土地發(fā)展權(quán)在我國(guó)私權(quán)體系中的定位

葉 芳

(中華全國(guó)總工會(huì)，北京 100865)

土地發(fā)展權(quán)在我國(guó)私權(quán)體系中的定位

葉 芳

(中華全國(guó)總工會(huì)，北京 100865)

我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利定位受到空間權(quán)、地上權(quán)是否獨(dú)立或被吸收等學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴之影響而眾說(shuō)紛紜。文章旨在從大陸法系傳統(tǒng)地上權(quán)理論出發(fā)厘清各學(xué)說(shuō)之區(qū)別，從而結(jié)合土地發(fā)展權(quán)的客體特征提出應(yīng)當(dāng)將其定位為廣義的空間地上權(quán)，包括地上、地下和地表空間。

土地發(fā)展權(quán)；空間權(quán)；地上權(quán)；私權(quán)體系；中國(guó)

土地發(fā)展權(quán)(Land Development Right，也翻譯為土地開(kāi)發(fā)權(quán))這一名詞來(lái)源于英美法系國(guó)家。在英美法系的財(cái)產(chǎn)權(quán)體系中，沒(méi)有像大陸法系那樣嚴(yán)格的、以所有權(quán)為核心的他物權(quán)體系，但我們?nèi)匀豢梢詮臋?quán)利的內(nèi)容、客體、功能等方面來(lái)考查土地發(fā)展權(quán)這一財(cái)產(chǎn)權(quán)利在我國(guó)私權(quán)體系中的定位。明確土地發(fā)展權(quán)在我國(guó)私權(quán)體系中的定位，對(duì)構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的土地發(fā)展權(quán)法律制度、發(fā)揮其制度作用、解決土地開(kāi)發(fā)法律問(wèn)題等都具有重要意義。

一、國(guó)內(nèi)研究概況

國(guó)內(nèi)對(duì)土地發(fā)展權(quán)的研究起步比較晚，20世紀(jì)90年代后期國(guó)內(nèi)才出現(xiàn)少量直接討論土地發(fā)展權(quán)問(wèn)題的研究成果，其中關(guān)于土地發(fā)展權(quán)在私權(quán)體系中的定位這一問(wèn)題主要有如下幾種代表性觀點(diǎn)。

(一)空間權(quán)說(shuō)

有的學(xué)者認(rèn)為，“所謂土地發(fā)展權(quán)是對(duì)土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，即在空間上向縱深方向發(fā)展、在使用時(shí)變更土地用途之權(quán)。它包括空間(高空、地下)建筑權(quán)和土地開(kāi)發(fā)權(quán)。如將臨近城市的農(nóng)地變更為商業(yè)用地或?qū)ν恋卦惺褂眉s程度的提高等”。

(二)非空間權(quán)說(shuō)

非空間權(quán)說(shuō)大體可以細(xì)分為容積率說(shuō)、開(kāi)發(fā)容量說(shuō)、土地動(dòng)態(tài)利用說(shuō)三種。

1.容積率說(shuō)

我國(guó)研究空間權(quán)的學(xué)者在對(duì)空間權(quán)的種類(lèi)與體系進(jìn)行分析時(shí)指出：“空間依是否可以轉(zhuǎn)移之標(biāo)準(zhǔn)，可以分為可轉(zhuǎn)移的空間權(quán)和不可轉(zhuǎn)移的空間權(quán)。日本空間權(quán)制度中包括了類(lèi)似美國(guó)TDR(Transfer of Development Right，TDR)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移性質(zhì)的空間容積率轉(zhuǎn)移制度，這一空中權(quán)即屬于可轉(zhuǎn)移的空間權(quán)。但是在美國(guó)，學(xué)說(shuō)觀點(diǎn)認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移所轉(zhuǎn)移的對(duì)象并非空間，而是土地上未利用的容積率，因此美國(guó)將TDR稱(chēng)為‘可轉(zhuǎn)移的開(kāi)發(fā)權(quán)’，而不稱(chēng)為空間權(quán)。”

