關(guān)于實(shí)施土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策的研究

肖大偉

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150030）

中國(guó)的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策對(duì)保障國(guó)家糧食安全和提高農(nóng)民收入起了重要作用，但對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還缺乏足夠的政策引導(dǎo)和刺激，需要增設(shè)新的補(bǔ)貼政策來(lái)推動(dòng)。從中央政策來(lái)看，1984年中央1號(hào)文件開(kāi)始允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，2005年3月1日農(nóng)業(yè)部頒布實(shí)施了相對(duì)原則性的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，2008年10月19日公布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。從各地土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的實(shí)踐來(lái)看，東莞、滁州、武漢等地已出臺(tái)了相關(guān)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼刺激土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的規(guī)定和辦法，但由于缺乏理論研究的指導(dǎo)，政策并不完善。同時(shí)，關(guān)于用補(bǔ)貼刺激土地流轉(zhuǎn)的研究也很少見(jiàn)，除了一些關(guān)于某些地區(qū)對(duì)規(guī)模種植給予補(bǔ)貼的報(bào)導(dǎo)之外，只有馮鋒等把土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策聯(lián)系起來(lái)，以安徽省六安市施橋鎮(zhèn)為個(gè)案，對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼現(xiàn)狀和土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展進(jìn)行了研究［1］。國(guó)家既要讓農(nóng)戶種糧，又要讓農(nóng)戶增收，達(dá)到一定的收入水平，必須適度擴(kuò)大種糧農(nóng)戶的糧地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。因此，國(guó)家需要從戰(zhàn)略高度和國(guó)家層面，增設(shè)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策，對(duì)全國(guó)的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策做出統(tǒng)一規(guī)劃，明確政策目標(biāo)和導(dǎo)向，制定政策內(nèi)容和實(shí)施方案，引導(dǎo)各地的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼實(shí)踐。

1 中國(guó)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策的現(xiàn)狀

中國(guó)2004年出臺(tái)了糧食直補(bǔ)政策、良種補(bǔ)貼政策和農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策，2006年又出臺(tái)了農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策。補(bǔ)貼規(guī)模從2004年的145億元增加到2009年的1230億元。糧食直補(bǔ)政策、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策和農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，2009年良種補(bǔ)貼政策在全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）（不含港、澳、臺(tái)地區(qū)）實(shí)行水稻、小麥、玉米、棉花良種補(bǔ)貼全覆蓋，大豆在遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古4個(gè)?。▍^(qū)）實(shí)行良種補(bǔ)貼全覆蓋［2］。各項(xiàng)政策的實(shí)施，為保障國(guó)家糧食安全和增加農(nóng)民種糧收入做出了重要貢獻(xiàn)。

2004年以來(lái)的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶的種糧積極性，促使農(nóng)戶對(duì)種植結(jié)構(gòu)做出調(diào)整，壓縮經(jīng)濟(jì)作物的種植面積，增加種植糧食作物，全國(guó)糧食總產(chǎn)量連續(xù)6年增加，2009年全國(guó)糧食總產(chǎn)量達(dá)53082萬(wàn)噸，說(shuō)明補(bǔ)貼政策起了關(guān)鍵性的作用。但由于農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金增幅減小，2008年糧食播種面積占農(nóng)作物播種面積的比重又有所回落，反映了農(nóng)民的種糧積極性有所減弱，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策的增產(chǎn)效應(yīng)在減弱。同時(shí)，補(bǔ)貼政策對(duì)促進(jìn)農(nóng)民增收也起了重要作用，從兩項(xiàng)綜合直補(bǔ)政策來(lái)看，2004年補(bǔ)貼資金116億元，農(nóng)民人均補(bǔ)貼14元，僅占農(nóng)民人均純收入2936元的0.48％，2009年農(nóng)民人均補(bǔ)貼增至130元，占農(nóng)民人均純收入5153元的2.52％［3］。雖然補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)民收入的影響在增強(qiáng)，但總體增收效果不明顯，主要有3個(gè)方面的原因：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料費(fèi)用呈上升趨勢(shì)，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本；農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格漲幅趨緩，影響農(nóng)民收益的持續(xù)增長(zhǎng)；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼額度過(guò)低，效應(yīng)沒(méi)有充分發(fā)揮。

