土地拍賣中的預算約束因素研究

孟繁瑜，嚴樂樂

（中國人民大學公共管理學院，北京100872）

土地拍賣中的預算約束因素研究

孟繁瑜，嚴樂樂

（中國人民大學公共管理學院，北京100872）

研究目的：分析土地拍賣中“價高者得”可能導致低效后果的原因，完善土地出讓制度。研究方法：運用資產拍賣理論分析土地拍賣過程。研究結果：現(xiàn)實存在的預算約束確實會扭曲資源配置的效率，導致價高者得的規(guī)則失效。研究結論：政府應根據(jù)不同的現(xiàn)實條件選擇合適的拍賣形式，設計與之相符的拍賣規(guī)則，控制非理性競爭，在實現(xiàn)較大收益的同時保證效率最優(yōu)化。

土地經濟；土地拍賣；理論推演；預算約束

土地拍賣是一個通過市場配置資源的過程，也是對土地資產定價的過程，它不僅直接影響著政府財政收入、企業(yè)開發(fā)成本，更對社會資源的配置效率與人民的福利水平有深遠的意義。近兩年來，房地產市場過熱令人們開始質疑土地“招牌掛”出讓制度，其中土地拍賣又首當其沖。輿論不斷指責拍賣中非理性競價使得地價占房價比重過大，有推動房價上漲之嫌，中央政府曾緊急叫停住宅類用地的出讓，個別地方政府聲稱已意識到現(xiàn)行拍賣中施行“價高者得”的弊端，紛紛出臺了修正現(xiàn)行土地拍賣制度的方案。但尚沒有資料顯示有國內的學者或政府官員審慎、全面地研究過土地拍賣制度，推出的解決修改方案的后果令人擔憂。

本文側重于研究土地拍賣制度及其競價定價機制，從資金約束的角度分析土地拍賣的效率缺失問題，筆者總結前期研究成果認為，正是由于土地出讓制度的設計缺陷導致資金約束問題成為影響土地拍賣效率的最大障礙之一。本文旨在“拋磚引玉”，為亟待解決的土地出讓拍賣現(xiàn)實問題探尋解決途徑。

1 土地出讓制度中的拍賣

《土地管理法》在肯定土地使用權可以出讓、轉讓的基礎上，以土地“用途管制”的方式約束土地經營者與地方政府，彌補了原有政策的缺陷。新的約束機制取得了預期的效果。然而，隨著土地市場的發(fā)展，原有制度的缺陷顯露出來（國有土地出讓方式包括協(xié)議、招標、掛牌、拍賣等），而當時實踐中多采用協(xié)議方式出讓土地，這種方式在活躍土地市場的同時也滋生了尋租、腐敗等弊病，極大地影響了土地交易的公平性與公正性，削弱了土地市場配置資源的效力。

為了建立中國的市場經濟體制，從源頭預防和治理腐敗，2004年4月，國土資源部、國家監(jiān)察部聯(lián)合頒發(fā)《關于繼續(xù)開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，從2004年8月31日后所有經營類土地不得再協(xié)議出讓。隨后，《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》（國土資源部令第39號）和《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)范》（國土資發(fā)［2006］114號）等條例規(guī)定“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”，進一步肯定了招拍掛制度在土地定價方面的優(yōu)越性，大大穩(wěn)固了招拍掛制度作為土地出讓定價方式的主體地位。至此，商品住宅用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地、綜合類用地等各類用地必須以招拍掛方式出讓，其中尤以競價機制為招拍掛制度的核心。

土地拍賣制度引入了更多的市場競爭機制，但卻如一把“雙刃劍”，一方面促進了土地市場和地方經濟的發(fā)展；另一方面，不斷攀升的地價、令人咋舌的“地王”、眾人聲討的“高房價”、拖欠繳付出讓金、退地、流拍等現(xiàn)象層出不窮，由此引發(fā)的一系列社會、民生問題促使人們開始反思現(xiàn)行的土地出讓制度——土地拍賣制度是否是合理的土地定價方式？如果是，又是哪些因素影響了土地拍賣的效果？面對這些障礙，土地拍賣制度應該怎樣克服？

