檢察業(yè)務管理視角下的辦案過程和辦案質(zhì)量

文◎上官春光

檢察業(yè)務管理視角下的辦案過程和辦案質(zhì)量

文◎上官春光*

為了提高檢察業(yè)務的管理水平，增加檢察業(yè)務的管理科學性，我們有必要對辦案的行為和過程、辦案的質(zhì)量評價進行更加深入的認識。

一、辦案過程的特殊性

辦案行為是檢察人員執(zhí)法行為的一部分，是檢察人員處理案件相關(guān)行動的總和，包括案件的受理、證據(jù)的收集和審查、案件事實的認定、案件處理意見的決定等等。辦案過程則是具體辦案行為和期間的結(jié)合體。辦案行為和過程是檢察人員代表檢察機關(guān)行使職權(quán)的表現(xiàn)。

對辦案行為和過程的評價標準是一個多元的體系。通常來講，評價行為的最直接標準是行為的結(jié)果，這一點對于辦案來說也是適用的，因為案件的結(jié)果是辦案行為和過程的成果，行為和過程的特點大多通過成果表現(xiàn)出來。但如果僅限于這一個標準，顯然不行。辦案行為和過程的好壞，還要看其是否合法、是否及時以及行為的實效性、安全性、效率乃至辦案行為的文明程度。這些都不是案件處理結(jié)果所能體現(xiàn)的，而且對檢察業(yè)務來說又是必須考慮的因素。

由于辦案行為需要用相應的法律文書加以固定，辦案過程有相對固定的環(huán)節(jié)，這使得辦案過程具有某些流程性的特點。這為對辦案行為和過程實施過程控制提供了一定的空間，從而為檢察業(yè)務管理的實施提供了相應的平臺。

但我們也必須看到，這種流程性特點為檢察業(yè)務管理所提供的空間和余地是有限的，因為辦案的過程和生產(chǎn)的流程有很大的區(qū)別。

首先，案件的辦理具有很強的創(chuàng)造性和靈活性，需要專業(yè)經(jīng)驗和資歷，基于檢察業(yè)務的特殊性和檢察機關(guān)的組織原則，需要賦予承辦案件的檢察官以相對的獨立自主性。因此，管理對辦案行為和過程的控制度必須限定在合理的范圍內(nèi)，不能套用質(zhì)量經(jīng)營戰(zhàn)略進行全面控制，更不能不留余地。

其次，辦案行為和過程的可控度是非常有限的，不像生產(chǎn)流程那樣具有很強的可操控性。這主要是因為辦案過程中可操控的環(huán)節(jié)有限，實踐中案件管理部門可操控的一般是案件的“進出口”、辦案的期限以及相應的文書和表格，更多的辦案環(huán)節(jié)是管理部門無法控制的，也不應該控制。

其三，對辦案行為和過程的管理控制對案件處理的結(jié)果所產(chǎn)生的影響有限。即便是那些可控的環(huán)節(jié)，對案件處理結(jié)果并不起決定性的作用，只是輔助性的。就像學者們指出的那樣，“從根木上說，辦案質(zhì)量不是檢查出來的，而是檢察官工作的結(jié)果。檢察官職業(yè)能力的充分發(fā)揮對辦案質(zhì)量具有決定性作用?！保?］

檢察業(yè)務管理中，由于辦案環(huán)節(jié)的流程性和某些環(huán)節(jié)的可控性，不少檢察機關(guān)探索引入產(chǎn)品質(zhì)量管理模式的某些合理做法，這對提高檢察業(yè)務來說是一種非常有益的探索，但也必須注意辦案過程與生產(chǎn)流程的差異性，對辦案“流程”的控制并不能起決定性作用。