以上分析表明，現(xiàn)行各項(xiàng)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策在保障國(guó)家糧食安全方面效果較明顯，在增加農(nóng)民收入方面效果不大，而農(nóng)民的種糧收入決定了其種糧積極性，只有解決農(nóng)戶的收入問(wèn)題，才能真正保障國(guó)家糧食安全。

2 增設(shè)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策的必要性

增設(shè)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策具有重要的作用，其必要性主要表現(xiàn)在：

（1）適度擴(kuò)大農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模，解決糧農(nóng)增收問(wèn)題。現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)戶數(shù)量眾多，戶均耕地不足8畝，戶均種糧純收入很低，即使單產(chǎn)很高，種糧總收入也非常有限。只有提高農(nóng)戶耕地規(guī)模，才能保證農(nóng)戶種糧收入提高，使農(nóng)戶安心種糧。如果戶均擁有耕地規(guī)模為8畝，畝均種糧純收入200元，戶均種糧純收入僅1600元。如果耕地規(guī)模提高5倍達(dá)到40畝，則戶均種糧純收入有8000元，如果畝均補(bǔ)貼100元，則戶均種糧純收入將達(dá)到12000元，基本能夠滿足農(nóng)戶的生活需要，這樣農(nóng)戶就會(huì)安心種糧，提高糧食產(chǎn)量。在現(xiàn)有土地制度條件下，可以通過(guò)政策刺激土地流轉(zhuǎn)，適度擴(kuò)大部分農(nóng)戶的耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，既能保障糧食產(chǎn)量，同時(shí)又解決部分農(nóng)戶的收入問(wèn)題。

（2）改進(jìn)生產(chǎn)方式，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平?，F(xiàn)階段農(nóng)戶耕地規(guī)模偏小，地塊零碎，耕作和管理的成本高，不利于改進(jìn)生產(chǎn)方式和提高耕種收的機(jī)械化水平。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，可以刺激農(nóng)戶擴(kuò)大耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模、合并地塊、擴(kuò)大地塊規(guī)模、增加種植面積、購(gòu)置先進(jìn)的機(jī)械進(jìn)行生產(chǎn)、降低生產(chǎn)成本，增加糧食產(chǎn)量和農(nóng)戶收入。

（3）采用增產(chǎn)增收新技術(shù)，提高糧食產(chǎn)量。土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策通過(guò)適度擴(kuò)大農(nóng)戶的耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，便于農(nóng)戶采用新技術(shù)和新機(jī)械，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。例如，推廣小麥機(jī)械化精量播種技術(shù)每畝可以節(jié)約種子3—4kg，機(jī)械深施化肥可提高化肥利用率10％—15％［4］，大型機(jī)械深松整地增產(chǎn)幅度達(dá)到10％—15％［5］。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼刺激農(nóng)戶采用新生產(chǎn)技術(shù)，可以增產(chǎn)增收。

（4）促進(jìn)農(nóng)村人口遷移。近年來(lái)農(nóng)民人均純收入不足城鎮(zhèn)居民的1/3，務(wù)農(nóng)收入偏低，大批農(nóng)民向城市遷徙，許多農(nóng)民具有流轉(zhuǎn)土地的驅(qū)動(dòng)力。土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼使轉(zhuǎn)出方因流轉(zhuǎn)得到更多補(bǔ)貼，更愿意把耕地轉(zhuǎn)租出去，同時(shí)也使轉(zhuǎn)出方擺脫農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從事其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，獲得更高收入。外出打工的農(nóng)民擺脫農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可以在城鎮(zhèn)謀求穩(wěn)定的工作和收入，向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)移。有意向中心村、小城鎮(zhèn)、縣城和大城市遷移的農(nóng)戶，也會(huì)因土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼刺激而加速這一進(jìn)程。

