陜西省農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和難點(diǎn)透析
——基于陜西省農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的調(diào)查研究

劉曉平, 寧立功

(西安工程大學(xué)人文學(xué)院， 陜西 西安 710048)

0 前 言

近幾年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和城市化的發(fā)展，土地問(wèn)題日益成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，基于土地征收產(chǎn)生的社會(huì)糾紛出現(xiàn)愈演愈烈之勢(shì).毫無(wú)疑問(wèn)，土地是人類(lèi)生存、社會(huì)發(fā)展最基本的基礎(chǔ)和條件，如果土地問(wèn)題解決不好，不僅會(huì)影響到社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展，甚至?xí)T發(fā)較大的社會(huì)動(dòng)蕩.很多學(xué)者對(duì)完善土地征收、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等法律制度給予了很高的關(guān)注度，并闡述了仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智的觀點(diǎn)，對(duì)促進(jìn)土地相關(guān)法律制度的完善起到了良性促進(jìn)作用.“沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)”，2009年暑假筆者所在課題組對(duì)陜西省土地權(quán)利流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了一次社會(huì)調(diào)查，以期為農(nóng)村土地法律制度的建立健全添一份綿力.本次的調(diào)查范圍覆蓋臨潼、咸陽(yáng)、延安等農(nóng)村地區(qū)，問(wèn)卷涉及農(nóng)民法律意識(shí)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、土地征用等內(nèi)容，共發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷168份，收回136份，確認(rèn)真實(shí)有效的問(wèn)卷82份.在對(duì)問(wèn)卷進(jìn)行整理分析的基礎(chǔ)上，本文主要針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、土地征收、農(nóng)民法律意識(shí)3個(gè)問(wèn)題進(jìn)行闡述，并提出筆者淺顯的完善建議，以資共享.

1 陜西省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和難點(diǎn)

土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)是指土地產(chǎn)權(quán)在主體之間的變更，它包括土地所有權(quán)在不同所有權(quán)主體之間的變更和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，前者主要體現(xiàn)為土地征收，后者主要體現(xiàn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn).課題組在對(duì)陜西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式和相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查和分析的基礎(chǔ)上，認(rèn)為完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度是提高農(nóng)村生產(chǎn)效益的重要舉措.

表1 陜西省農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)收入表

1.1 陜西省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性分析

據(jù)調(diào)查顯示，陜西省農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)收入很低(如表1所示)，每年每畝收益不足1 000元的農(nóng)戶(hù)占被調(diào)查對(duì)象的比例很大.顯然，每畝不足千元的年收入讓一般家庭維持基本的家庭生活開(kāi)支非常困難，如果再供養(yǎng)老人和孩子，會(huì)讓很多家庭捉襟見(jiàn)肘.如果農(nóng)戶(hù)種植經(jīng)濟(jì)作物，收入會(huì)高一些，年收入可達(dá)10 000多元，但要維持4-2-1結(jié)構(gòu)家庭的正常運(yùn)轉(zhuǎn)仍很艱難.窮則思變，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)可在一定程度上搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，緩解農(nóng)村壓力.

