完善土地流轉制度研究：國內“土地換保障”的研究述評

鄭雄飛

（中國人民大學勞動人事學院，北京 100872）

當前，農(nóng)村家庭承包分散經(jīng)營的制度潛力逐步喪失，土地經(jīng)營管理制度需要進一步創(chuàng)新?！半p層經(jīng)營體制”需要挖掘“統(tǒng)”的作用，以提高農(nóng)村現(xiàn)有資源的利用效率。同時，為加快和諧社會的建設進程，就需要建立健全農(nóng)村社會保障體系。推動農(nóng)村土地流轉制度創(chuàng)新和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系都是中國正在推進的社會發(fā)展戰(zhàn)略①2006年，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出，到2020年之前基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。2008年，《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，完善征地補償機制，依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障；加強土地承包經(jīng)營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場。2009年，國務院發(fā)布《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》明確指出，探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農(nóng)保制度，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農(nóng)村居民老年基本生活。。如何把握兩者的交叉點是確保兩項社會發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)調發(fā)展、穩(wěn)步推進的關鍵所在。

1 研究焦點：“土地”鏈接兩大戰(zhàn)略

土地是農(nóng)村經(jīng)濟社會的根本，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式和農(nóng)民生活方式都與“土地”息息相關。農(nóng)村各項經(jīng)濟社會制度均是圍繞“土地”進行構建的，社會保障制度也不例外。改革開放前，農(nóng)村社會保障制度與集體生產(chǎn)經(jīng)營方式緊密結合在一起，可以視為一種以土地為基礎的“集體保障”。改革開放后，隨著土地承包到戶，集體經(jīng)濟組織逐步解體，農(nóng)村社會保障變成以家庭為單位的“土地保障”。

在社會保障體系不完善的情況下，土地的保障功能不可忽視［1］。如果社會保障缺位，土地就很難有效的流轉起來［2］。要想發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，就應當將“保障”從“土地”中剝離出來［3］，讓“農(nóng)民”從“土地”的束縛中解脫出來，盡快建立健全農(nóng)村社會保障體系。那么，如何完成從“土地保障”到“社會保障”、從“家庭分散經(jīng)營”到“適度規(guī)?；?jīng)營”的社會轉型呢？“土地換保障”被視為實現(xiàn)這些轉變的制度安排，并得到了實踐領域的初步探索和科研領域的廣泛審視。

2 國內研究現(xiàn)狀：爭議與拓展

“土地流轉”包括所有權流轉和使用權流轉［4］?！巴恋負Q保障”是指農(nóng)戶通過放棄集體土地的使用權（有時甚至是承包經(jīng)營權）換取一定的社會保障權益［3］。相關學術研究始于對征地補償安置工作的反思，大致經(jīng)歷了方案初評、問題討論、視野拓展三個階段。

2.1 方案初評

“土地換保障”是一種制度創(chuàng)新，且符合《土地管理法》精神。它有助于促進土地流轉和解決征地中的棘手問題，對于實現(xiàn)土地保障向社會保障的轉變具有重要意義［5］。當前，土地保障功能已經(jīng)與提高土地利用效率、土地保障功能弱化和經(jīng)濟結構調整存在嚴重沖突。姜長云認為應當鼓勵土地流轉制度創(chuàng)新，因地制宜，建立面向農(nóng)民的土地外社會保障［6］。通過比較各種征地安置方式，盧海元認為應按照“土地換保障”的思路和“以民為本”的原則，為失地農(nóng)民建立社會保障以保證失地農(nóng)民的長期生計［7］。在考察杭州市征地補償安置工作后，張時飛、唐鈞等主張形成“以土地換保障、以保障促就業(yè)、以就業(yè)促發(fā)展”的良性循環(huán)［8］。