二、辦案質(zhì)量的評價標準

辦案質(zhì)量包括辦案的行為質(zhì)量、過程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量。其中辦案的結(jié)果質(zhì)量，是指案件處理結(jié)果的優(yōu)劣程度，也稱之為案件質(zhì)量。由于檢察業(yè)務的目標既要追求實體的公正又要兼顧程序的公正，因此對辦案工作不僅要進行行為結(jié)果的評價，而且要對行為過程進行評價。故而用辦案質(zhì)量這一概念更能體現(xiàn)檢察業(yè)務的這一特點。從我們調(diào)研的情況看，各地檢察機關(guān)制訂的標準除了案件質(zhì)量標準之外也都全部包含了辦案過程標準。關(guān)于辦案的質(zhì)量標準，以下幾點必須要有明確的認識。

一是辦案質(zhì)量評價標準的復雜性。評價辦案質(zhì)量標準涉及辦案工作的諸多方面，是一個十分復雜的體系。首先，評價辦案質(zhì)量的標準是多元的。既包括了實體性質(zhì)量標準，又包括有程序性質(zhì)量標準；既有體現(xiàn)社會對檢察機關(guān)要求的外部標準，又有檢察機關(guān)自己制訂的內(nèi)部標準。根據(jù)評價的依據(jù)劃分可分有政治標準、法律標準和社會標準。根據(jù)辦案環(huán)節(jié)和流程劃分，又分為偵查質(zhì)量標準、偵查監(jiān)督質(zhì)量標準、公訴質(zhì)量標準、審判監(jiān)督質(zhì)量標準、刑罰執(zhí)行檢察監(jiān)督質(zhì)量標準、控告檢察質(zhì)量標準、刑事申訴檢察質(zhì)量標準等等。［2］其次，多元的質(zhì)量評價標準之間有相互沖突的地方。如實體性質(zhì)量標準和程序性質(zhì)量標準，實體和程序之間的沖突和協(xié)調(diào)必然會反映在兩類評價標準之中。又如外部標準和內(nèi)部標準，“由于社會對檢察機關(guān)辦案質(zhì)量的要求具有多面性、多變性，檢察機關(guān)制訂的辦案質(zhì)量標準與社會對辦案質(zhì)量的要求之間往往存在既相互矛盾又要相互適應的關(guān)系?！保?］

二是辦案質(zhì)量評價標準的局限性。辦案質(zhì)量標準的作用是有限的。首先，案件質(zhì)量管理的理想模式是為每一個業(yè)務部門量身訂制一套質(zhì)量標準。但制定這樣的標準需要專業(yè)背景，如何保證標準的合理性是一個重要的問題。由于辦案質(zhì)量標準具有引導作用，如果不合理則會誤導辦案，甚至扭曲法律程序，違背立法宗旨。如批捕率、不起訴率、撤案率、改判率、無罪判決率，其影響因素是多種多樣的，并不完全取決于檢察人員的辦案行為，很難說預先設定什么樣的幅度就是合理的。其次，對辦案質(zhì)量標準的描述本身存在困難。如辦案的效果，有的把是否受到投訴、是否受到社會各界的批評或好評作為衡量辦案效果標準的依據(jù)。且不說列舉出的依據(jù)是否合理，但就周延性而言，也是有欠缺的，可以體現(xiàn)辦案效果的這類依據(jù)還有很多，幾個條文是很難列舉窮盡的。再次，案件作為檢察業(yè)務工作的“產(chǎn)品”，通常無法分割，多人、多業(yè)務部門協(xié)同辦案現(xiàn)象普遍，一個案件須經(jīng)幾個環(huán)節(jié)不同的人經(jīng)手，其中辦案行為和過程與案件處理結(jié)果之間的因果關(guān)系難以確認。最后，績效管理模式需要以精確的量化為前提，但辦案質(zhì)量標準難以量化。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，許多地方把確定的辦案質(zhì)量指標再設定相應的分值，但又很難說出設定這些分值的基準是什么，具體依據(jù)是什么。即便辦案質(zhì)量從技術(shù)上可以量化，以量化的形式表現(xiàn)辦案質(zhì)量是否適宜也是值得懷疑的。

