中俄行政改革特征的理論分析

劉 毅

(中央社會主義學(xué)院,北京 100081)

從抽象意義上講,行政是指國家政務(wù)的管理。這個概念可以從廣義和狹義兩個方面去理解:從廣義上說,是指國家各行政系統(tǒng)的管理;從狹義上說,是指政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的管理。本文是從狹義角度來研究行政改革的,具體說來,是以社會轉(zhuǎn)型為背景,從計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)型的過程中,政府的管理如何適應(yīng)這種轉(zhuǎn)型的需要而實現(xiàn)規(guī)范化和科學(xué)化的管理。

中國和俄羅斯,由于實行的社會制度不同,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)也不同,因此,行政改革的過程、理念和方式表現(xiàn)出明顯的各自的特征。研究中、俄行政改革的這些特征,對于行政管理理論和實踐的發(fā)展有著重要的意義。

一、行政改革過程特征的理論分析

從中俄兩國行政改革過程的特征來看,俄羅斯可以概括為從激進(jìn)到緩慢推進(jìn);中國可以概括為從漸進(jìn)到穩(wěn)步推進(jìn)。

(一)俄羅斯行政改革的背景分析

蘇聯(lián)解體后,俄羅斯的社會性質(zhì)發(fā)生了根本的變化。如何重建國家權(quán)力,恢復(fù)俄羅斯的大國地位,是行政改革的核心問題。俄羅斯整個行政改革分為兩個大的時期,即葉利欽時期和普京時期。

從 1991年葉利欽當(dāng)選俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng),到 1993年 12月 12日俄羅斯全民公決通過新憲法,這是激進(jìn)改革時期,也是激烈的動蕩時期。蘇聯(lián)解體后,俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)與最高蘇維埃之間就改革蘇維埃機(jī)制、建立新的國家權(quán)力體系等問題展開了激烈的爭論,并發(fā)展為嚴(yán)重的政治對抗。1993年 10月,葉利欽動用武力,廢除了俄羅斯民選的第一屆人民代表大會,徹底取消了蘇聯(lián)時期建立起來的蘇維埃制度。1993年 10月 1日和 11日,葉利欽以總統(tǒng)令的形式分別簽署并頒布了《1993年俄羅斯聯(lián)邦會議國家杜馬代表選舉條例》和《1993年俄羅斯聯(lián)邦會議聯(lián)邦委員會選舉條例》。兩院代表選舉條例對俄羅斯國家代表權(quán)力機(jī)關(guān)的構(gòu)成、選舉的方式和程序等都作出了新的規(guī)定,成為 1993年俄羅斯國家代表機(jī)關(guān)選舉的基礎(chǔ)。根據(jù)兩院選舉條例,新的俄羅斯國家代表機(jī)關(guān)——聯(lián)邦會議(俄羅斯聯(lián)邦議會)將由國家杜馬 (下院)和聯(lián)邦委員會 (上院)兩院組成。國家杜馬代表共 450名,其中225名代表按單名制 (全國劃分為 225個選區(qū),1個選區(qū)選舉 1名代表)方式與多數(shù)代表制 (獲相對多數(shù)選票的候選人當(dāng)選)原則由選民直接選舉產(chǎn)生,另外225名代表則在全聯(lián)邦范圍內(nèi)從參加競選并獲得 5%以上選票的選舉聯(lián)合組織和選舉聯(lián)盟中,根據(jù)其獲得選票的多少,按比例選出;聯(lián)邦委員會從 89個聯(lián)邦主體中按多數(shù)制原則各選出 2名代表,共由 178名代表組成。需要說明的是,在 1993年 10月 1日公布的《俄羅斯聯(lián)邦聯(lián)邦會議國家杜馬代表選舉條例》前十天,正當(dāng)兩大權(quán)力機(jī)關(guān)斗爭最激烈的時候,即 1993年9月 21日,葉利欽曾發(fā)布過一項有關(guān)《1993年俄羅斯聯(lián)邦聯(lián)邦會議聯(lián)邦委員會選舉條例》的命令,決定于1993年 12月 11日至 12日選舉俄羅斯聯(lián)邦新的立法機(jī)構(gòu)——俄羅斯聯(lián)邦大會。該條例規(guī)定,國家杜馬代表將由 400人組成,其中,270人在單名制選區(qū)中按“傳統(tǒng)的”多數(shù)代表制選出,另外 130人在全聯(lián)邦選區(qū)中按比例代表制選出。在單名制選區(qū)中,選民倡議小組和選舉聯(lián)合組織均有權(quán)提名代表候選人。然而,在 10月 1日重新發(fā)布的國家杜馬代表選舉條例中,對有關(guān)代表人數(shù)的設(shè)置與選舉方式等內(nèi)容又作了很大修改。首先,將國家杜馬代表的數(shù)量增加到 450人,同時擴(kuò)大了按比例代表制選舉的代表數(shù)額,與單名制選區(qū)內(nèi)按多數(shù)代表制選舉的代表數(shù)額同為 225個。用條例制定者的話說,確定這種國家杜馬代表選舉方式的目的是,為了“給予每個代表候選人與選舉聯(lián)合組織以平等機(jī)會,并充分反應(yīng)選民的意志”。然而,從十天之內(nèi)兩次頒布選舉條例這一點來看,條例的制定者們最初對杜馬選舉的方式并沒有一個非常明確的方案。應(yīng)該說,俄羅斯新議會與舊的蘇維埃體制既有根本區(qū)別,又有著某種聯(lián)系。新議會廢除了蘇維埃體制中的一黨領(lǐng)導(dǎo)與議行合一,代之以體現(xiàn)議會民主思想的多黨制與三權(quán)分立,但包含在蘇維埃體制中的廣泛代表性原則也決定著未來俄羅斯議會體制的發(fā)展在注重黨派利益的同時,也要兼顧選民的意愿。因此,作為議會選舉體制的主要內(nèi)容,1993年杜馬代表選舉條例中第一次提出了建立“混合式代表選舉體制”的主張,并很快將其付諸實施,運(yùn)用于第一屆國家杜馬的選舉。