2.開(kāi)發(fā)容量說(shuō)

有學(xué)者認(rèn)為，“土地開(kāi)發(fā)權(quán)支配客體的特殊性，將其與一般的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)類(lèi)型區(qū)分開(kāi)來(lái)”?！巴恋亻_(kāi)發(fā)權(quán)的客體是土地開(kāi)發(fā)容量”，“土地開(kāi)發(fā)容量的概念表述了土地使用者開(kāi)發(fā)利用土地行為的空間限制性。土地使用容量表征了土地所有權(quán)人在空間上開(kāi)發(fā)利用土地資源的自由限度”。隨著農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的發(fā)展，如今在將土地開(kāi)發(fā)容量以一定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)流通的情況下，土地開(kāi)發(fā)容量逐漸由土地所有權(quán)人土地開(kāi)發(fā)自由的限制性條件演變?yōu)榭杀煌恋厮袡?quán)自由支配并處分的權(quán)利客體。

該說(shuō)對(duì)容積率說(shuō)進(jìn)行了駁斥。認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)的客體不是土地開(kāi)發(fā)密度或容積率。因?yàn)橥恋亻_(kāi)發(fā)密度僅是對(duì)土地開(kāi)發(fā)容量的度量標(biāo)準(zhǔn)，不是土地開(kāi)發(fā)自由空間規(guī)定性本身；而容積率則是判斷土地開(kāi)發(fā)密度數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)數(shù)據(jù)表達(dá)，更不是客體?！?/p>

該說(shuō)進(jìn)一步認(rèn)為土地開(kāi)發(fā)權(quán)區(qū)別于“空間權(quán)”：“空間權(quán)是指以他人之特定空間供自己或自己土地便宜之用的權(quán)利。該空間權(quán)雖然以土地上的特定空間為支配客體，但是界定其權(quán)利支配范圍的基礎(chǔ)仍是該空間對(duì)應(yīng)土地的平面四至面積，該空間權(quán)賦權(quán)仍構(gòu)成土地資源平面配置的法律形式，只是其支配客體是地上的空間而已。相比較而言，土地開(kāi)發(fā)權(quán)的支配客體雖然不是空間權(quán)支配之空間實(shí)體，卻對(duì)土地資源的開(kāi)發(fā)利用自由作空間維度上的切分與配置?！?/p>

3.土地動(dòng)態(tài)利用說(shuō)

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)與空間權(quán)都反映土地權(quán)利發(fā)展的動(dòng)向，但二者的作用各有不同。土地發(fā)展權(quán)解決的是土地動(dòng)態(tài)利用而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；空間權(quán)所解決的是土地立體利用而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此土地發(fā)展權(quán)與空間權(quán)是各自獨(dú)立的。

二、空間權(quán)的內(nèi)容與功能

如前所述，我國(guó)學(xué)者對(duì)于土地發(fā)展權(quán)的定位之爭(zhēng)主要體現(xiàn)在對(duì)空間權(quán)的認(rèn)識(shí)不同，各自從土地發(fā)展權(quán)的客體、調(diào)整范圍、功能作用等方面進(jìn)行表述和定義，因此產(chǎn)生了不同的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為空間權(quán)在我國(guó)沒(méi)有法律上的定義，只有學(xué)理上的定義。在學(xué)理上空間權(quán)屬于地上權(quán)的一種，根據(jù)其空間客體范圍可以分為廣義空間權(quán)和狹義空間權(quán)。廣義、狹義的區(qū)別主要體現(xiàn)在土地的水平空間分割：地表、空中(或稱(chēng)地上)、地下。