三是辦案質(zhì)量最低限度標準。應當肯定的是，評價辦案質(zhì)量必然有一定的標準可循，實踐中我們可以設定一些基本的標準。但由于評價標準的復雜性和局限性，這些標準并一定能真正全面反映辦案的質(zhì)量，因此也必然會制約案件質(zhì)量管理模式作用的發(fā)揮。為了解決評價標準的可行性問題，我們有必要引入辦案質(zhì)量“最低限度標準”的概念。所謂最低限度就是指辦理案件必須達到的最低要求。滿足這些標準確立的條件是辦好案件的必要條件，而不一定是充分條件。實踐中，做好一件事情的上限是不容易確定的，但好與不好的界限是可以確定的。辦案也是如此，如辦案期限問題，只滿足辦案期限的要求未必就能辦好案件，但超期辦案是確定違法的。對檢察人員辦案而言，這種最低限度標準通常包括法律法規(guī)確定的基本要求和檢察機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部確定的紀律規(guī)范等等。就檢察業(yè)務管理而言，管理部門確定的辦案質(zhì)量標準應當是最低限度的、保障性的標準，這樣才能保證其確定性和可行性。

三、辦案質(zhì)量的評價

在辦案質(zhì)量評價中，評價的主體和評價的方式至關(guān)重要。評價主體是由誰來評價的問題，評價方式是如何評價的問題。從我們調(diào)查的情況看，很多地方是成立了專門的案件流程管理機構(gòu)，負責案件的考評。評價的方式包括檢查、統(tǒng)計等方法。案件質(zhì)量評價必須處理好兩個問題。

一是評價者與辦案者的關(guān)系問題。評價者就是通常所說的案件質(zhì)量檢查人員，是對辦案行為和結(jié)果進行評價的人員。檢查人員不僅要有客觀、公正的心態(tài)，而且要具有專業(yè)知識，評價者的專業(yè)水平越高，結(jié)論越具有權(quán)威性。隨著立法的發(fā)展，法律進一步變得復雜，案件的復雜程度和辦案難度進一步提升，對質(zhì)量檢查人員的素質(zhì)要求越來越高。當檢查人員與辦案人員對案件的認識和觀點不一致時，必須妥當處理，如果難以確定，便會產(chǎn)生矛盾。另一方面，檢查人員行使的是業(yè)務管理職能，不是行使檢察職能，因此不能與檢察人員的職權(quán)發(fā)生重疊和沖突。檢查人員不能因為檢查而參與或影響案件的實體處理。

二是評價的方式問題。通常使用的評價方式是案件質(zhì)量檢查和數(shù)據(jù)統(tǒng)計。檢查一般是隨機抽樣，不能保障對每一個案件都進行全面檢查，一次兩次的檢查并不能起到監(jiān)督的效果，需要通過次數(shù)來彌補其缺陷。但多次數(shù)的檢查會占用辦案人員的精力，因此必須把檢查的次數(shù)進行適當?shù)目刂?。統(tǒng)計的方法通常是通過對辦案的幾個方面數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計，來反映辦案的質(zhì)量。采用這種方法時，一方面設定的統(tǒng)計要點必須合理，能最大限度反映辦案質(zhì)量；另一方面，還要注意防止辦案人員完全圍繞統(tǒng)計數(shù)據(jù)做文章。不難看出，兩種方式都有其優(yōu)越性，也有其不足，所以辦案質(zhì)量的評價方式不能僅限于一種或兩種，而必須探索運用多種評價方式。

注釋：

［1］謝鵬程：《論檢察機關(guān)辦案的質(zhì)量管理》，載《人民檢察》2004年第5期。

［2］、［3］同上。

*國家檢察官學院職務犯罪偵查教研部副主任，講師，中國政法大學刑事訴訟法學博士研究生［102206］