2.2 問題討論

（1）是否應該實行“土地換保障”。秦暉認為“國家保障”與“土地保障”之間并不構成一種并列的選擇關系［9］。馬小勇等則認為，如果不進行置換就意味著農(nóng)民獲得雙重保障，這對其他社會成員不公平［10］。

（2）利益關系如何協(xié)調。通過分析上?！版?zhèn)保”②“鎮(zhèn)?！奔磳ｉT針對失地農(nóng)民的上海市小城鎮(zhèn)社會保險。上海市的社會保障體系還包括“城?！保ㄡ槍Ρ臼谐擎?zhèn)職工的上海市城鎮(zhèn)職工社會保險）和“綜?！保ㄡ槍ν鈦砉さ纳虾Ｊ械耐鈦砉ぞC合社會保險）［1］。，常進雄、吳瑞君等發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民的產(chǎn)生過程與土地增值過程具有同步性，適時出讓土地可以保障失地農(nóng)民的生計。他們指出應探索農(nóng)地直接入市交易機制，利用土地轉讓交易稅和土地增值收益為失地農(nóng)民的養(yǎng)老和失業(yè)保險提供資金支持［11-12］。楊翠迎等在分析浙江省失地農(nóng)民基本生活保障和養(yǎng)老保險制度之后，指出應當協(xié)調好政府、集體和農(nóng)戶的利益分配關系，保護農(nóng)民利益，推動城市化進程［13-14］。楊一帆指出“土地換保障”雖然具有一定的合理性，但忽略了農(nóng)民沒有繳費的制度初始狀態(tài)。它不應該混淆“補償”和“保障”，不能用補償安置費來填補“歷史欠費”［15］。

（3）置換方式的選擇。在綜合分析國內外社會保險相關理論、政策、制度和實踐之后，盧海元認為目前條件已經(jīng)基本成熟，應當以失地農(nóng)民為突破口，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度［16］。秦暉認為“土地換保障”是一種進步，但不能通過行政力量強制實施，應當遵循自愿、合意原則，通過市場手段實施［17］。近兩年，有學者通過比較浙江、成都和重慶三地征地安置中的社會保障和商業(yè)保險模式，指出應加大政府支持力度、引入市場力量，建立多層次的保障體系［18-19］。

2.3 視野拓展

隨著研究的逐步深入，“土地換保障”的研究視野由失地農(nóng)民拓展到農(nóng)民工和耕地農(nóng)民，已由“消極被動”的補償安置行為向“積極主動”的制度探索延伸。在長期的跟蹤研究之后，鄭功成主張打開城鎮(zhèn)大門，有序接納農(nóng)民工，應讓有能力成為城市人的農(nóng)民工首先成為市民；進一步改革農(nóng)村土地承包制，實現(xiàn)土地承包權與市民身份的置換［20］?；诔鞘谢蛣趧恿D移的現(xiàn)狀，江平等認為只要農(nóng)民有其他出路且不愿意從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，可以鼓勵農(nóng)民把土地承包權交出來，以土地換取社會保障［21］。鄭雄飛立足改革開放以來“人—地關系”和“地—權關系”的變化，推導出“土地換保障”的客觀必要性，并描述了“土地換保障”的邏輯路徑和實踐理性。他主張汲取國企改革經(jīng)驗，實現(xiàn)“土地”和“保障”的分離；通過土地資源流轉整合發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，通過社會保障體系保護農(nóng)民合法權益［3］。

3 有關“土地承包經(jīng)營權”法律屬性的討論

在集體所有制的條件下，如何論證“土地換保障”的合法性是不可回避的問題。在中國，農(nóng)地流轉是指農(nóng)村土地經(jīng)營權（使用權）的流轉［4，22］。它的實質是指農(nóng)戶保留承包權、把土地的經(jīng)營權轉讓給其他農(nóng)戶或組織，然后從中獲得收益的行為［23-24］。故必然涉及“承包經(jīng)營權”的產(chǎn)權問題。