在農(nóng)業(yè)時(shí)代沒(méi)有地鐵、空中高架橋等土地利用技術(shù)和手段，因此一個(gè)普通地上權(quán)就把這些水平分割全部包含在內(nèi)，沒(méi)有必要區(qū)分超過(guò)當(dāng)時(shí)利用手段所及的地下和空中空間。但隨著科技的發(fā)展，許多國(guó)家把空中、地下的空間權(quán)從以往的普通空間權(quán)中區(qū)分開(kāi)來(lái)，以往的空間權(quán)僅僅調(diào)整普通利用行為所及的地表上下一定范圍的空間；空中、地下空間權(quán)調(diào)整剩余的空間范圍，稱(chēng)為狹義的空間權(quán)(或稱(chēng)空間地上權(quán)、區(qū)分地上權(quán))，與此相對(duì)應(yīng)的地表空間則由狹義的普通地上權(quán)進(jìn)行調(diào)整。廣義的空間權(quán)則包含空中、地下、地表空間，不區(qū)分對(duì)待，仿佛回到原始的普通地上權(quán)。

從立法例來(lái)看，狹義的空間地上權(quán)在日本及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的民法體系中得到確立。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于2010年(民國(guó)99年2月3日修正公布)修訂民法物權(quán)編時(shí)增設(shè)了第841條第1項(xiàng)“地上權(quán)在他人土地上下之一定空間范圍內(nèi)設(shè)定”。并在立法理由中說(shuō)明“由于人類(lèi)文明之進(jìn)步，科技與建筑技術(shù)日新月異，土地之利用，已不再局限于地面而逐漸向空中與地下發(fā)展，由平面化而趨于立體化，遂產(chǎn)生土地分層利用之結(jié)果，有承認(rèn)土地上一定空間范圍內(nèi)設(shè)定地上權(quán)之必要，爰仿日本民法第269條第一項(xiàng)的立法例，增訂第一項(xiàng)‘區(qū)分地上權(quán)’的規(guī)定”。與該條相對(duì)應(yīng)的普通地上權(quán)由民法物權(quán)編第832條規(guī)定“稱(chēng)地上權(quán)者，謂以在他人土地之上下有建筑物或其他工作物為目的而使用其土地之權(quán)”。區(qū)分地上權(quán)的立法理由書(shū)進(jìn)一步說(shuō)明“此權(quán)與普通地上權(quán)客體及于‘土地之上下’，僅有量之差異，并無(wú)質(zhì)之不同，故非物權(quán)之新種類(lèi)”。因此根據(jù)修正案之第841條第6項(xiàng)，區(qū)分地上權(quán)除有特別規(guī)定外，準(zhǔn)用關(guān)于普通地上權(quán)的規(guī)定。

日本民法1966年增訂第269條時(shí)，認(rèn)為于他人地上或地下之一定空間范圍內(nèi)設(shè)定之地上權(quán)為普通地上權(quán)之亞種，與普通地上權(quán)僅有量的差異而無(wú)質(zhì)的不同，而未賦予一定名稱(chēng)，以致日本學(xué)者對(duì)此稱(chēng)呼存在分歧，有部分地上權(quán)、限制地上權(quán)、空間地上權(quán)、新型地上權(quán)等不同稱(chēng)謂，大部分學(xué)者稱(chēng)為區(qū)分地上權(quán)。

三、結(jié)論：土地發(fā)展權(quán)可對(duì)應(yīng)我國(guó)的廣義空間地上權(quán)

(一)美國(guó)法中的Development Right就是Air Right(空間權(quán))

如前所述，有的學(xué)者認(rèn)為美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移所轉(zhuǎn)移的對(duì)象并非空間，而是土地上未利用的容積率，因此美國(guó)將TDR稱(chēng)為“可轉(zhuǎn)移的開(kāi)發(fā)權(quán)”，而不稱(chēng)為空間權(quán)。筆者認(rèn)為這是我國(guó)學(xué)者對(duì)TDR的誤解。其實(shí)TDR所轉(zhuǎn)移的土地發(fā)展權(quán)在美國(guó)法中就是空間權(quán),而且系包含了地上、地下和地表的廣義空間權(quán)。

