停泊設(shè)施等港口專用基礎(chǔ)設(shè)施;(3)經(jīng)營性項目：主要包括港口生產(chǎn)過程中所必需的裝卸設(shè)備、運輸工具和倉儲設(shè)施等港口生產(chǎn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施 (楊建勇,2006)。對具有競爭性的經(jīng)營性項目,政府要將其推上市場,由私人投資解決;對不具有競爭性的準經(jīng)營性項目,政府主要給予項目啟動的政策或資金支持;而對非經(jīng)營的公益性項目,則需由政府承擔,但投資方式不是原來的無償撥款,而是按指定用途給予專項補助,或者事權(quán)同補助款掛鉤。

在科學分類管理基礎(chǔ)上,合理選定項目單元的經(jīng)營主體,利用激勵性規(guī)制技術(shù),建立適度的市場競爭機制,才能使民營化效率最大化?；谘笊缴钏鄣那捌诮?jīng)營實踐,我們認為：(1)要確定以民間資本投資項目單元為產(chǎn)權(quán)單位,對項目單元進行投資評估和收益測算,確定合理的回收期限及其投資收益率;(2)按照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則,合理選定具有港口產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)的企業(yè)從事港口經(jīng)營生產(chǎn)活動;(3)按照每一個項目單元逐個簽訂經(jīng)營合同,確保民間資本投資項目單元收益的合理性。

(三)建立健全相關(guān)法律法規(guī),提供必要制度保障

政府關(guān)于港口產(chǎn)業(yè)的相關(guān)立法是港口民營化的制度基礎(chǔ),港口企業(yè)兼并重組、股份置換、上市、破產(chǎn)、員工分流、資產(chǎn)設(shè)備出售等等問題,必須要有相應的法律來規(guī)范。而且在引入競爭機制后,由私人資本為主的港口寡頭壟斷企業(yè),其廠商強勢地位必然要有健全的反壟斷法來保護消費者的權(quán)益。因此,我們認為,健全的法律法規(guī)是民營化推進的必要條件。

參看國外一些國家,可以看到這樣的軌跡,例如,1981年,英國議院通過 《運輸法》,并對 1964年的 《港口法》做了重大修改,然后依據(jù)相應法規(guī),撤消了國家港口委員會,成立了英國聯(lián)合港口有限公司,對國家港口進行私有化改造。2008年,法國自治港的改革,其順序是確定目標愿景,修改相關(guān)法律,進行具體化的港口改革。從中可以看出,在處理立法與發(fā)展、立法與改革的關(guān)系上,大多是采用先立法、后改革,以立法來保證發(fā)展的方針。因此,只有制定了比較完善的法律法規(guī),在制度約束下的港口民營化改革,才能沿著既定的路徑演進。

(四)積極治理行政的過度干預,保證市場競爭的公平和公正

繆東君 (2002)指出,“上海港集裝箱班輪的主要掛靠碼頭有 SCT所屬碼頭、外高橋一期碼頭和外高橋二期碼頭,但班輪公司在決定具體掛靠哪個碼頭方面并無自主選擇權(quán)。而是上海港務(wù)局運用行政命令的 ‘指泊權(quán)'來指定掛靠碼頭。在外高橋二期投入運營以前,當時上海港務(wù)局占股比例最大的 SCT往往得到優(yōu)先照顧,此后則是上港集裝箱公司全資擁有的外高橋二期成為特別扶持的重點?！敝覆礄?quán)和引航權(quán)作為港口當局管理、協(xié)調(diào)港口的生產(chǎn)、安全的行政工具,但在上海港運營管理中,被上海港務(wù)局過度使用,妨礙了市場競爭中的公平和公正,追究其根本原因是港口行政管理體制改革的不配套,致使行政權(quán)利過度濫用,阻礙有效競爭機制的形成。長此以往會助長尋租活動和腐敗行為產(chǎn)生。因此,在民營化進程中,行政管理體制改革必須要配套跟進。在政治體制改革任重而道遠的制度背景下,強有力的行政監(jiān)管、政治問責與政治紀律約束是治理行政權(quán)力濫用現(xiàn)實可行的選擇。

［1］Sappington D,Stiglitze.Privatization,In formation and Incentives［J］.Journal of Policy Analysis and Management,1987,6：567-582.

［2］FM Scherer,D Ross.Industrial Market Structure and Economic Performance［M］.Thirdedition,MA：Houghton-Mifflin,1990.

［3］Dong Wook Song.Port Co-opetition in Concept and Practice［J］.Maritime Policy and Management,2003,30.

［4］Crew MA,Kleindorfer PR.Regulatory Economics：Twenty Years of Progress［J］.Journal of Regu latory Economic 1996,(21)：15-22.

［5］Waterson M.Recent Developments in the Theory of Natural Monopoly［J］.Journal of Economic Surveys,1987,(1)：59-80.

［6］C ICh lomoudis,A V Karalis,A A Pallis.Port Reorganization and the Worlds of Production Theory［C］.The 9th World Conference on Transport Research,Seoul,Ju ly 2001.

［7］Trujillo,Nombela.Port Privatization and Regulation of the Seaport Industry［EB/OL］.http：//ideas.repec.org/.1999.

［8］江少文.集裝箱船舶大型化對上海港發(fā)展的影響和機遇［J］.中國航海,2007,(3).

［9］李南.港口民營化改革的理論解釋與國際經(jīng)驗 ［J］.水運工程,2009,(8).

［10］楊建勇.以科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)港口管理體制改革——上海港口管理體制 5年改革的實踐與思考 ［J］.中國港口,2007,(1).

［11］張昕竹,拉豐,等.網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)：規(guī)制與競爭理論［M］.社會科學文獻出版社,2000.

［12］E S薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系 ［M］.周志忍,等譯.北京：中國人民大學出版社,2002.