關于“承包經(jīng)營權”的法律屬性，學術界曾有“債權說”和“物權說”兩種觀點。前者認為，土地承包經(jīng)營權是基于家庭承包合同產(chǎn)生的，屬于債權性質［25］，土地流轉屬于普通債權的轉讓［26］，沒有發(fā)包人的同意，農(nóng)戶不能自主轉讓。“物權說”則認為，承包經(jīng)營權是以占有、使用、收益為內容的土地支配權，具有對抗第三人的效力。經(jīng)發(fā)包方同意，農(nóng)戶可以采取轉包、轉讓、入股、互換和抵押等方式流轉［27-28］。其實，考察土地承包經(jīng)營權的法律屬性，關鍵在于認識到它是與“成員權”①所謂“成員權”就是土地集體所有制賦予村莊內部每個合法成員平等地擁有村屬土地的權利［1］。農(nóng)民作為村集體一員，因而對土地擁有成員權。密不可分的［29］。有學者［29-30］通過進一步研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民作為村集體一員而擁有的“土地承包經(jīng)營權”實質上是一種基于“自物權”而產(chǎn)生的“他物權”②“自物權”是指權利人對于自己所有物所排他享有的占有、使用、收益、處分的權利；“他物權”與“自物權”相對應，是指權利人依法對于他人之物，即不屬于自己排他性擁有的物體，所享有的限制性物權［1］。此處的“自物權”就是農(nóng)村土地的集體所有權，而“他物權”則是土地承包經(jīng)營權。。

目前，無論是學術研究還是法律界定，承包經(jīng)營權的“物權化”已基本形成共識。王利明認為，承包經(jīng)營權的“物權化”有利于保護承包人（農(nóng)戶）的利益，防止土地使用權受到第三方的侵害?！拔餀嗷绷说某邪?jīng)營權，能夠明確和穩(wěn)定承包經(jīng)營關系，促進土地承包經(jīng)營權的流轉，進而有利于發(fā)揮出土地資源的規(guī)模效應［29］。梁慧星認為，《物權法》就用益物權制度、土地承包經(jīng)營權及宅基地使用權作出的規(guī)定，已為農(nóng)地使用關系的“物權化”提供了現(xiàn)實的法律基礎［31］。可見，承包經(jīng)營權雖然是一種土地使用權，但它是一種基于“所有權”（自物權）而生的“他物權”，具有獨立的限制性物權效力。承包經(jīng)營權人在不改變土地基本用途的情況下，有權依法采取轉包、互換、轉讓等方式進行土地流轉［29，32］。鄭雄飛以“他物權”為依托，立足農(nóng)村的基本社會事實，論證了“土地換保障”的法理性；同時還運用法社會學的理論和方法，探索新型農(nóng)村社會關系和相關社會規(guī)范之間的互動，闡述了“土地換保障”的合法性和內在邏輯。但是，對具體的制度建構路徑和責任分擔方式關注不夠［3］。

4 研究評述與展望

“土地換保障”源于對征地補償行為的部分修正和發(fā)展，屬于一種無奈的、應對危機的“權宜之計”，“退費進社?！眲t是被征地農(nóng)民社會保障制度建設的概括或縮寫。在農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營和社會保障體系內在剛性擴張的推動之下，“土地流轉制度創(chuàng)新”和“社會保障制度完善”兩大社會發(fā)展戰(zhàn)略走上了歷史舞臺?！巴恋負Q保障”延伸成為了兩者的契合點。但目前“土地換保障”的制度建構尚處在從“征地補償”、“征地補保障”或“保險安置”向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革①如，2007年批準成立的成渝地區(qū)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”，試點推進“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展戰(zhàn)略。轉軌的制度探索階段，尚存在很多有待理性審視和實踐探索的地方。