(1)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入多樣化和農(nóng)村人力資源的優(yōu)化配置.我國(guó)人均占有耕地少，農(nóng)村富余勞動(dòng)力多，在經(jīng)營(yíng)土地入不敷出的情況下，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在自愿協(xié)商的前提下流轉(zhuǎn)可使擁有一定勞動(dòng)技術(shù)的農(nóng)村勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解脫出來(lái)，從事其他產(chǎn)業(yè)或進(jìn)城務(wù)工，同時(shí)還可使土地向種田能手和經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)移，從而使農(nóng)村勞動(dòng)力按市場(chǎng)規(guī)律優(yōu)化配置.鑒于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的特殊性，我們稱(chēng)這種權(quán)利的流轉(zhuǎn)為離土不離權(quán)的物權(quán)流轉(zhuǎn)方式.所謂離土是指富余農(nóng)村勞動(dòng)力脫離土地從事其他產(chǎn)業(yè)，形成農(nóng)民工、個(gè)體工商戶(hù)或其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)者階層；所謂不離權(quán)是指這部分脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民仍擁有最終的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán).離土不離權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式是現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的重要舉措.一方面，它為農(nóng)民返回土地提供了可能.結(jié)合我國(guó)國(guó)情，現(xiàn)階段土地仍是農(nóng)民唯一可靠的生存保障資源，脫離土地成為農(nóng)民工或其他經(jīng)營(yíng)者的“農(nóng)民”身份的雙重性，使他們無(wú)法在就業(yè)、福利、生活上享有與城市居民同樣的權(quán)利，所以當(dāng)他們不被城市接受或者無(wú)法找到自己的社會(huì)位置時(shí)可以重新回到農(nóng)村，土地成為他們生活的最后保障.另一方面，脫離土地的農(nóng)民進(jìn)入城市后從事其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，勢(shì)必?zé)o法按期回鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地可能會(huì)被拋荒棄耕，這種狀況是他們所不愿意看到的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)必然成為這部分“農(nóng)民”的選擇.綜上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是在現(xiàn)有土地所有權(quán)制度不變的情況下提高農(nóng)村農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力優(yōu)化配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的科學(xué)選擇.

(2)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模效益的需要.在改革開(kāi)放初期，由于生產(chǎn)力水平低下，商品經(jīng)濟(jì)幾乎不存在，農(nóng)民對(duì)土地有著高度的依賴(lài)性，土地在相當(dāng)程度上承擔(dān)著養(yǎng)育、就業(yè)、保險(xiǎn)和生活福利等的社會(huì)保障功能，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地作為生產(chǎn)要素的生產(chǎn)功能；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)在于保證“耕者有其田”，不存在把土地作為產(chǎn)權(quán)加以利用的現(xiàn)象，更不存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn).在該階段，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度無(wú)疑是成功的，它不僅實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義的土地集體所有制度，而且它通過(guò)家庭承包的方式使農(nóng)民扮演了勞動(dòng)者和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策者的雙重角色，獲得了剩余產(chǎn)品的所有權(quán)和支配權(quán)，從而提高了農(nóng)民的勞動(dòng)積極性，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展.但隨著商品經(jīng)濟(jì)意識(shí)的深入人心和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，這種“一人一畝三分地”的小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)的種田模式日益顯露出其弊端，不僅阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，還阻礙了現(xiàn)代化的耕作機(jī)械和技術(shù)應(yīng)用，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下.農(nóng)民的增收欲望使家庭小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)的模式已經(jīng)很難適應(yīng)形勢(shì)的需要，因而在我國(guó)部分地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)民棄耕拋荒的現(xiàn)象.在維持農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度不變的情況下，我們要扭轉(zhuǎn)現(xiàn)狀， 改革和調(diào)整的主要方式就是實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn).通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)， 使土地向種田能手和經(jīng)營(yíng)者集中，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng).規(guī)?；?jīng)營(yíng)不僅實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代農(nóng)耕技術(shù)和機(jī)械在農(nóng)村的推廣，節(jié)約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的開(kāi)支，加快了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向產(chǎn)業(yè)化推進(jìn)的步伐，在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模效益的同時(shí)，還實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場(chǎng)效益.

表2 陜西省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式調(diào)查表

(3)實(shí)踐中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象已大量存在.課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，40.2%的農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)包的形式轉(zhuǎn)移給他人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，28.04%的農(nóng)戶(hù)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租(如表2所示).與法律制度的目的——最終為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)相適應(yīng)，法律只能努力規(guī)范這種現(xiàn)象，而不能對(duì)它做出禁止性規(guī)定.

1.2 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善需要從制度化、科學(xué)化、多樣化等多維度系統(tǒng)進(jìn)行，本文筆者僅針對(duì)流轉(zhuǎn)形式的多樣化進(jìn)行討論.