1993年 12月,新憲法通過后,俄羅斯逐步拋棄了激進(jìn)改革的路線,走上了緩慢推進(jìn)改革的道路。這種改革的基本特征,就是在現(xiàn)有的制度框架內(nèi),調(diào)整政府職能,建立公務(wù)員制度,實行社會和解政策。

(二)中國行政改革過程

進(jìn)入新時期,中國的行政改革可以劃分為兩個大的階段:

一是“改革開放”初期的政府機(jī)構(gòu)改革。這一時期,從 1978年黨的十一屆三中全會至 1992年黨的十四大之前。這個時期的行政改革,主要是適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的形勢,改革國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)體制,大幅度精簡政府機(jī)構(gòu),實行干部離退休制度等。

二是黨的十四大之后至今。這個時期的行政改革,主要是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的要求,轉(zhuǎn)變政府職能,深化管理體制改革。例如,1993年政府機(jī)構(gòu)改革的重點是轉(zhuǎn)變政府職能。經(jīng)過改革,國務(wù)院原有部委 42個,調(diào)整為 41個;原有直屬機(jī)構(gòu) 19個,調(diào)整為 13個;原有辦事機(jī)構(gòu) 9個,調(diào)整為 5個;國家局仍設(shè) 15個;國務(wù)院各部門行政編制總計 48000余人,按 20%精簡。又例如,1998年的政府機(jī)構(gòu)改革。這次改革,國務(wù)院組成部門由 40個減至 29個,減量為 11個,減幅為 27%;政府工作人員減量 16000人左右,即由 31000人縮減到 15000人左右,減幅達(dá) 50%;撤消了機(jī)械部、煤炭部、化工部、電力部、電子部、輕工總會、紡織總會、石油天然氣總公司、石油化工總公司等主管工業(yè)經(jīng)濟(jì)的專業(yè)管理部門。再例如,2003年政府機(jī)構(gòu)改革。這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)集中在以下方面:深化國有資產(chǎn)管理體制改革,設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會;完善宏觀調(diào)控體系,將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會;健全金融監(jiān)管體制,設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會;繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革,組建商務(wù)部;加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè),在國家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局,將國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會管理的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu);將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會;不再保留國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會、對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部。

中國的行政改革一開始就是漸進(jìn)的,然后是穩(wěn)步推進(jìn)。其主要內(nèi)涵是:第一,根據(jù)改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要,對原有的行政體制進(jìn)行完善和調(diào)整,但不是作根本性的變革,并且任何一項改革出臺之前都先進(jìn)行試驗;第二,行政改革的主要議題有兩個:一是轉(zhuǎn)變職能,二是精簡機(jī)構(gòu);第三,建設(shè)服務(wù)型政府成為行政改革的基本目標(biāo),2006年中央提出了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo),社會管理的任務(wù)越來越繁重。