4.1 “土地換保障”的行為實質

（1）建構一種新的土地流轉補償方式。土地流轉是土地使用權在不同經(jīng)濟實體（如企業(yè)或農(nóng)戶等）之間的流動和轉讓。它是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構調整和就業(yè)結構變化的客觀要求，是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然現(xiàn)象［4］。隨著人口流動及城市化速度不斷加快，土地流轉逐漸成為了新農(nóng)村建設和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路［33］。在維持家庭承包制的基礎上，通過使用權的流轉整合，有利于促進生產(chǎn)要素（包括勞動力資源）的合理流動與優(yōu)化配置。其中，關鍵問題在于，如何做到既優(yōu)化整合農(nóng)村土地資源，又保護好農(nóng)民的正當權益。而“土地換保障”等制度創(chuàng)新［34］則有利于消除農(nóng)民后顧之憂，保障農(nóng)民的生存權和發(fā)展權，促使農(nóng)村土地良性有效地流轉，從而促進土地資源和勞動力資源的優(yōu)化組合。

（2）從“土地保障”到“社會保障”的轉型。數(shù)千年來，“耕地為生”、“以地養(yǎng)人”是農(nóng)民的基本保障形式。新中國成立以后，農(nóng)民獲得的也只是一種以土地為基礎的“集體保障”。改革開放以來，農(nóng)民依靠的是以家庭為單位的“土地保障”。隨著城市化水平的提升，人口流動速度加快，“人地關系”逐步松散，農(nóng)民對土地的依附程度大幅降低。同時，人口老齡化和家庭小型化帶來了“家庭保障”功能的弱化，可依附程度不斷降低，構建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體系尤為重要?！巴恋負Q保障”作為一種嶄新的制度安排，既推動了土地資源的優(yōu)化整合，將勞動力從“土地”中解放出來，也能夠將土地流轉的資本收益用來分擔部分社會保障資金。因此，它有助于推進“土地保障”、“家庭保障”向“社會保障”轉型，或者三者結合。

4.2 “土地換保障”應遵循的基本原則

“土地換保障”的實踐探索發(fā)端于征地安置。循道前行，如果要將“土地換保障”推廣到整個農(nóng)民群體，以下幾個基本原則是必須遵循的。

（1）保護農(nóng)民的主體地位，尊重農(nóng)民意愿。農(nóng)村問題的核心是土地問題［24］。農(nóng)地流轉通過土地使用權的資本化，吸納資本進入，能夠破解小農(nóng)經(jīng)濟的詬?。?5］，還可能帶來邊際效益拉平效應和交易收益效益［1］。錢忠好通過構建農(nóng)戶農(nóng)地承包經(jīng)營權市場流轉理論決策模型，分析土地產(chǎn)品價格、非生產(chǎn)性收益、生產(chǎn)性成本、非生產(chǎn)性成本、土地使用成本、土地交易成本、現(xiàn)有土地經(jīng)營規(guī)模等因素對農(nóng)地供求的影響，得出承包經(jīng)營權的流轉面臨剛性需求約束，總體水平上呈現(xiàn)需求大于供給的不均衡態(tài)勢［36］。在這種狀況下，土地流轉必須按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進行，保護農(nóng)民的主體地位，尊重農(nóng)民的意愿［37-38］。惟有如此，才能將農(nóng)民的利益放在首位，增加農(nóng)民收入［39］，確保農(nóng)民成為土地流轉收益的主要獲益者［40-41］。

（2）確權賦能，給農(nóng)民穩(wěn)定的收益預期。要想完善農(nóng)村土地流轉制度、規(guī)范土地流轉行為，關鍵在于通過法律手段確認和保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權，并賦予其充分的法律權能。因為確權是土地流轉的前提與基礎，如果不以“確權”為基礎，貿(mào)然推行大規(guī)模的土地流轉，必然會造成農(nóng)民喪失土地承包權的現(xiàn)象。其他權力主體將會趁虛而入，侵害農(nóng)民財產(chǎn)權益，就有可能歪曲改革，使改革背上黑鍋［42］。確權賦能原則同樣也適用于“土地換保障”的制度建構和實踐探索。要保證“土地換保障”的成功實施，就必須還權于民并賦予農(nóng)民更加充分有保障的土地承包經(jīng)營權。只有這樣，才能真正尊重農(nóng)民的主體地位，保護農(nóng)民的利益；才能給予人們明確的預期并避免承包經(jīng)營者的短期行為［43］，提高土地資源的利用效率［44］。