（5）解決農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化問(wèn)題。農(nóng)村中缺乏勞動(dòng)力的農(nóng)戶，在保障其基本生活需要的情況下會(huì)轉(zhuǎn)出土地。缺乏勞動(dòng)力的農(nóng)戶一般是老年勞動(dòng)力經(jīng)營(yíng)耕地的農(nóng)戶，由于年齡較大，勞動(dòng)能力下降，又沒(méi)有其他生活來(lái)源，勉強(qiáng)靠種地為生。如果獲得的種糧補(bǔ)貼收入和土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼收入能夠滿足他們的基本生活需要，就會(huì)出租土地，成為土地流轉(zhuǎn)供給者。

3 土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策的內(nèi)容

土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策要真正發(fā)揮作用，政策內(nèi)容的制定至關(guān)重要，可以從10個(gè)方面進(jìn)行分析說(shuō)明：

（1）土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)思想。土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼是為加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、適度擴(kuò)大農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模、改進(jìn)生產(chǎn)方式、增加農(nóng)戶收入和糧食產(chǎn)量而給予土地流轉(zhuǎn)雙方補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼專(zhuān)項(xiàng)。土地流轉(zhuǎn)能夠擴(kuò)大流入方的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，增加農(nóng)戶種糧收入。對(duì)流轉(zhuǎn)雙方進(jìn)行補(bǔ)貼，增加了流轉(zhuǎn)土地的供求，提高了流轉(zhuǎn)率。轉(zhuǎn)出方因流轉(zhuǎn)得到更多補(bǔ)貼，更愿意把耕地轉(zhuǎn)租出去，同時(shí)也使轉(zhuǎn)出方徹底擺脫農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可以從事其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)獲得更高收入，也可以為勞動(dòng)力不足的轉(zhuǎn)出方解除困擾，依靠綜合補(bǔ)貼和流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼獲得一定的生活保障。轉(zhuǎn)入方得到流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，相當(dāng)于降低了地租，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入，會(huì)積極地利用自身的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行生產(chǎn)投資，改進(jìn)生產(chǎn)方式，提高糧食單產(chǎn)，獲得較高的種糧總收入。

（2）土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策的目標(biāo)。土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策的目標(biāo)是加速農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，適度擴(kuò)大農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，保障種糧農(nóng)戶收入達(dá)到農(nóng)村居民家庭的平均水平，保障國(guó)家糧食安全。

（3）土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策的原則。土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策應(yīng)對(duì)一定規(guī)模限度內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)給予補(bǔ)貼，對(duì)依法自愿有償和符合“三個(gè)不得”原則流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行補(bǔ)貼，要堅(jiān)持農(nóng)戶為主體的原則。對(duì)在一定規(guī)模限度內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)給予補(bǔ)貼，超過(guò)一定規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，不再補(bǔ)貼，提高補(bǔ)貼資金利用效率。耕地規(guī)模擴(kuò)大到農(nóng)戶種糧能夠達(dá)到農(nóng)村居民的平均收入時(shí)，再進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，該農(nóng)戶收入會(huì)越來(lái)越多，成為農(nóng)村中的富戶，如果再對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼，顯然是補(bǔ)貼富人，有違補(bǔ)貼政策的初衷。依法自愿有償是指土地承包方依法取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地可以采取轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、入股、出租或者其他符合有關(guān)法律和國(guó)家政策規(guī)定的形式流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)雙方必須自愿流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)土地價(jià)格由雙方協(xié)議決定。對(duì)土地流轉(zhuǎn)，要堅(jiān)持黨的十七屆三中全會(huì)提出的“三個(gè)不得”原則［6］。要按照政策規(guī)定，穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，把農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主體。流轉(zhuǎn)的土地必須是種糧耕地，流轉(zhuǎn)雙方必須是農(nóng)戶，防止引入非農(nóng)戶，侵占農(nóng)民利益。

