陳錫文：農(nóng)村改革的三個問題

文/中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長 溫鐵軍

經(jīng)過30年改革之后，當(dāng)前農(nóng)村改革發(fā)展處在一個非常重要的關(guān)頭。下一步農(nóng)村改革發(fā)展方向是什么、目標(biāo)是什么、怎么走，方方面面都在提出自己的思想、觀點。

綜合看這些年農(nóng)村的變化，有的非常積極，比如農(nóng)村金融的推進；有些今后到底會怎樣還不清楚，比如土地問題；還有一些在我看來是應(yīng)該制止的，比如為了城市進一步擴張，而“剝奪”農(nóng)民的現(xiàn)象。以下就這三個問題與大家討論。

土地流轉(zhuǎn)要綜合考慮

現(xiàn)在，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和經(jīng)營體制在不少地方正在發(fā)生深刻變化。上一輪改革之后，農(nóng)村的經(jīng)營體制是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙重經(jīng)營體制。

這個體制有沒有問題？有問題。由于農(nóng)村人口眾多，農(nóng)地資源相對稀缺，這造成農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模非常狹小，因此勞動生產(chǎn)率不高，市場和國際競爭力低下。這個問題怎么解決？只有通過工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程，逐步把農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市中，使得留在農(nóng)村的經(jīng)營主體能夠逐步擴大經(jīng)營規(guī)模。所以，凡是研究農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟的同志，大概這20多年來，一直有一個聲音，就是呼吁推動農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營。

這幾年，各級政府推動的引導(dǎo)城市工商資本進入農(nóng)村替代農(nóng)民，成為大的經(jīng)營主體。這個現(xiàn)象也很普遍。

對于這個問題，支持者認(rèn)為，農(nóng)民把土地租給工商資本，既可以獲得土地租金收益，同時可以為這些經(jīng)營大戶或者工商企業(yè)打工，再獲得一份工資，因此是比較美好的事情。但是，搞農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的同志在這個問題上相對謹(jǐn)慎。2001年，中共中央18號文件明確指出，中央不提倡工商企業(yè)長時間大規(guī)模到農(nóng)村租賃農(nóng)民承包地，這有政策界限。另外，據(jù)我了解，從事社會學(xué)和人類學(xué)的專家，也表現(xiàn)出一種憂慮，因為這改變了農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)，改變了農(nóng)民的心理。

對這件事我覺得還是需要認(rèn)真斟酌。但是，一些地方如火如荼地向前推進，我不想說它與現(xiàn)行法律和政策有什么抵觸和不一致的地方，改革應(yīng)當(dāng)允許各地積極嘗試，但法律底線還是要遵守。

推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營，這是必要的。隨著農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、流動，一定會有一部分土地需要轉(zhuǎn)移集中和規(guī)模經(jīng)營。但是，在推進過程中，要考慮統(tǒng)籌解決什么問題。如果只需要解決農(nóng)業(yè)效率問題，辦法有的是，也很簡單，拆村莊、把農(nóng)民擠到城里，農(nóng)業(yè)效率一定會提高。但這引發(fā)的社會矛盾可能遠遠大于效率提高帶來的糧食產(chǎn)量增長。所以，關(guān)于土地問題的使用，一定要有非常周全的考慮，不是單一的目標(biāo)，而是綜合目標(biāo)，要解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，而不是只解決一個問題。如果只顧一點不及其余，引發(fā)的后果將會非常嚴(yán)重。

關(guān)于農(nóng)村發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程

我國正在積極推進城鎮(zhèn)化，特別是去年年底中央經(jīng)濟工作會議再次吹響了城鎮(zhèn)化的號角。

近兩三年，全國各地農(nóng)村出現(xiàn)了一種拆村并居的現(xiàn)象，即把七八個村并到一起，把農(nóng)民房子拆掉、建新房。 這個思路的本意是，通過農(nóng)民集中居住，節(jié)約出部分農(nóng)村的建設(shè)用地，然后通過置換，拿到城市使用。

土地指標(biāo)到城鎮(zhèn)或城市之后，價格就會提高，然后政府再利用得到的土地出讓金，補貼農(nóng)村的新房建設(shè)。這個辦法，有些專家學(xué)者支持，認(rèn)為這解決了城市發(fā)展缺地、農(nóng)村建設(shè)缺錢的問題。

但我認(rèn)為，何必這樣做呢？直接讓農(nóng)民賣地不就可以了嗎？這里有一個最根本原因，就是沒有從根本上擺脫以城市為中心、繼續(xù)“剝奪”農(nóng)民的情況。

有些問題需要我們非常冷靜和客觀地思考，即城市到底缺多少地？還需要多少地？這個問題回答不清楚，就會有問題。

中央二套財經(jīng)頻道報道了幾個數(shù)字。第一個數(shù)字是，北京市迄今為止已經(jīng)銷售商品房600萬套，而且不包括農(nóng)民住房和沒有上市的公改房，而據(jù)北京市統(tǒng)計局統(tǒng)計，目前北京市常住人口是1755萬人，包括6個月以上居住人口，也包括農(nóng)民。這可以算一下，如果一套商品房平均住3個人，600萬套商品房可以住1800萬人，比現(xiàn)在1755萬還要大，怎么房子還緊張呢？而且這里沒有算北京的農(nóng)民和公改房。