根據(jù)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)法律制度的相關(guān)規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式有轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、出租4種.所謂轉(zhuǎn)包是指承包方在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有效存在的前提下，在承包期內(nèi)依法將部分或者全部農(nóng)村承包地的使用權(quán)轉(zhuǎn)移給同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)其他農(nóng)戶(hù)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的行為.所謂互換是指農(nóng)村土地承包方之間在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有效存在的前提下，為方便耕作或者各自需要，對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地塊進(jìn)行交換，同時(shí)交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán).以互換形式進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的，互換雙方喪失其對(duì)最初土地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而同時(shí)取得互換對(duì)方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[1].所謂轉(zhuǎn)讓是指在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有效存在的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，在承包期內(nèi)承包方依法將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)的行為.所謂出租是指在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有效存在的前提下，在承包期內(nèi)承包方依法將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的行為.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租后，原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包經(jīng)營(yíng)合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，承租方按出租時(shí)約定的條件對(duì)承包方負(fù)責(zé)[2].這4種流轉(zhuǎn)方式對(duì)搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、拓寬農(nóng)民收入渠道已經(jīng)和正在發(fā)揮著重要的積極作用，但發(fā)揮重要融資功能的抵押和促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的入股原則上卻被排斥在土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)之外.

(1)抵押.依據(jù)《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》的相關(guān)規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押僅適用于不宜采取家庭承包方式,通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán).對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否普遍適用抵押的問(wèn)題，理論上有不同的看法.有人認(rèn)為，基于農(nóng)村土地生存的保障功能，不得用于設(shè)立抵押.筆者認(rèn)為，在不改變土地用途的前提下，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押不僅可行而且具有重要意義：一方面，增加農(nóng)民的融資渠道.抵押是一種不轉(zhuǎn)移占有的融資方式,抵押人在抵押期間仍享有土地的占有、使用、收益權(quán).如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以成為抵押權(quán)的客體,實(shí)現(xiàn)抵押,農(nóng)民不僅可以繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得收益,同時(shí)還可以通過(guò)抵押獲得更多的資金,為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和非農(nóng)生產(chǎn)的投入獲取資金來(lái)源，因此土地承包權(quán)的抵押不僅可以提高農(nóng)民收入,還可在一定程度上解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的問(wèn)題.另一方面，有助于提高土地利用率.農(nóng)地抵押的實(shí)現(xiàn)，意味著農(nóng)地資源的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由缺乏資力的主體轉(zhuǎn)向擁有充足資力的主體，通俗的說(shuō)就是如果抵押人無(wú)力還債，只得交出土地，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移到有資金和能力的開(kāi)發(fā)者手中，這種情況有利于提高土地的利用效率.