（4）土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的范圍。土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施，流轉(zhuǎn)后土地必須用于種植相應(yīng)補(bǔ)貼品種的糧食作物。如果轉(zhuǎn)入方經(jīng)營(yíng)的土地規(guī)模已經(jīng)達(dá)到可以獲得本地農(nóng)村居民人均收入水平的規(guī)模，再轉(zhuǎn)入的土地不再給予轉(zhuǎn)入方土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，而只給予轉(zhuǎn)出方土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼。土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的必須是農(nóng)戶凈流轉(zhuǎn)的土地。可以獲得土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的流轉(zhuǎn)方式有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股4種或者其他符合有關(guān)法律和國(guó)家政策的流轉(zhuǎn)方式［7］。以上4種主要的流轉(zhuǎn)方式有利于擴(kuò)大轉(zhuǎn)入方的耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，屬于土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策應(yīng)該補(bǔ)貼的流轉(zhuǎn)方式。

（5）土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的對(duì)象?？梢越o予土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的農(nóng)戶需符合以下條件：流轉(zhuǎn)的土地必須是農(nóng)民依法承包的土地；以有效流轉(zhuǎn)合同為依據(jù)；流轉(zhuǎn)的土地必須從事糧食生產(chǎn)；流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心交易、簽約、鑒證；流轉(zhuǎn)雙方必須是享受綜合直補(bǔ)的農(nóng)戶，轉(zhuǎn)入方必須具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力和履約能力。

（6）土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的規(guī)模。全國(guó)有18億畝耕地，糧食播種面積16.05億畝，按照16億畝計(jì)算，如果流轉(zhuǎn)率為10％，需要流轉(zhuǎn)1.6億畝，流轉(zhuǎn)雙方各補(bǔ)貼100元，畝均補(bǔ)貼200元，年需要補(bǔ)貼320億元。2009年底全國(guó)流轉(zhuǎn)率為12％［8］，如果流轉(zhuǎn)率提高到15％—20％，年補(bǔ)貼規(guī)模達(dá)480—640億元。

（7）土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)。由于不同土地流轉(zhuǎn)方式對(duì)土地承包關(guān)系變更、經(jīng)營(yíng)規(guī)模和農(nóng)戶收入的影響不同，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也不同。轉(zhuǎn)包和出租的土地可以擴(kuò)大轉(zhuǎn)入方的經(jīng)營(yíng)規(guī)模和收入，土地承包關(guān)系不發(fā)生變更，應(yīng)該對(duì)流轉(zhuǎn)期限內(nèi)的土地進(jìn)行補(bǔ)貼，中央財(cái)政每年應(yīng)該給予流轉(zhuǎn)雙方不低于畝均100元的流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，地方財(cái)政根據(jù)本地情況匹配不低于畝均100元標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼，可適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并向流出方傾斜。以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的土地可以擴(kuò)大轉(zhuǎn)入方的經(jīng)營(yíng)規(guī)模和收入，土地承包關(guān)系發(fā)生根本性的變更，轉(zhuǎn)出方將失去承包土地的收益權(quán)，應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)出方進(jìn)行一次性的補(bǔ)貼，而且，補(bǔ)貼應(yīng)該是在原承包人預(yù)期生存年限內(nèi)以轉(zhuǎn)包或出租方式流轉(zhuǎn)該土地獲得的補(bǔ)貼收入的基礎(chǔ)上，給予一次較高額度的相對(duì)固定的補(bǔ)貼，例如給予一次性不低于畝均10000元的補(bǔ)貼，故轉(zhuǎn)讓土地的轉(zhuǎn)出方獲得的補(bǔ)貼應(yīng)該是生存年限乘上年轉(zhuǎn)包補(bǔ)貼加上一次性固定補(bǔ)貼。轉(zhuǎn)讓土地的轉(zhuǎn)入方擴(kuò)大了土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，獲得了完整的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，獲得了土地的處置和收益權(quán)，可以給予一次性畝均不高于100元的補(bǔ)貼。對(duì)于入股方式流轉(zhuǎn)的土地，土地承包關(guān)系不發(fā)生變更，土地總經(jīng)營(yíng)規(guī)模沒(méi)有發(fā)生變化，農(nóng)戶收入可能因經(jīng)營(yíng)方式的變化而增加，故每年應(yīng)給予畝均不高于100元的補(bǔ)貼。