第二個數(shù)字，節(jié)目組在北京做了兩個普通社區(qū)調(diào)查，一個在望京片區(qū)，一個是在城南片區(qū)，連續(xù)一個星期，看小區(qū)每天人車進出情況和晚上燈亮情況。結(jié)果，有一個小區(qū)，大約賣了1100套房子，每天早晨出門上班的車輛約100輛，走出來的人不超過200人，到晚上不亮燈的房子超過70%。南邊社區(qū)好一些，不亮燈的房子超過40%。

如果事實真是這樣，給城市供地干什么呢？就是給投資者和投機者提供投資、投機的空間而已。

另外，城鎮(zhèn)化建設(shè)也不只是建房子這么簡單，而是就業(yè)、住房、社保等很多條件都需要成熟。所以，我認(rèn)為，中國一定要有兩個并行不悖的推進方向：一是在城市建設(shè)中，大中小城鎮(zhèn)并行不悖向前推進；二是新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化并行不悖地向前推進。改革的目標(biāo)是什么要搞清楚。

農(nóng)村金融問題

這幾年農(nóng)村金融的發(fā)展成就很大，無論是機構(gòu)設(shè)置、產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)改善，還是貸款數(shù)量的增加，都可圈可點。根據(jù)最新數(shù)據(jù)，截至今年一季度，我國銀行業(yè)金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款余額是95900億元，數(shù)量確實很大，但這在全部貸款余額中占23%。在95900億元涉農(nóng)貸款中，真正到農(nóng)戶手里的是22201億元，占全部涉農(nóng)貸款比重不到20%。農(nóng)戶貸款占全部信貸余額只有5.1%，這個數(shù)字，幾乎是20年沒有變化。所以不難理解，為什么金融界講農(nóng)村金融改革付出很大努力、邁出很大步伐、取得很大成就，但是農(nóng)民還是說“不行”。

農(nóng)村金融有三個問題需要把握。第一，“三農(nóng)”貸款增長如此困難，不能完全責(zé)怪金融機構(gòu)，銀行已經(jīng)是股份制了，追求高利潤沒錯。政府要讓銀行做事，就要給銀行創(chuàng)造條件，給予相應(yīng)的政策支持和優(yōu)惠。推進市場化取向改革是對的，但過分市場化的后果也很嚴(yán)重。比如農(nóng)村金融，如果政府不擔(dān)責(zé)任，任何地方也搞不了農(nóng)村金融。

第二，農(nóng)村金融沒有搞好，政府要承擔(dān)首要責(zé)任，但我也認(rèn)為，銀行自身也有責(zé)任。銀行至少在機構(gòu)、人員以及制度上，不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的需求。另外，如果沒有“三農(nóng)”情結(jié)，做好農(nóng)村金融想都不要想，這是一場脫胎換骨的改革。

第三，現(xiàn)在大家談?wù)撟疃嗟模寝r(nóng)村土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)“兩權(quán)抵押”，不讓抵押，不能給農(nóng)民發(fā)放貸款，因為沒有擔(dān)保機制。我想說，這是一個問題。但允許抵押就能解決嗎？其實，我國國有銀行過去不知道制造了多少不良貸款，哪批貸款沒有抵押？同樣的道理，怎么就對農(nóng)民這么認(rèn)真呢？

目前有些地方開始試搞“兩權(quán)抵押”，這要非常慎重。農(nóng)村社會的特殊性，很多銀行同志不了解，隨隨便便進入，也會碰得頭破血流。如果真的信用失敗，你真敢去拿農(nóng)民的地和房？在法律上，我國擔(dān)保法規(guī)定，農(nóng)民的宅基地和承包地使用權(quán)是不能抵押的。過去制定這一條，可能更多考慮的是農(nóng)民的社會保障。現(xiàn)在即使不是社會保障，也涉及到農(nóng)村的基本制度——土地是集體所有，現(xiàn)在集體經(jīng)濟組織法、集體資產(chǎn)處置辦法也沒有，“兩權(quán)抵押”能抵押成嗎？有些銀行機構(gòu)盯著農(nóng)民的房子和地不放，其實“一號文件”和其他政策提了很多擔(dān)保物，但很多銀行都不接受，比如農(nóng)機具，作為固定設(shè)施的農(nóng)業(yè)大棚和養(yǎng)殖場、倉儲等，這需要銀行往前邁步。

總的來講，我們要建立一個符合中國現(xiàn)實和國情的體系，既有商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融配合，也有銀行業(yè)金融和保險業(yè)金融配合，還要有財政和金融配合。

（作者系中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任。文章根據(jù)作者5月30日在中國人民大學(xué)農(nóng)村金融高層論壇上的演講整理，標(biāo)題為編者所加，未經(jīng)作者審閱。）