社會經濟和市場環(huán)境中存在的種種障礙大大束縛了拍賣的效力，這是國內外普遍出現(xiàn)的現(xiàn)象，“Baird等認為如果籌資便利、競爭充分，拍賣將會是一種很好的方式。但即使在當今的發(fā)達國家，都不可能具備這些條件。Hart也認為交易成本、信息不對稱及道德風險等問題的存在導致競拍者很難籌集足夠的資金[1]?！贬槍ε馁u出現(xiàn)的種種問題，國內外學者展開深入研究。現(xiàn)有成果多從協(xié)議（拍賣人角度）、策略（競拍人角度）和代理等三種角度闡釋拍賣理論：（1）協(xié)議——從拍賣人角度解釋拍賣理論。拍賣人需要考慮的是何種類型的協(xié)議（規(guī)則）可以使自己的收益最大。具體從競拍人的資質要求、拍賣規(guī)則設計及底價的制定入手深入研究；（2）策略——從買方角度研究拍賣理論。買方的問題在于采用什么樣的策略對自己更有利，即使自己的獲勝概率最大且得到的買方剩余（即出價低）也最大。主要研究競拍人的出價方式、競拍人之間的合謀行為等；（3）代理——從拍賣師、拍賣行等代理方入手，研究代理方與買主或賣主勾結的敗德行為等。

這些研究頗有成效，并已形成較為成熟的理論體系。然而這些成果仍不能完全解決土地拍賣制度面對的種種質疑。本文對拍賣制度追本溯源，試從最優(yōu)拍賣理論入手，分析實現(xiàn)拍賣效率最優(yōu)的前提要求，并以競拍者的現(xiàn)金約束為切入點，結合國外學者的研究成果，探討現(xiàn)金約束對土地拍賣效率的影響。

2 通過拍賣為資產合理定價

Vickrey于1961年創(chuàng)立的“收入等價定理”（Revenue Equivalence Theorem，RET）是整個拍賣理論研究的起點。“收入等價定理認為只有當擁有最高保留價的競拍人獲得拍品而任何一個保有最低保留價競拍人的期望剩余為零時，拍賣者的期望受益與拍賣類型無關[2]?！彼某闪⒂袊栏竦那疤嵋螅谶@些條件下，最優(yōu)拍賣可以實現(xiàn)效率與效用的最大化。4項核心條件是：（1）所有競買人和賣主都是風險中性的；（2）所有競買人是對稱的，其估價服從同一概率分布；（3）拍賣品具有獨立的私人價值。換言之，每個競買人僅憑所掌握的私人信息就可以精確地對拍賣品估價，即使知道了所有其他人的估價信息也不會改變自己的估價；（4）競買人之間是非合作博弈。

Vickrey并沒有對“收入等價定理”進行完整嚴格的數(shù)學證明,這一工作是后來由Riley和Samuelson以及Myerson用不同的方法幾乎同時完成的。其中Myerson[3]的方法更具創(chuàng)造性，拓展了Vickrey理論的應用范圍，其創(chuàng)立的顯示理論也是研究最優(yōu)拍賣理論的基石之一，建立起的最優(yōu)拍賣機制的初衷是為了滿足賣方期望效用最大化。Myerson特別指出競拍人非對稱時，最優(yōu)拍賣的效率可能有所損失。

可見最優(yōu)拍賣建立的初衷是實現(xiàn)賣方效益最大化，拍賣有效率的含義是估價最高者獲得拍品，因此在上述4點所構成的理想狀態(tài)下，效率與效益是可以同時實現(xiàn)的。

然而，Vickrey、Myerson等拍賣理論的經典文獻中很少提及競拍者的籌資問題，也沒有直接分析過籌資困難對拍賣結果的影響。“估價最高者獲得拍品即為有效”這個定義所暗藏的假設是在不存在籌資障礙的前提下，競拍人根據(jù)自己的能力或偏好出價，價格可以直接反映出競拍人對拍賣的利用情況，出價最高的競拍人被認為是最可以發(fā)揮出拍品效用的人，因此以最高價配置資源是可以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的。