（8）土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的申報(bào)審核。土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼以流轉(zhuǎn)雙方為申報(bào)主體，申報(bào)補(bǔ)貼需提供《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼項(xiàng)目申報(bào)表》、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同復(fù)印件、流轉(zhuǎn)土地的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)》和《農(nóng)村土地承包合同證書(shū)》編號(hào)或集體機(jī)動(dòng)地權(quán)屬證明復(fù)印件、規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的區(qū)位圖。享受補(bǔ)貼的地塊必須錄入土地承包信息化管理系統(tǒng)，經(jīng)相關(guān)主管部門(mén)審核后，建立清冊(cè)臺(tái)帳。相關(guān)部門(mén)要按照公正、公平、公開(kāi)的原則，做好項(xiàng)目核實(shí)確認(rèn)工作，對(duì)虛報(bào)流轉(zhuǎn)項(xiàng)目行為、套取財(cái)政補(bǔ)貼資金的，一經(jīng)查實(shí)，取消該項(xiàng)目補(bǔ)貼資格，依法追回補(bǔ)貼資金，同時(shí)取消其未來(lái)的補(bǔ)貼申報(bào)資格。

（9）土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼資金的發(fā)放。項(xiàng)目批準(zhǔn)后，有關(guān)部門(mén)要將不同農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼情況張榜公示，無(wú)異議后由財(cái)政部門(mén)撥款經(jīng)金融機(jī)構(gòu)將土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼資金打入土地流轉(zhuǎn)雙方的賬戶。

（10）土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策執(zhí)行的監(jiān)管。要由專(zhuān)門(mén)的補(bǔ)貼監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼進(jìn)行3個(gè)方面的監(jiān)管。首先是對(duì)申報(bào)審核的監(jiān)管，檢查是否有弄虛作假和違規(guī)欺詐行為，申報(bào)補(bǔ)貼的土地是否是凈流轉(zhuǎn)土地，轉(zhuǎn)入方的耕地規(guī)模是否在獲得補(bǔ)貼的規(guī)模之內(nèi)。其次是對(duì)流轉(zhuǎn)耕地是否種糧的監(jiān)管，一定要種植國(guó)家規(guī)定的給予補(bǔ)貼的糧食品種。最后是對(duì)補(bǔ)貼資金發(fā)放的監(jiān)管，檢查補(bǔ)貼資金是否按時(shí)足額發(fā)放，是否出現(xiàn)截留、挪用和占有等違規(guī)情況。

4 實(shí)施土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策的對(duì)策和建議

（1）實(shí)施土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策必須克服兩種錯(cuò)誤傾向。首先必須防止出現(xiàn)鼓勵(lì)過(guò)度擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的錯(cuò)誤傾向。種糧大戶的耕地并沒(méi)有達(dá)到更高的糧食單產(chǎn)水平，在保持糧食總產(chǎn)量不變的情況下，減少種糧大戶控制的土地?cái)?shù)量，提高種糧小戶的土地?cái)?shù)量，可以使農(nóng)業(yè)容納更多的勞動(dòng)力，提高農(nóng)戶收入，縮小農(nóng)戶種糧收入差距，在提高效率的條件下更好地解決公平問(wèn)題。所以，必須對(duì)過(guò)度鼓勵(lì)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的錯(cuò)誤傾向予以糾正。耕地規(guī)模只能適度擴(kuò)大，才能使有限的耕地資源得到合理有效的利用。要在保護(hù)小農(nóng)經(jīng)營(yíng)者利益的同時(shí)，在一定程度上兼顧發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。其次必須防止引入非農(nóng)戶承包耕地的錯(cuò)誤傾向。農(nóng)民是弱勢(shì)群體，必須保護(hù)廣大農(nóng)民的根本利益，保護(hù)農(nóng)民的耕地。耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于全體農(nóng)戶，土地流轉(zhuǎn)必須限制在農(nóng)戶之間進(jìn)行。引入非農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)土地，會(huì)使農(nóng)戶利益的外流，農(nóng)戶整體獲得的收益減少，農(nóng)戶利益不能保障。以前是廣大農(nóng)戶為國(guó)家做貢獻(xiàn)和犧牲，現(xiàn)在農(nóng)戶應(yīng)該獲得國(guó)家的支持和保護(hù)，獲得耕地上的收益。

