論體育用地資產(chǎn)化運(yùn)營與管理

王克強(qiáng)，劉紅梅，周慶禮，范黎龑

（1.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433；2.上海師范大學(xué)商學(xué)院，上海 200234）

中國體育用地長期以來無償劃撥低效使用，嚴(yán)重制約了民眾體育活動(dòng)的發(fā)展。國內(nèi)對體育場館的研究比較多，但集中對體育用地的研究很少。本文通過研究體育用地的內(nèi)涵、分類、特性，提出在市場經(jīng)濟(jì)條件下，體育用地要實(shí)現(xiàn)分類經(jīng)營，在可能的條件下應(yīng)提高體育用地資產(chǎn)的價(jià)值，提升體育用地的效率。

1 體育用地的范圍界定和分類

體育用地包括廣義和狹義兩種。狹義的體育用地是指有固定設(shè)施、器材，可用于開展體育健身、教學(xué)、訓(xùn)練和比賽的特殊用地；廣義上的體育用地不僅包括狹義上的范圍，還包括該體育場館、設(shè)施周邊范圍內(nèi)的土地，可概括地理解為可進(jìn)行體育活動(dòng)的場地。

對體育用地的分類應(yīng)遵循整合性、獨(dú)立性及實(shí)效性的原則。所謂整合性原則，就是從不同角度將體育用地的基本架構(gòu)分解為幾大部類，而這幾大部類整合在一起仍能保持體育用地的整體性和完整性。獨(dú)立性原則，就是所劃分的幾大部類之間應(yīng)該是獨(dú)立的。實(shí)效性原則就是指對體育用地的分類應(yīng)該使人們從選定的角度，對體育用地的特性有更加清楚的認(rèn)識，從而能更有效地對之進(jìn)行維護(hù)、管理和經(jīng)營。

按照體育用地實(shí)現(xiàn)功能可將體育用地分為競技體育用地、大眾體育用地和學(xué)校體育用地。按照體育用地使用項(xiàng)目可將體育用地分為籃球場、排球場、足球場、游泳館、羽毛球館、網(wǎng)球館、高爾夫球場、田徑項(xiàng)目等。按照體育用地區(qū)域可將體育用地分為城市體育用地和農(nóng)村體育用地。按照體育用地開發(fā)狀態(tài)分為已開發(fā)、正在開發(fā)和潛在的體育園地。按照體育用地的經(jīng)營性程度可分為公益性、經(jīng)營性和半公益體育用地。

2 體育用地的特點(diǎn)及其資產(chǎn)化運(yùn)營

2.1 體育用地的特點(diǎn)

就中國目前體育用地情況來看，體育用地多為公共體育用地。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，建設(shè)體育設(shè)施使用國有土地的，經(jīng)依法批準(zhǔn)可以以劃撥方式取得。體育用地是滿足運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練、運(yùn)動(dòng)競賽和群眾健身娛樂等需要，它是實(shí)現(xiàn)中國體育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)性物質(zhì)條件。從其利益屬性和價(jià)值特征上說，它為實(shí)現(xiàn)全民健身計(jì)劃和為國家或地區(qū)爭光戰(zhàn)略提供了基礎(chǔ)性的物質(zhì)條件，由此實(shí)質(zhì)上確定了其運(yùn)行機(jī)制的公益性原則。

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，體育用地具有資源和資產(chǎn)的雙重屬性。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，體育用地就是一種“資產(chǎn)”，資產(chǎn)本身具有經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)屬性，故經(jīng)營性也就成了體育用地的重要資產(chǎn)特征［1］。尤其高爾夫球場、職業(yè)俱樂部等本身屬于經(jīng)營性體育用地，其資產(chǎn)特征顯而易見。

由上分析可知，中國的體育用地作為混合性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有公益性和經(jīng)營性的雙重屬性，在使用效益方面，既有社會(huì)效益又有經(jīng)濟(jì)利益，否定任何一個(gè)方面都會(huì)削弱體育用地功用，造成社會(huì)價(jià)值的損失。體育用地作為一項(xiàng)資產(chǎn)，只有經(jīng)過一定的開發(fā)，通過使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓以及抵押等具體的資產(chǎn)化運(yùn)營，才能將土地潛在的資產(chǎn)化價(jià)值顯化出來，發(fā)揮其資產(chǎn)化效益。因此，體育用地的資產(chǎn)特征也成為了體育用地資產(chǎn)化經(jīng)營的導(dǎo)因。