現(xiàn)實生活中，籌資障礙是很多競拍人面臨的困境，由籌資困境引發(fā)的預算約束問題會對拍賣產生怎樣的影響呢？國外學者對此展開了進一步研究。

3 預算約束對拍賣的影響

Shleifer等[4]對拍賣破產公司資產的過程作了深入研究，認為拍賣的有效性有可能受競拍者的資金約束及政策限制的影響，如果在行業(yè)衰退、經濟環(huán)境蕭條或者由于政策限制導致行業(yè)相關者無法參與競拍時，最能充分利用拍賣資產的競拍者可能不是最終的贏家，而最終的拍賣價格也可能低于拍品的真實價格。這個結論不同于以往理論界對拍賣在資產配置方面有效性的一致肯定，當拍賣理論與市場操作結合，當拍賣遭遇政策限制、融資障礙時，拍賣行為會衍生出怎樣的變化呢？這促使人們開始放棄往日對拍賣行為有效性的盲信。

Krishna[5]詳細梳理了拍賣理論的研究成果，肯定了預算約束與估價的相關性，分析了在有預算約束的前提下，一級價格密封拍賣與二級價格密封拍賣的收益情況，比較了它們的效率。這里比較的拍賣效率仍以出價作為惟一的衡量標準，而此時的出價已受到預算約束的影響，因此在這種情況下競拍人的經營能力已不再是主導其出價的惟一因素。當預算約束也對估價產生影響時，價格不能直接反映出競拍人對拍賣的利用情況，此時再以“價高者得”的方式配置資源有可能造成資源配置效率的扭曲。

Che等[6]用“意愿出價”與“支付能力”兩個參數(shù)考察競拍者，通過構建理論模型的方式分析了一級價格密封競拍與二級價格密封競拍市場，認為在有資金約束的前提下，商品并沒有被分給估價最高者，而可能給了估價低但融資狀況較好的企業(yè)，資金約束對競拍者估價的影響程度（包括期望收益和社會剩余）與拍賣的形式有關系。作者允許目標企業(yè)貸款，并假設從金融市場貸款的邊際成本遞增，但并未對金融市場建模分析。這導致人們傾向于將拍賣市場的低效率歸咎于資本市場的不完善。

Zheng[7]研究了一級價格密封拍賣，假設競拍人擁有不同的現(xiàn)金水平，且必須從金融市場上以固定的利率貸款以滿足競拍需求。研究證明資本市場的利率大小會對競拍人的出價產生影響。作者不但考察了資本市場，還考慮了競拍人宣布破產的可能。當獲勝的競拍人發(fā)現(xiàn)拍品的真實價值小于預先的估計，以致于競拍價格（主要由自有現(xiàn)金與融資構成）高于真實價值時，他有兩種選擇：其一，選擇破產以逃避支付買價。如果獲勝者為資產較小的公司，當拍品的真實價值過低時，企業(yè)宣布破產是合理的。而那些資本雄厚的公司則無法如此脫身，即使拍品的真實價值過低，資本雄厚的公司選擇破產以逃避支付義務也是不合算的。因此當利率較低時（r＜臨界值），自有資金少的企業(yè)更敢于出價，自有資金多的企業(yè)出價則相對保守；而當利率較高時（r＞臨界值），競拍人的出價則受自有資金影響，出價按照企業(yè)自有資金的數(shù)量排序。筆者同時考慮了企業(yè)自有資金與貸款融資對競拍價格的影響，肯定了預算約束對拍賣的影響。特別是在引入競拍人以破產的方式拒付競拍金的假設下考察利率對出價的影響，可以啟發(fā)人們對土地拍賣中的退地行為的思考：當市場利率足夠低時，自有資金少的企業(yè)更敢于出價，而當其發(fā)現(xiàn)所獲土地的價值低于拍賣價時，其高昂的籌資成本可能促使其選擇支付違約費用并放棄地塊。不過，這篇文章對資本市場的分析尚淺，依然不能阻止人們將拍賣市場的低效率歸咎于資本市場的缺陷。