英美法中把空間權(quán)稱(chēng)為“Air Right”。維基百科解釋Air rights 是一種不動(dòng)產(chǎn)發(fā)展權(quán)，一般而言是關(guān)于土地上空余空間的擁有、租賃或者建筑及利用發(fā)展的權(quán)利。該法律概念來(lái)源于古拉丁法彥“土地所有權(quán)上達(dá)天宇下達(dá)地心”?！恫既R克法律辭典》的解釋?zhuān)珹ir rights是指“利用土地上之全部或一部分空間的權(quán)利”，“這種權(quán)利是由讓與而發(fā)生，比如，由所有權(quán)、租賃權(quán)或其他物權(quán)之讓與而發(fā)生”。可見(jiàn)英美法上的空間權(quán)是包含土地空中、地表、地下全部空間在內(nèi)的廣義空間權(quán)。

維基百科把TDR放在Air right詞條中進(jìn)行解釋?zhuān)骸坝行┑貐^(qū)允許空間權(quán)轉(zhuǎn)讓給周?chē)慕ㄖ?。例如有摩天大樓的高密度城市中心區(qū)域，某建筑只有3層樓那么高，而周?chē)恳唤ㄖ加袡?quán)造35層的高樓，因此該建筑所有權(quán)人可以把自己的權(quán)利賣(mài)給他人建35層的高樓。為了激勵(lì)這樣做，相關(guān)機(jī)構(gòu)如市政府會(huì)選擇許可建筑高樓的開(kāi)發(fā)商通過(guò)購(gòu)買(mǎi)未利用的空間權(quán)來(lái)開(kāi)發(fā)高樓。這樣一來(lái)，本來(lái)35層的高樓開(kāi)發(fā)商通過(guò)買(mǎi)來(lái)3層樓業(yè)主未利用的32層樓的空間權(quán)疊加起來(lái)就是可以造67層樓。這樣的方法可以保護(hù)歷史建筑讓所有人得到最大的利益，而不毀掉該建筑?！?/p>

美國(guó)不動(dòng)產(chǎn)法學(xué)者在論及TDR時(shí)，也使用Air Right(空間權(quán))一詞來(lái)表達(dá)土地發(fā)展權(quán)是利用土地空間的權(quán)利實(shí)質(zhì)。TDR“技術(shù)的實(shí)質(zhì)是許可空間權(quán)從A地轉(zhuǎn)移到B地以便補(bǔ)償A地所有權(quán)人被許可發(fā)展，但同時(shí)被視為因公共需要不適合發(fā)展的土地權(quán)利，當(dāng)局又不便直接用土地規(guī)劃?rùn)?quán)來(lái)排除土地這種不適合的利用，尤其在Lucas判例后。這里的關(guān)鍵是發(fā)展權(quán)從土地分離”。

(二)土地發(fā)展權(quán)包含土地地表、地上(或稱(chēng)空中)、地下的全部空間，符合我國(guó)的法律規(guī)定

我國(guó)《物權(quán)法》第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或地下分別設(shè)立?！笨梢?jiàn)我國(guó)立法所確認(rèn)的空間地上權(quán)系廣義的空間地上權(quán)，即包括地表、地上和地下各個(gè)空間范圍。只是我國(guó)將其限定在建設(shè)用地范圍內(nèi)，不包括農(nóng)用地、未利用地。