2.2 體育用地資產(chǎn)化經(jīng)營的概念及必要性和可行性

土地資產(chǎn)化經(jīng)營，是指把土地資源作為資產(chǎn)來經(jīng)營，發(fā)揮其資產(chǎn)化效益，從而獲取一定經(jīng)濟(jì)報(bào)酬和收益的過程。體育用地作為資產(chǎn)，盤活、顯化其價(jià)值并按價(jià)值形態(tài)合理流動(dòng)，即構(gòu)成體育用地的資產(chǎn)化經(jīng)營。

體育用地資產(chǎn)化經(jīng)營是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，其基本作用主要體現(xiàn)在以下方面：（1）體育用地是很大的一筆國有資產(chǎn)或集體資產(chǎn)，政府或集體把這些不能變現(xiàn)的資產(chǎn)，注入公司，一方面有利于資產(chǎn)置換，提高公司的投融資能力，實(shí)現(xiàn)體育用地建設(shè)的滾動(dòng)發(fā)展。同時(shí)，減輕政府財(cái)政對體育設(shè)施投資的壓力，有效地緩解體育用地建設(shè)資金不足的矛盾。（2）體育用地資產(chǎn)化經(jīng)營是國有土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)的有力保障。通過體育用地資產(chǎn)化經(jīng)營，盤活沉淀的資產(chǎn)，以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)。（3）體育用地資產(chǎn)化經(jīng)營是合理配置用地資源，規(guī)范和完善用地市場的重要環(huán)節(jié)。（4）體育用地資產(chǎn)化經(jīng)營，是擴(kuò)展群眾體育用地的重要措施。長期以來，體育用地?zé)o償劃撥，而商業(yè)用地、工業(yè)用地，因?yàn)橐呀?jīng)多年實(shí)行有償使用，于是出現(xiàn)了體育用地轉(zhuǎn)化為其他用地等問題。體育用地資產(chǎn)化經(jīng)營，有利于經(jīng)營者正確樹立體育用地資產(chǎn)化的觀念，提高土地資產(chǎn)的特性，提升體育用地的地位。

體育用地的資產(chǎn)特征使其具備資產(chǎn)化經(jīng)營的前提要求，體育用地所有權(quán)可與使用權(quán)分離。體育用地經(jīng)營主體通過出讓方式取得土地使用權(quán)后，可以依法有償經(jīng)營。對低償或無償經(jīng)營的，可以通過財(cái)政補(bǔ)貼彌補(bǔ)其損失，但仍可資產(chǎn)化經(jīng)營。體育用地資產(chǎn)化具有良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，中國已基本建立了市場經(jīng)濟(jì)體制，工業(yè)、商業(yè)、住宅用地市場已建立。因此體育用地資產(chǎn)化運(yùn)作的市場條件具備［2］。同時(shí)，人們已樹立對經(jīng)營性體育園地有償消費(fèi)的理念。隨著社會(huì)的發(fā)展，民眾對體育的消費(fèi)量越來越大，他們期望有更多更好的體育場所，他們有能力、也愿意付費(fèi)獲得更多更高層次體育消費(fèi)［3］。民眾對半公益性體育、經(jīng)營性體育的接受程度在提高［4］。

2.3 體育用地資產(chǎn)化經(jīng)營的具體形式及市場體系

體育用地資產(chǎn)化運(yùn)營的主要方式大致可分為體育用地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、參股和入股、租賃、聯(lián)營、置換以及抵押。

中國的土地所有權(quán)包括國家所有和集體所有。國家所有的土地可用作體育用地，集體所有的土地也可通過合理程序成為體育用地。國有體育用地市場分為一級市場和二級市場。國家把土地以出讓方式給用地單位作為體育用地的市場為國有一級體育用地市場，拿到國有體育用地使用權(quán)的單位在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他單位為國有二級體育用地市場。集體體育用地市場分為一級市場和二級市場。集體把土地以出讓方式給用地單位作為建設(shè)用地的市場為集體一級體育用地市場，拿到集體體育用地使用權(quán)的單位在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他單位為集體二級體育用地市場。