(2)入股.所謂入股是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股，并按照股份取得一定收益的的行為[3].類(lèi)同抵押，入股作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式被現(xiàn)行法律嚴(yán)格限制，同樣僅適用于不宜采取家庭承包方式,通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的荒山、荒溝、荒丘、荒灘的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán).土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的作價(jià)入股是否具有普適性，理論上看法不一.反對(duì)者認(rèn)為將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股，設(shè)立有限公司，公司如果經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致破產(chǎn)，可能引發(fā)農(nóng)民的失地風(fēng)險(xiǎn).鑒于我國(guó)農(nóng)村土地“與生具有”的社會(huì)保障功能以及承包的土地權(quán)利不同于一般單純財(cái)產(chǎn)權(quán)利的特性[4]，公司破產(chǎn)導(dǎo)致入股農(nóng)民喪失土地的現(xiàn)象是農(nóng)民難以接受與承受的，也是政府不希望出現(xiàn)的，它甚至可能會(huì)誘發(fā)更尖銳和深層次的社會(huì)矛盾.很明顯，在現(xiàn)有的法律制度框架內(nèi)嵌入土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股有一定難度，但并非不可行，實(shí)踐中土地作價(jià)入股已有了可資借鑒的鮮活案例，如農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園經(jīng)營(yíng)模式.農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園經(jīng)營(yíng)模式是指在不改變土地用途的前提下，在土地承包經(jīng)營(yíng)合同的有效期內(nèi)以農(nóng)民剩余的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股成立有限公司的經(jīng)營(yíng)模式.以該方式成立的有限公司主要以高產(chǎn)量、高科技農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)為主，在相對(duì)大的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)、購(gòu)、銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)，不僅可提高農(nóng)地的產(chǎn)量和收益，提高農(nóng)民的收入，還可促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)化和多樣化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)的無(wú)縫化銜接.該模式自從在南方一些地區(qū)實(shí)行試點(diǎn)以來(lái)，已經(jīng)取得了一定程度的成功，并逐漸成為沿海地區(qū)農(nóng)民普遍認(rèn)可的一種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式.作為為社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供服務(wù)的法律制度，只能對(duì)其進(jìn)行規(guī)范.當(dāng)然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的法律確認(rèn)還需要相關(guān)配套制度的完善(如基于公共利益的土地征收制度)，以減少公司發(fā)展中的不穩(wěn)定因素所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn).

2 陜西省土地征收的現(xiàn)狀和難點(diǎn)

表3 陜西省土地征收情況調(diào)查表

隨著社會(huì)和城市化的發(fā)展，土地征收以及由其引發(fā)的一些社會(huì)矛盾和糾紛呈現(xiàn)愈演愈烈之勢(shì)，陜西省自不能“置身度外”.據(jù)課題組的調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，有56.09%的被調(diào)查對(duì)象經(jīng)歷過(guò)土地征收(如表3所示)，征地農(nóng)民占了被調(diào)查對(duì)象的多數(shù).在筆者走訪臨潼的調(diào)查對(duì)象時(shí)還了解到，土地征收程序違法、補(bǔ)償不到位、征地農(nóng)民救濟(jì)權(quán)利得不到保障的現(xiàn)象嚴(yán)重；在獲得既得利益的情況下，農(nóng)村集體的代表——村民委員會(huì)甚至“協(xié)助”建設(shè)單位征地.因此完善我省土地征收制度，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益需要從以下幾方面入手.

2.1 完善農(nóng)村集體土地出資人制度

在農(nóng)村集體土地征收的過(guò)程中，內(nèi)部所有權(quán)主體缺位、外部監(jiān)管缺失是農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)可望而不可及的主要原因.要在土地征收中保障農(nóng)民權(quán)益，首先需要解決集體土地所有權(quán)主體、監(jiān)管主體缺位問(wèn)題.

(1)建立集體土地資源經(jīng)營(yíng)管理委員會(huì).借鑒國(guó)家資產(chǎn)管理委員會(huì)的構(gòu)建和運(yùn)營(yíng)模式建立集體土地資源經(jīng)營(yíng)管理委員會(huì)，將其作為農(nóng)村集體土地的出資人或產(chǎn)權(quán)代表人，以事業(yè)單位和市場(chǎng)主體的身份在國(guó)土資源部門(mén)制定的規(guī)劃框架內(nèi)，在國(guó)土資源部門(mén)的監(jiān)管下，參與土地市場(chǎng).集體土地資源經(jīng)營(yíng)管理委員會(huì)以對(duì)農(nóng)民集體負(fù)責(zé)為己任，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)政策或制度的制定、理順農(nóng)民和農(nóng)民集體的利益關(guān)系、保障農(nóng)民集體在土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中的權(quán)益等.集體土地資源經(jīng)營(yíng)管理委員會(huì)制度可以有效解決在土地權(quán)利流轉(zhuǎn)中農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體缺位問(wèn)題.