雖然我國(guó)有民法學(xué)者提出了有關(guān)空間利用權(quán)的立法建議，在對(duì)《物權(quán)法草案》提出意見(jiàn)時(shí)指出這一規(guī)定承認(rèn)了空間可以作為獨(dú)立的權(quán)利客體，因而空間本身也是一項(xiàng)具有法律意義的財(cái)產(chǎn)，這是一個(gè)重大突破，空間權(quán)是新型的物權(quán)。但有的學(xué)者認(rèn)為最終通過(guò)的《物權(quán)法》第136條及其立法說(shuō)明并沒(méi)有采納這樣的解釋?zhuān)皇谴_認(rèn)了分層利用的土地分層地上權(quán)，并將其作為用益物權(quán)看待。因此立法過(guò)程中所爭(zhēng)論的相關(guān)因素在實(shí)務(wù)中仍會(huì)凸顯出來(lái)，給法官和登記機(jī)關(guān)適用該條款帶來(lái)了很多困惑。

筆者認(rèn)為，在我國(guó)《物權(quán)法》沒(méi)有像我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)民法那樣明確設(shè)立區(qū)別于普通地上權(quán)的狹義空間權(quán)，并冠以“區(qū)分地上權(quán)”的名稱(chēng)，而是以“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或地下分別設(shè)立”這樣的用語(yǔ)來(lái)承認(rèn)土地權(quán)利的分層設(shè)立。因此在這種情況下，應(yīng)當(dāng)從既有的立法出發(fā)，避免操作實(shí)務(wù)中的紛爭(zhēng)，宜將土地發(fā)展權(quán)定位為包含土地地表、地上、地下的廣義空間權(quán)。

(三)土地發(fā)展權(quán)的客體符合廣義空間權(quán)的客體

值得指出的是，我國(guó)空間地上權(quán)的客體存在“土地說(shuō)”和“空間說(shuō)”之爭(zhēng)，前者認(rèn)為空間地上權(quán)的客體與普通地上權(quán)的客體相同就是土地，而后者認(rèn)為區(qū)別于普通地上權(quán)的客體，空間地上權(quán)的客體是獨(dú)立的空間。

筆者贊同“土地說(shuō)”。因?yàn)槠湟?，?quán)利的客體是確定權(quán)利、區(qū)分權(quán)利的重要依據(jù)，如果權(quán)利的客體不同就是不同的權(quán)利，相同的客體就是同一權(quán)利，其內(nèi)部細(xì)微差別并不影響其實(shí)質(zhì)。其二，在我國(guó)已設(shè)立單一的土地使用權(quán)情形下，基于土地對(duì)空間的吸收，空間利用的設(shè)立主要是從地上權(quán)人處獲得。這種權(quán)利雖名為“空間地上權(quán)”，實(shí)則為“空間利用權(quán)”。由于空間利用人只是攫取一定的空間資源而加以使用，且受制于地上權(quán)，因而，空間的獨(dú)立利用與地上權(quán)并不構(gòu)成平行關(guān)系。沒(méi)有必要過(guò)分區(qū)分土地與空間，因?yàn)橐欢臻g的利用是以相應(yīng)的土地權(quán)利為前提的，它不可避免地受到土地所有權(quán)或使用權(quán)事實(shí)上的制約。尤其是土地使用權(quán)本身也包含著一定的空間，在此情形下，土地與空間更是混合成為一項(xiàng)權(quán)利的客體。其三，即使在空間地上權(quán)作狹義解釋的中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和日本，土地發(fā)展權(quán)之法律性質(zhì)應(yīng)類(lèi)似我國(guó)“區(qū)分地上權(quán)”之概念，地政機(jī)關(guān)登記時(shí)應(yīng)以“地上權(quán)”名稱(chēng)辦理。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)民法的立法說(shuō)明書(shū)中也明確指出區(qū)分地上權(quán)“與普通地上權(quán)客體及于‘土地之上下’，僅有量之差異，并無(wú)質(zhì)之不同，故非物權(quán)之新種類(lèi)” 。日本法也認(rèn)為狹義空間權(quán)系普通地上權(quán)之亞種而未賦予一定名稱(chēng)。可見(jiàn)承認(rèn)狹義空間權(quán)的立法例尚且認(rèn)為其權(quán)利客體為“土地”，何況做廣義定位的我國(guó)土地發(fā)展權(quán)之客體就更應(yīng)該與普通地上權(quán)的客體相同，即為“土地”。