二、行政改革理念特征的理論分析

俄羅斯行政改革的理念特征是堅持法制先行的原則。俄羅斯政府在行政改革過程中,幾乎每個大的行政改革措施出臺之前,都要先頒布相應(yīng)的法律和各種條例,然后依據(jù)這些法律和條例進(jìn)行行政改革。僅舉 1995年的選舉為例:1995年 6月和 12月,根據(jù)俄羅斯憲法,俄羅斯國家杜馬先后通過了《國家杜馬代表選舉法》和《聯(lián)邦委員會組成程序法》,并以這兩個法律為基礎(chǔ)選舉產(chǎn)生了第二屆聯(lián)邦會議。根據(jù)《聯(lián)邦委員會組成程序法》,每個聯(lián)邦主體各有兩名代表進(jìn)入聯(lián)邦委員會。該法的公布實施改變了聯(lián)邦委員會代表產(chǎn)生的方式,使聯(lián)邦主體國家執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)首腦進(jìn)入議會完全合法化。

1995年以后,各聯(lián)邦主體都通過了自己的憲法或憲章,在此基礎(chǔ)上又制定了各自的《代表權(quán)力機(jī)關(guān)選舉法》與《代表地位法》,明確規(guī)定了各自代表權(quán)力機(jī)關(guān)的組成方式、組織機(jī)構(gòu)、職權(quán)范圍以及代表的法律地位等等,并以此為依據(jù)選舉產(chǎn)生了第二屆地方代表機(jī)關(guān)。只有個別聯(lián)邦主體是根據(jù)俄羅斯總統(tǒng)的命令,按照地方行政長官的法令組織其代表權(quán)力機(jī)關(guān)選舉并確定其代表的法律地位的。

中國行政改革的理念特征是以中國特色社會主義理論體系為指導(dǎo),從實際出發(fā),根據(jù)改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要進(jìn)行行政改革。在具體操作過程中,往往是先進(jìn)行局部的試驗,在取得一定經(jīng)驗后再逐步推廣,然后再通過法律固定下來。僅舉公務(wù)員制度為例:1993年先通過《國家公務(wù)員管理條例》,后來在部分省、市實行試點,試點成功后,在全國范圍內(nèi)推廣,到了 2005年,正式通過《國家公務(wù)員法》。

中俄兩國的行政改革理念,各有特點。但從實際效果分析,中國的行政改革理念更符合制度變遷的規(guī)律。俄羅斯堅持法律先行原則,可以保證改革在法律的指導(dǎo)下進(jìn)行,但這個法律不一定同現(xiàn)實相吻合,更不一定同人們的觀念相吻合。俄羅斯幾次激烈的社會沖突,如 1993年總統(tǒng)和議會的沖突,1995年圍繞著總統(tǒng)選舉準(zhǔn)備工作的沖突,其根本原因就在于:雖然相關(guān)的法律和條例都是健全的,但人們的理解卻相差太大,以致無法統(tǒng)一。中國是從實際出發(fā),堅持實踐先行原則,先進(jìn)行試驗,在取得經(jīng)驗后,再研究制定法律,實踐系統(tǒng)化了,人們的觀念調(diào)整了,法律也制定出來了。這種做法,將行政和法制很好地結(jié)合起來。在制度變遷的過程中,最容易發(fā)生沖突的,就是硬性的規(guī)章和軟性的習(xí)慣之間的沖突。中國的做法,就是充分地看到了兩者之間的突出關(guān)系;在試驗的過程中,人們的觀念在逐步地調(diào)整,能使軟、硬兩者協(xié)調(diào)發(fā)展,這更能體現(xiàn)制度變遷的規(guī)律。

三、行政改革方式特征的理論分析

俄羅斯的行政改革是同政治體制改革同步進(jìn)行的。俄羅斯行政改革的大背景是伴隨著政治制度的根本變革而展開的。俄羅斯從原來的社會主義國家而轉(zhuǎn)向資本主義的三權(quán)分立的國家,行政體制也同這種變化緊密相連。垂直的行政體制被打破,以地方自治為特征的行政體制急劇發(fā)展,傳統(tǒng)的國家干部體制也被打破,以政治中立為特征的公務(wù)員制度迅速建立,蘇共一元化領(lǐng)導(dǎo)的體制急劇衰頹,以總統(tǒng)制為主導(dǎo)的“三權(quán)分立”的制度在動蕩中不斷完善。綜合上述背景,行政改革也呈現(xiàn)出激烈變化的特征,在變革中不斷完善,這是其中的基本特征。