(2)成立村民代表會(huì)議.村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，農(nóng)村集體土地由村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，但村民委員的受教育水平和綜合素質(zhì)普遍較低，更缺乏對(duì)土地市場(chǎng)的準(zhǔn)確把握能力，將農(nóng)村集體土地的運(yùn)營(yíng)管理交付給村民委員會(huì)是其難以承受之重，所以實(shí)踐中出現(xiàn)村民委員會(huì)“協(xié)助”土地征收的現(xiàn)象也不為奇怪.為應(yīng)對(duì)村民委員會(huì)的“先天”缺陷，我們可選擇重置村民委員會(huì)，剝離其土地經(jīng)營(yíng)管理的職能，將其作為單純的管理公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)、代表民意的機(jī)構(gòu)，并代之成立村民代表會(huì)議.村民代表會(huì)議是農(nóng)民集體意志形成機(jī)構(gòu)，依民主程序產(chǎn)生，受農(nóng)民集體監(jiān)督，受制于農(nóng)民集體意志，不稱(chēng)職代表可按程序隨時(shí)撤換.土地是農(nóng)民賴(lài)以生存的最寶貴資源，故還應(yīng)賦予村民代表會(huì)議集體土地流轉(zhuǎn)的最終決定權(quán)，以制衡集體土地資源經(jīng)營(yíng)管理委員會(huì).

(3)重新定位國(guó)土資源部門(mén)職責(zé).重新定位國(guó)土資源部門(mén)的職責(zé)，使其回歸監(jiān)管角色，而不是扮演土地所有者及土地審批的角色.土地監(jiān)管是政府的職責(zé)，作為監(jiān)管主體，國(guó)土資源主管部門(mén)的主要職責(zé)包括：對(duì)土地使用年限的監(jiān)管；對(duì)國(guó)有、集體土地經(jīng)營(yíng)、管理的監(jiān)管，如在土地流轉(zhuǎn)中有無(wú)權(quán)錢(qián)交易和國(guó)有、集體土地流失等現(xiàn)象的監(jiān)管；維護(hù)土地市場(chǎng)秩序；打擊土地交易的欺詐行為等.

2.2 完善司法救濟(jì)制度

現(xiàn)行法律為保障農(nóng)村集體土地成員權(quán)已有相應(yīng)規(guī)定，如《物權(quán)法》63條.該條規(guī)定不僅宣布集體土地所有權(quán)受法律保護(hù)，而且明令禁止任何單位和個(gè)人的侵占、哄搶、私分和破壞等行為，顯然這里的任何單位和個(gè)人包括農(nóng)村委員會(huì)、政府機(jī)關(guān)及建設(shè)單位等.同時(shí)該條第2款還規(guī)定了農(nóng)民的訴權(quán)，在集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)村委員會(huì)或其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益時(shí)，權(quán)益受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷(xiāo).

表4 土地征收中農(nóng)民維權(quán)途徑調(diào)查表

但關(guān)于土地征收的諸多案例表明在現(xiàn)有的法律制度框架下，受侵害的農(nóng)民權(quán)益要得到有效的法律救濟(jì)仍很艱難.主要原因有二：第一，農(nóng)民的法律維權(quán)意識(shí)欠缺.調(diào)查顯示，有20.7%(如表4所示)的被調(diào)查對(duì)象選擇政府怎么決定，就怎么處理，完全處于被動(dòng)地位，法律維權(quán)意識(shí)欠缺.社會(huì)制度的設(shè)置與社會(huì)意識(shí)的提升是相輔相成的，完美的制度設(shè)置如果沒(méi)有相匹配的社會(huì)意識(shí)，則其實(shí)施效果會(huì)適得其反；要進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，需要意識(shí)先行，而要完善法律救濟(jì)制度，需要農(nóng)民法律意識(shí)的提高.第二，司法救濟(jì)制度不完善.調(diào)查顯示(見(jiàn)表4)，在被調(diào)查對(duì)象中，有24%的農(nóng)戶(hù)在土地被征收且沒(méi)有得到適當(dāng)補(bǔ)償?shù)那闆r下選擇單門(mén)獨(dú)戶(hù)維權(quán)，有26.8%的農(nóng)戶(hù)選擇由集體派代表與建設(shè)單位協(xié)商解決，還有21.9%的農(nóng)戶(hù)選擇由集體組織派代表與政府協(xié)商解決，可見(jiàn)在陜西省征地農(nóng)民中有相當(dāng)部分的農(nóng)民有一定的維權(quán)意識(shí)，但基于訴訟成本的考慮或者農(nóng)民的忌訴心理作祟，使他們的維權(quán)仍處于一種感性狀態(tài)，這可以從近期發(fā)生的一些土地征收維權(quán)實(shí)例得以佐證.所以要減少土地征收中的糾紛和矛盾，我們不僅需要進(jìn)一步完善便于農(nóng)民訴訟的司法救濟(jì)制度，更重要的是還要加強(qiáng)農(nóng)民法律意識(shí)的培養(yǎng).