3 體育用地資產(chǎn)化運(yùn)營與管理中存在的問題

（1）體育用地公益性意識太強(qiáng)，對體育用地的資產(chǎn)特性重視不夠。長期以來，體育用地的公益性根深蒂固，認(rèn)為體育用地?zé)o償無期限使用是“理所當(dāng)然”，加強(qiáng)體育用地的“資產(chǎn)特性”是犧牲民眾福利。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，當(dāng)其他用地都資產(chǎn)化運(yùn)作的時(shí)候，過度強(qiáng)調(diào)體育用地的公益性只會(huì)削弱體育用地在各類用地分配中的競爭力，也會(huì)造成國有和集體體育用地資產(chǎn)的流失，體育用地效率降低［5］。

（2）體育用地資產(chǎn)化運(yùn)營缺乏有效的規(guī)章制度。很多體育用地的取得都是與公共項(xiàng)目、大型體育賽事聯(lián)系在一起，都是政府以公共項(xiàng)目名義進(jìn)行運(yùn)作。這些體育用地在經(jīng)營過程中，如何進(jìn)行流轉(zhuǎn)、如何進(jìn)行保值增值國家都沒有詳細(xì)的規(guī)定。因此體育用地變成了一些地方官員和管理部門尋租的對象。

（3）體育用地的資產(chǎn)化管理出現(xiàn)了真空。管理中存在主要的問題有，體育用地往往以公益性用地劃撥或出讓，出讓后土地管理部門不再繼續(xù)加強(qiáng)管理；由于體育用地往往與體育設(shè)施連在一起，體育管理部門把土地收益與體育設(shè)施收益混同，委托有關(guān)單位或個(gè)人經(jīng)營；國有資產(chǎn)管理部門也忽略了土地的增值收益。因此，體育用地在劃撥或出讓后在資產(chǎn)管理方面出現(xiàn)真空。

（4）體育用地資產(chǎn)流失現(xiàn)象普遍。由于體育用地資產(chǎn)管理出現(xiàn)真空，因此，在體育用地全部或部分從公益性向半經(jīng)營性甚至經(jīng)營性轉(zhuǎn)移過程中，土地的增值收益往往被管理單位、經(jīng)營單位所占用；因周圍基礎(chǔ)設(shè)施完善而使土地價(jià)值增值的收益往往被管理單位、經(jīng)營單位所占用，由此造成體育用地資產(chǎn)的流失。

（5）私自將行政劃撥土地使用權(quán)投放市場。由于受到市場經(jīng)濟(jì)利益的影響，一些單位和個(gè)人將行政劃撥或以低價(jià)取得的體育用地私自投放到市場，如改變用地性質(zhì)，以行政劃撥的土地使用權(quán)為資本參與合資合作經(jīng)營、出租、轉(zhuǎn)讓等，甚至以體育用地與開發(fā)商合作開發(fā)房地產(chǎn)謀取巨額土地差價(jià)。這些不僅導(dǎo)致土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系的嚴(yán)重扭曲，造成土地資產(chǎn)流失，而且嚴(yán)重?cái)_亂了土地市場的正常秩序。

（6）體育用地土地使用權(quán)的出讓形式不當(dāng)。土地使用權(quán)出讓市場的交易形式有協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌等。從經(jīng)濟(jì)意義上講拍賣和招標(biāo)更符合市場經(jīng)濟(jì)的要求，更能夠反映土地的供需矛盾，也更能夠體現(xiàn)土地的真實(shí)價(jià)值。然而到目前為止，中國的體育土地出讓中采用拍賣與招標(biāo)的形式所占的比重很低，而以協(xié)議方式出讓的土地卻占很大比重。協(xié)議出讓方式為政府官員進(jìn)行城市土地尋租提供了溫床。

4 推進(jìn)體育用地資產(chǎn)化運(yùn)營與管理的建議

（1）增強(qiáng)體育用地“資產(chǎn)”意識，樹立體育用地資產(chǎn)化經(jīng)營的新理念。體育用地作為一種資產(chǎn)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)效益，為提供高質(zhì)量的社會(huì)服務(wù)準(zhǔn)備較好的物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)條件。體育用地資產(chǎn)經(jīng)營是提高體育用地效率和促進(jìn)體育建設(shè)的重要途徑，要采用資產(chǎn)化經(jīng)營的管理方式提高體育用地的自身造血功能，煥發(fā)其活力，以使其公益性更好地實(shí)現(xiàn)。因此，必須解放思想，更新觀念，牢固樹立體育用地資產(chǎn)化經(jīng)營的觀念。