中國的行政改革是在原有的政治體制框架內(nèi)進(jìn)行的改革。中國在長期革命和建設(shè)中,形成了一整套符合國情的政治制度。這些中國特色的政治制度,是實現(xiàn)人民民主的重要形式。中國的行政改革、政治體制改革,都是中國特色政治制度的自我完善和發(fā)展。從宏觀上分析,行政改革更多地是圍繞“簡政放權(quán)”、“界定職能展開”;從微觀上分析,更多地是圍繞“制度體系”、“科學(xué)管理”等展開,目標(biāo)是提高行政效率,服務(wù)于改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個大局,是為中國特色社會主義建設(shè)服務(wù)的。

任何一種制度體系的建立,都是有其必然性的,都有著深刻的社會原因和文化原因,如果能作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整,盡量不要采用全面和激烈的變革方式,因為行政改革涉及到成千上萬人的切身利益,搞不好會導(dǎo)致激烈的社會沖突。更為重要的,對以前的全面否定,就人們的有限理想來看,肯定是不對的。不要過多地相信人們自身的認(rèn)識程度,而要更加相信實際探索和具體實踐的作用,因為這可以保持主觀和客觀的相對一致。

四、中俄兩國行政改革的規(guī)律性認(rèn)識

比較中、俄兩國的行政改革特征,可以得出以下規(guī)律性認(rèn)識:

(一)必須始終保持對國家有效的垂直控制

行政改革過程,一個最基本的原則,就是要保持垂直控制體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。韋伯的官僚制理論的核心內(nèi)容,就是依靠層級制約連接起一個完整的體系。盡管人們對此觀點有爭論,但官僚制仍然是行政體制的基本模式。誠然,很多改革措施涉及到對垂直控制的部分否定,但在改革過程中,一定要找到對舊體制的替代物。西方一些國家表面上看起來很亂,但實際上社會很穩(wěn)定,最重要的原因是有一支穩(wěn)定的公務(wù)員隊伍和穩(wěn)定的行政控制體系。

(二)制度創(chuàng)新必須堅持硬性因素和軟性因素協(xié)調(diào)發(fā)展

制度是由硬性的規(guī)章制度和軟性的生活習(xí)慣與傳統(tǒng)兩個方面組成的。在行政改革的過程中,往往硬性的規(guī)章制度改變起來都很容易,而艱難的是軟性因素的改變。俄羅斯幾次嚴(yán)重的沖突,都是因為人們對通過的法律文件不認(rèn)可引起的。這種現(xiàn)象的深層次原因是人們價值觀的沖突。要想讓人們的認(rèn)識和所通過的法律條文保持大體上的一致,應(yīng)注意幾點:一是要有一個判定是非的基本座標(biāo),這個座標(biāo)只能是社會發(fā)展的狀況,社會發(fā)展了,人們才能認(rèn)同現(xiàn)有的制度和法律;二是對傳統(tǒng)的繼承,任何人都不能脫離傳統(tǒng),將傳統(tǒng)轉(zhuǎn)換成現(xiàn)代因素,這是人們最能接受的;三是輔助座標(biāo),即其他國家和地區(qū)是怎么做的,這種影響也是不可忽略的,這就是要擴(kuò)大對外開放的程度。

(三)行政改革的核心內(nèi)容始終是政府職能的轉(zhuǎn)變

行政改革的內(nèi)容有很多,但核心內(nèi)容還是政府職能的轉(zhuǎn)變。在社會改革的過程中,從理論上說,政府應(yīng)該是管得越少越好,不能什么都管,能交給市場的就一定要交給市場。但從實踐上說,國家處在改革的轉(zhuǎn)型期,各種矛盾較多,情況比較復(fù)雜,這些又要求加強(qiáng)政府的調(diào)控能力。要把握好理論和實踐兩者之間的度,就要緊緊抓住職能轉(zhuǎn)變這個核心,根據(jù)實際需要界定政府行使職能的界線,不斷明確哪些該管,哪些不該管。抓住了這個核心,其它問題才好解決。