在預算約束對拍賣的影響得到充分驗證后，Rhodes等[8]嘗試找出深層的原因，詳細構造了資本市場的融資模式，考察了在根據(jù)拍賣品的種類制定單一利率、根據(jù)競價人資質核定利率及根據(jù)取得拍品后的情況核定利率等三種不同方式下，使用銀行貸款或股權融資籌資拍賣資金對拍賣結果的影響。其中競拍者的估值是否獨立于現(xiàn)金數(shù)量是判斷拍賣有效性的關鍵——而這也是資源合理分配的前提。研究結果肯定了資金約束對拍賣有效性的影響，并指出根本原因在于競拍人之間差異化的自有現(xiàn)金數(shù)量。筆者認為，拍賣低效的原因在于不同競拍者的原始現(xiàn)金擁有量，從而導致他們擁有不同的信息租金①由于信息不對稱，賣者為誘使買者顯示真實信息以便能在完全信息下實現(xiàn)帕累托有效配置，就必須要給說真話的買者一定的激勵補償，這種激勵補償便是信息租金。但是過多的補償又會造成賣者收益的損失，為了減少這種損失，賣者有時也不得不考慮犧牲部分資源配置的效率。因此,最優(yōu)機制設計中的根本問題是當賣者委托人和買者代理人信息不對稱時，如何在信息租金抽取和資源配置效率之間進行權衡[9]。，這與資本市場在競爭均衡的要求下產生有效拍賣的要求矛盾（競爭均衡下的有效拍賣要求擁有相同估價的競拍者的信息租相等），因此即使在充分競爭的資本市場的幫助下，含有融資貸款的拍賣行為仍然不是有效的。

至此，Rhodes等指出了資金約束影響拍賣效率的根源——從不同渠道獲得的自有現(xiàn)金使得各企業(yè)在融資方面處于不同的地位，現(xiàn)金充裕的企業(yè)融資成本低，現(xiàn)金較少的企業(yè)融資成本高。有效拍賣②這里的有效拍賣指競拍者的出價不受現(xiàn)金數(shù)量的干擾。要求現(xiàn)金數(shù)量不同但估價相同的競拍人支付同樣的競拍價，但允許保有不同的期望支付，這使得信息租金多的競拍人擁有更多的權變收益，估值的邊際變化對這類競拍人的影響更大，然而競爭均衡下的有效拍賣卻要求信息租金獨立于現(xiàn)金數(shù)量，相同估價的競拍人必須保證擁有一致的信息租金，因此即使在完全競爭的資本市場的幫助下，含有貸款融資的拍賣仍然可能是低效率的，企業(yè)估值可能受到自有現(xiàn)金數(shù)量的影響，導致資質一般但資本雄厚的企業(yè)成為最終的贏家。

4 基于預算約束修正土地拍賣制度的可能

中國的土地拍賣是典型的含有底價的英式拍賣。企業(yè)參與競拍即表示其已接受了出讓地塊設定的種種規(guī)限，因此出價表示其在現(xiàn)有規(guī)劃約束及自身開發(fā)能力的基礎上對土地價值的估測?？墒窃诂F(xiàn)實操作中，預算約束極大地影響了企業(yè)對地塊的估價，國外學者經過多年研究已證實企業(yè)自有現(xiàn)金③企業(yè)自有現(xiàn)金主要指企業(yè)自有的、具有流動性的、不需還本付息的權益類資金。的數(shù)量會影響其對拍品的估價，地塊很有可能被開發(fā)能力一般但資本雄厚的企業(yè)獲得。

參與土地拍賣所需的資本數(shù)量巨大，而銀行又不可對企業(yè)拍地貸款，企業(yè)用于土地競拍的資金主要為企業(yè)自籌資金，因此企業(yè)的原始資本積累及融資籌資能力至關重要，它是影響企業(yè)對地塊估價、出價的核心因素。