（2）發(fā)揮市場對體育用地資源配置的基礎(chǔ)作用。要完善體育用地的市場體系和交易形式，將體育用地納入整個(gè)地產(chǎn)市場體系。市場化一方面會(huì)將體育用地為大眾個(gè)體提供體育服務(wù)的公益性與走向市場、獨(dú)立運(yùn)作、以贏利為目的的經(jīng)營性的矛盾突顯出來；但另一方面，市場化改革會(huì)使體育用地?zé)òl(fā)新的生機(jī)和活力，為社會(huì)提供品質(zhì)更加卓越的無形產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)服務(wù)社會(huì)的公益性。另外，在產(chǎn)權(quán)市場化的基礎(chǔ)上通過多次反復(fù)地大量交易才能夠形成符合市場經(jīng)濟(jì)原則的地價(jià)，因此，維護(hù)供需雙方利益的前提是將土地推向市場。土地招標(biāo)拍賣因其行為市場化程度高，真正體現(xiàn)了公開、公平、公正的原則而被稱為陽光下的交易。要充分體現(xiàn)體育用地資產(chǎn)價(jià)值，防止土地出讓中腐敗行為的產(chǎn)生，就必須充分發(fā)揮競爭機(jī)制在體育用地市場中的作用，積極推行拍賣和公開招標(biāo)的體育用地使用權(quán)出讓方式。努力實(shí)現(xiàn)由管理體育用地資源向經(jīng)營體育用地資產(chǎn)轉(zhuǎn)變，由部門分割、封閉管理向開放競爭經(jīng)營轉(zhuǎn)變，由主要靠行政手段配置向市場化配置為主轉(zhuǎn)變。

（3）加強(qiáng)制度建設(shè)，確立體育管理部門、土地管理部門和國資委對體育用地資產(chǎn)管理的責(zé)任。在體育用地中，應(yīng)將以劃撥方式供地嚴(yán)格限定在公益性體育用地的范圍內(nèi)。除此之外，如經(jīng)營性的高爾夫球場、俱樂部等，一律通過政府出讓、租賃、作價(jià)出資或入股等方式納入有償使用。對出讓土地改變用途、容積率的，要按規(guī)定補(bǔ)交不同用途和容積率的土地差價(jià)；對以劃撥土地或劃撥土地上的建筑物、構(gòu)筑物償還債務(wù)、設(shè)定抵押權(quán)的，應(yīng)依法辦理出讓手續(xù)，繳納土地出讓金；依法保留劃撥的體育用地，但將劃撥的體育用地隨同其地上體育建筑物、構(gòu)筑物出租的，必須將其租金收益中所含的土地收益上繳政府。對國家授權(quán)經(jīng)營體育用地資產(chǎn)的，要建立體育用地資產(chǎn)經(jīng)營效果考核制度，明確經(jīng)營單位對國有土地資產(chǎn)的保值增值責(zé)任。明確體育管理部門、土地管理部門和國資委對體育用地資產(chǎn)管理的責(zé)任分工。

（4）加強(qiáng)體育用地信息化管理。信息化管理是土地資產(chǎn)管理的重要手段。但現(xiàn)在的土地資源管理系統(tǒng)、體育管理系統(tǒng)及國資委管理系統(tǒng)中，對體育用地的信息化管理水平很低，具體的用地面積和用地位置不準(zhǔn)確，有關(guān)經(jīng)營管理的資料不全。提高體育用地的信息化管理水平是提高體育用地資產(chǎn)化運(yùn)營及管理水平的重要措施。

（5）對體育用地進(jìn)行分類經(jīng)營管理。對體育用地，按公益性、半公益性、經(jīng)營性等進(jìn)行分類經(jīng)營管理。同時(shí)按經(jīng)營性程度，將土地的出讓、經(jīng)營、政府補(bǔ)貼進(jìn)行分類管理。

（6）對于在住宅小區(qū)、體育場館周圍改變用途的體育用地實(shí)行嚴(yán)格管理。一些開發(fā)商和經(jīng)營商利用體育用地價(jià)格低的特點(diǎn)，想方設(shè)法地將體育用地轉(zhuǎn)化為商品房或其他經(jīng)營性用地。為了不降低民眾體育消費(fèi)的供給，應(yīng)嚴(yán)格對上述轉(zhuǎn)變用途的行為進(jìn)行查處，能退的必須退還；不能退還到體育用地的，必須進(jìn)行嚴(yán)格管理。房產(chǎn)管理部門、體育管理部門有責(zé)任向土地管理部門及時(shí)匯報(bào)有關(guān)情況，對于不匯報(bào)者以不作為處理。

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