（2）國(guó)家對(duì)各地土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼進(jìn)行規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)得到了不少地方政府的財(cái)政支持，如廣東東莞對(duì)連片經(jīng)營(yíng)超過(guò)100畝且流轉(zhuǎn)期限在3年以上的，給予轉(zhuǎn)出方每畝200元、受讓方100元的獎(jiǎng)勵(lì)［9］；滁州市對(duì)單個(gè)受讓主體2009年集中連片流轉(zhuǎn)耕地面積500畝以上、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范有效、流轉(zhuǎn)期限3年以上（不得超過(guò)承包期的剩余期限）、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的進(jìn)行補(bǔ)貼［10］；湖北武漢對(duì)連片經(jīng)營(yíng)耕地1000畝以上、流轉(zhuǎn)期限在10年以上的受讓方給予每畝50元補(bǔ)貼。在官方的推動(dòng)下，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)速度不斷加快。到2009年12月，全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積已達(dá)1.5億畝，超過(guò)全國(guó)承包耕地面積的12％。在浙江等省份，流轉(zhuǎn)比例已近30％，當(dāng)?shù)?0％的農(nóng)村勞動(dòng)力已完成轉(zhuǎn)移。農(nóng)村發(fā)展研究所發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)的時(shí)間也在延長(zhǎng)，2008年已有超過(guò)15％的土地轉(zhuǎn)讓合同期限在3年以上，比2001年時(shí)的6％明顯上揚(yáng)［9］。土地的集中，造就了眾多種糧大戶、規(guī)模農(nóng)場(chǎng)，也吸引了更多工商資本下鄉(xiāng)種地，農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)主體日益多元化。各地實(shí)施的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策，在某些方面已經(jīng)違背了補(bǔ)貼政策的原則和初衷，國(guó)家必須做出規(guī)范，保護(hù)農(nóng)民利益。

（3）建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度。土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策的實(shí)施還需要有健全的農(nóng)村社會(huì)保障制度做支撐。首先，健全的農(nóng)村社會(huì)保障制度促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)供給的增加。土地對(duì)農(nóng)戶而言，福利保障功能遠(yuǎn)大于生產(chǎn)功能，農(nóng)民以土地作為維持家庭運(yùn)轉(zhuǎn)的保障。對(duì)理性的轉(zhuǎn)出者而言，只有當(dāng)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲取的預(yù)期收入與轉(zhuǎn)出土地而獲取的租金之和能夠滿足必要的貨幣支出，且其預(yù)期收入穩(wěn)定時(shí)，才會(huì)轉(zhuǎn)出土地，形成土地供給。如果有健全的農(nóng)村社會(huì)保障制度保障農(nóng)民家庭正常運(yùn)轉(zhuǎn)，解決農(nóng)民的后顧之憂，可以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)供給的增加。其次，健全的農(nóng)村社會(huì)保障制度促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)有效需求的增加。有土地轉(zhuǎn)入需求的農(nóng)戶大致有兩類(lèi)。一類(lèi)是有剩余生產(chǎn)能力的農(nóng)戶，其中一種是有勞動(dòng)力，農(nóng)戶自己的土地不夠耕種，有能力擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，需要轉(zhuǎn)入土地，獲得更多收入。對(duì)于留守的青壯年勞動(dòng)力，在現(xiàn)有耕種條件下，可以耕種更大規(guī)模的土地，成為土地轉(zhuǎn)入需求者。另一種是有農(nóng)機(jī)設(shè)備，可以在更大規(guī)模的土地上進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，需要擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，否則只能從農(nóng)機(jī)租賃服務(wù)中獲得收入。另一類(lèi)是有投資擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的農(nóng)戶。他們手中有剩余資金，可以轉(zhuǎn)入土地進(jìn)行雇工雇機(jī)經(jīng)營(yíng)，獲得投資收入。從土地轉(zhuǎn)入者的角度分析，一般情況下，當(dāng)土地轉(zhuǎn)入者轉(zhuǎn)入土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)得到的回報(bào)能夠滿足維持家庭正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的貨幣支出時(shí)，土地轉(zhuǎn)入行為就可能發(fā)生，從而產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)的有效需求。

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