對于原始資本積累而言，各類房地產企業(yè)的差異很大：央企多占據(jù)國民經濟的核心部分或壟斷民生行業(yè)，因此這些企業(yè)往往積累了豐碩的資本。近些年蓬勃發(fā)展的房地產業(yè)吸引了大批央企進入，這些企業(yè)紛紛設立了房地產部門或者子公司，并將從別的行業(yè)積累的大筆財富投入房地產領域，欲與原先的房企一爭高下。這些公司的開發(fā)能力參差不齊，但資本雄厚——這使得長期從事房地產開發(fā)但主營業(yè)務單一集中的普通房地產企業(yè)“相形見絀”，信息租金的差異導致很多民企背景的房地產企業(yè)不得不采取聯(lián)合競標或與央企合作的方式來彌補資本缺陷，以期在土地競拍中謀得一席之地。

對于融資能力而言，不同企業(yè)各有千秋。但即使忽略市場利率對出價行為的影響（利率對出價的影響可參閱Zheng的研究結論），Rhodes等的研究表明完全競爭的資本市場也無法阻止自有資金對估價的影響。因此融資能力的大小并不能從根本上解決企業(yè)間由于資本差異而產生的“不公平競爭”，此時企業(yè)對地塊的估價并不只取決于開發(fā)能力與地塊條件，還與企業(yè)的自有資本緊密相關。這正是扭曲土地拍賣效率的關鍵。

拍賣本身是有效的，但它需要一個良好的制度作支撐。對于土地拍賣而言，政府需要根據(jù)不同的現(xiàn)實條件選擇合適的拍賣形式、設計與之相符的拍賣規(guī)則，才可以在實現(xiàn)較大收益的同時保證效率最優(yōu)化——土地拍賣中的預算約束問題是競拍人間不對稱性①的重要表現(xiàn)，國外學者通過公共資產拍賣的實踐總結與理論研究，已有較豐富的研究成果，修正不對稱性的具體的操作方法主要包括如下三種[10]：

（1）拉平競爭條件：在拍賣規(guī)則中設置若干條款，例如預留拍品專門用于“弱勢”企業(yè)間的競價，為“弱勢”企業(yè)設施競買信貸②等，旨在增加資本雄厚的競拍人的成本，減少“弱勢”競拍人的壓力，從而拉平因預算約束而滋生的非對稱性。

（2）轉變拍賣類型：預算約束導致競價行為不再單純，除了經營能力之外，企業(yè)的自有資本對拍賣結果亦有顯著影響。拍賣理論與國外實證表明，就公開競價而言，密封性拍賣傾向于弱化競拍人間因非對稱性而帶來的影響，有利于緩解預算約束對土地拍賣效率的扭曲作用。

（3）拍賣外部矯正措施：除了在拍賣實施過程中設置條款校正非對稱性外，政府也可以要求獲得拍品的“強勢”企業(yè)履行附加義務，以輔助“弱勢”企業(yè)發(fā)展，減少“弱勢”企業(yè)的相關成本。

上述方法并不限于解決資金約束這一個問題，部分修正形式的實施效果也頗具爭議。筆者將借鑒國外學者的研究成果，結合中國國情與土地出讓的特征，進一步探索修正土地拍賣的途徑。

（References）:

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［10］Maarten Janssen.Auctioning public assets:analysis and alternatives［M］.Cambridge:Cambridge University Press,2004.

Research on Budgetary Constraint Factors in Land Auction

MENG Fan-yu,YAN Le-le
（School of Public Administration,Renmin University of China,Beijing 100872,China）

The purpose of the paper is to analyze the reasons for possible deficiency results due to the principle of“the one who offers the highest price obtains the subject matter”,in order to improve the land transfer system.Method employed is to analyze the land auction process via asset auction theory.The results indicate that the existing budgetary constraint factors inevitably distort the resource allocation,which invalidates the principle of“the one who offers the highest price obtains the subject matter”.It is concluded that basing on various practical conditions,the governments should:（1）choose proper auction forms;（2）design suitable auction rules;（3）control irrational competitions;（4）realize relatively high returns while ensure the efficiency optimization.

land economy;land auction;theoretical derivation;budgetary constraint

F301.2

A

1001-8158（2010）08-0016-05

2010-03-20

2010-07-14

孟繁瑜（1971-），女，北京人，博士，講師，碩士生導師。主要研究方向為不動產金融政策和投融資實務。E-mail:mengfanyu@mparuc.edu.cn