4.3 進一步研究的方向：厘清權利和義務，分類分步分層實施

國內就“土地換保障”的必要性和已有實踐進行了較多的研究和審視，但微觀分析不夠，且多是描述性或記敘性的。研究者往往局限于“天才般”的制度構想，外在的、嵌入型的制度設計居多；沒有分析不同農(nóng)民群體在不同階段的保障利益需求及其微觀影響因素。他們往往疏于考察相關利益主體之間權利和義務關系，故不能提出切實可行的路徑選擇。鑒于此，以后的相關研究和實踐探索應著重關注以下幾個方面。

分類、分步、分層實施?！巴恋負Q保障”要兼顧土地流轉和社會保障制度建設兩個端口，探索既有利于農(nóng)業(yè)規(guī)模集約經(jīng)營、又能夠滿足農(nóng)民社會保障利益需求的制度安排。應當充分考慮不同地區(qū)、不同人群、不同保險層次和類別之間的差異，注重考究社會保障尤其是社會保險的內在規(guī)律和制度邏輯，厘清各權利主體之間的權利義務關系。依據(jù)不同地區(qū)、不同人群、不同保障層次和不同保險類別來有區(qū)別地實施，如可以優(yōu)先考慮農(nóng)民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，還應該設置合理的“通道”來有效地銜接整合、統(tǒng)籌兼顧各種類別的制度安排。

厘清各方的權利和義務。尤其需要明確是的，社會保險中的費用分擔機制如何架構？社會保險通常采取費用的三方分擔機制，而且主要是由用人單位和勞動者分擔。如果將農(nóng)民視作“自雇者”或者“自耕農(nóng)”，那么征地安置過程中所采取的“退費進社?！被蛘咄ㄟ^土地流轉的資產(chǎn)收益來繳納社會保險費，是否尊重了農(nóng)民的意愿？這種制度安排如何同其他制度相銜接，是否可持續(xù)？反過來，如果將村集體視為農(nóng)民的“用人單位”或者說費用分擔方之一，那么經(jīng)費從何而來、理論依據(jù)又何在？如在新近推開試點的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險中，村集體補助所需的經(jīng)費應該如何籌集？另外，如果將土地流轉后的用地單位視為“用人單位”，又該如何區(qū)分和規(guī)范用地單位的“用工外包”、“土地返包”與雇傭勞動的關系？在土地流轉已經(jīng)初具規(guī)模的新型農(nóng)莊中，農(nóng)民與農(nóng)莊所有者、經(jīng)營管理者之間，在社會保險方面是否存在相應的權利義務關系？如何界定？理論依據(jù)又是什么？最后，基于長期以來存在“剪刀差”等“以農(nóng)補工”的政策傾向，政府在“土地換保障”中又應該扮演什么樣的角色？所有這些問題都有待理性審視和謹慎探索，做進一步的研究。

反思農(nóng)村土地制度的改革和農(nóng)村社會保障體系的建立，關鍵在于保護農(nóng)民利益，滿足農(nóng)民各種合理的利益訴求。通過分析農(nóng)民的利益保障需求和代際間利益關系；建立土地流轉決策行為模型，分析農(nóng)戶的置換意愿；通過數(shù)量建模，分析權利置換的硬約束和軟約束。應當在調查研究的基礎上，通過理論和實踐互動，正確評估“土地換保障”的實施狀況，探索切實可行的置換模式。

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