(1)建立專(zhuān)司保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的土地法庭.鑒于農(nóng)民受教育水平低，缺乏基本法律素養(yǎng)，以及農(nóng)村交通不便和農(nóng)民地位弱勢(shì)等因素，可以考慮建立便于農(nóng)民提起訴訟、適合農(nóng)民特點(diǎn)的土地法庭.該法庭專(zhuān)門(mén)受理侵害農(nóng)民土地權(quán)益的案件，該類(lèi)案件包括農(nóng)村委員會(huì)、農(nóng)村委員會(huì)負(fù)責(zé)人或其他的任何單位侵害農(nóng)民土地權(quán)益的案件，土地征收中程序不合法案件，土地補(bǔ)償不足案件等.

(2)加強(qiáng)農(nóng)民法律意識(shí)的培養(yǎng).培養(yǎng)農(nóng)民的法律意識(shí)，普及法律教育，使其善于在其權(quán)益受到侵害時(shí)用法律武器來(lái)保護(hù)權(quán)益，也是當(dāng)務(wù)之急.

(3)降低訴訟成本.農(nóng)民的收入很低，調(diào)查顯示，每年每畝的收入在1 000元以下的農(nóng)戶(hù)占調(diào)查對(duì)象的57.3%，按一家三口占地3.3畝計(jì)算，農(nóng)戶(hù)每年的農(nóng)地收入不足3 300元.如果訴訟成本過(guò)高，農(nóng)民可能會(huì)基于成本考慮選擇放棄維權(quán).

3 結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)農(nóng)民人口多，負(fù)擔(dān)重，全國(guó)13億人口需要農(nóng)民提供基本口糧，所以切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，提高農(nóng)民勞動(dòng)的積極性，是我國(guó)社會(huì)變遷和經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型中的重點(diǎn).陜西省作為農(nóng)業(yè)大省，要在社會(huì)急速變遷和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中穩(wěn)步前行，妥善解決農(nóng)民問(wèn)題亦是重中之重.完善農(nóng)村土地征收和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度只是完善農(nóng)村土地權(quán)利制度的一部分，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，還需要其他配套制度的改革和完善.雖然此過(guò)程漫長(zhǎng)而艱難，但在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心這一社會(huì)發(fā)展總方針的指導(dǎo)下，完善土地權(quán)利流轉(zhuǎn)制度，使其實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有法律制度的無(wú)縫接入，也并非遙不可及.

參考文獻(xiàn)

[1] 丁關(guān)良.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律思考—以《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》為主要分析依據(jù)[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2003,(10)：17-23.

[2] 石 峰.試論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度完善[J].上海大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2007,(5)：121-125.

[3] 王利明.我國(guó)民法典重大疑難問(wèn)題之研究[M].北京：法律出版社，2006：398-399.

[4] 劉 俊.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)探討[J].現(xiàn)代法學(xué),2007,(2)：170-178.

[5] 李曙光.建立成立土地國(guó)資委[N].南方周末，2009-10-15.