土地發(fā)展權(quán)的客體是土地，而不是容積率、容積、開(kāi)發(fā)密度、開(kāi)發(fā)容量等。筆者認(rèn)同沙文韜博士的駁斥，即“土地發(fā)展權(quán)的客體不是土地開(kāi)發(fā)密度或容積率。因?yàn)橥恋亻_(kāi)發(fā)密度僅是土地開(kāi)發(fā)容量的度量標(biāo)準(zhǔn)，不是土地開(kāi)發(fā)自由空間規(guī)定性本身；而容積率則是判斷土地開(kāi)發(fā)密度數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)數(shù)據(jù)表達(dá)，更不是客體”。但以此邏輯為出發(fā)點(diǎn)，沙博士得出的結(jié)論是“‘土地開(kāi)發(fā)容量’為土地發(fā)展權(quán)的客體。容量資源的稀缺性使其作為客體得到了環(huán)境學(xué)者的支持——學(xué)者呂忠梅曾就排污權(quán)的支配客體作出如下界定：‘環(huán)境資源的自我調(diào)節(jié)或環(huán)境容量本身就是一種資源，它應(yīng)該能夠?yàn)槲餀?quán)法所承認(rèn)’”。對(duì)此筆者不敢茍同。

筆者認(rèn)為密度、容積率等都是容量的計(jì)量單位或計(jì)量手段這一點(diǎn)無(wú)可非議，但容量本身也是一種綜合的計(jì)量手段，這些計(jì)量手段本質(zhì)上存在于與土地相關(guān)的上下空間中。因此可以認(rèn)為不論是密度、容積率、容量、住宅套數(shù)等都是空間計(jì)量的技術(shù)手段和工具。土地發(fā)展權(quán)支配的是與土地相關(guān)的空間，該空間究竟以何種方式計(jì)量，每個(gè)規(guī)則制定者可根據(jù)情況采取符合國(guó)情，與本國(guó)財(cái)產(chǎn)法、建筑法、規(guī)劃法計(jì)量相配套的方法，這是技術(shù)選擇問(wèn)題，沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別。即使在同一法域也因不同的土地用途采用不同的計(jì)量方式。比如，美國(guó)羅德島州土地規(guī)劃法中規(guī)定的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓TDR的賦權(quán)登記時(shí)對(duì)居住用地和商業(yè)用地就采取了不同的計(jì)量方式：居住用地的土地發(fā)展權(quán)以住宅套數(shù)作為計(jì)量單位來(lái)登記，而商業(yè)用地的土地發(fā)展權(quán)則以容積作為計(jì)量單位來(lái)登記。

可見(jiàn)計(jì)量工具是用來(lái)勾勒土地發(fā)展權(quán)之有形空間的，因?yàn)樵摍?quán)利畢竟依存于土地的有形空間內(nèi)，不論其分布在地上、地下或地表，都不是虛無(wú)的，而是真實(shí)存在于土地空間內(nèi)的，為此有必要將其以合理計(jì)量的方式具體化，以便權(quán)利登記、公示、轉(zhuǎn)讓等。土地的動(dòng)態(tài)利用與土地的立體利用并無(wú)實(shí)質(zhì)差別，動(dòng)態(tài)利用也必須在空間內(nèi)進(jìn)行和完成，必須量化為具體空間內(nèi)的權(quán)利。

綜上所述，土地發(fā)展權(quán)的客體系“土地”，包括土地之地上、地下和地表空間。土地發(fā)展權(quán)在大陸法物權(quán)體系中應(yīng)定位為包括地上、地下和地表在內(nèi)的廣義空間地上權(quán)。

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責(zé)任編校：田 旭，馬軍英

2010-07-15

葉 芳，女，江西南昌人，博士生,研究方向?yàn)榉ㄖ剖贰?/p>

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1007-9734(2010)05-0108-04