國外政黨監(jiān)督運行機制剖析及對我國民主監(jiān)督的啟示

中央社院課題組

(中央社會主義學院,北京 100081)

國外政黨監(jiān)督運行機制剖析及對我國民主監(jiān)督的啟示

中央社院課題組

(中央社會主義學院,北京 100081)

政黨監(jiān)督作為監(jiān)督的組成部分,在現(xiàn)代社會政治發(fā)展中越來越受到人們的關注。我們應該通過對中西方政黨監(jiān)督的內涵與實質、西方國家政黨運行機制的剖析與比較,充分認識中外黨際監(jiān)督的不同形式、不同特點以及一般規(guī)律,從而探尋國外政黨監(jiān)督運行機制對我國參政黨民主監(jiān)督的啟示。

政黨監(jiān)督;運行機制;分析;比較;啟示

監(jiān)督是現(xiàn)代國家為了防止專制、控制由于權力濫用而滋生腐敗的一種重要手段。隨著公共權力的發(fā)展和完善,監(jiān)督制度已經(jīng)成為現(xiàn)代民主政治的重要支柱。當今時代,世界上大多數(shù)國家都是采用政黨政治的政治模式,所以,對執(zhí)政黨的監(jiān)督越來越成為現(xiàn)代社會中民主政治制度建設的重要問題。我們應該從政黨監(jiān)督的內涵與實質、西方國家政黨監(jiān)督的運行機制分析以及中外政黨監(jiān)督的比較出發(fā),探尋國外政黨監(jiān)督運行機制對我國參政黨民主監(jiān)督的啟示。

一、政黨監(jiān)督的內涵與實質

政黨監(jiān)督是對政黨行為尤其是對執(zhí)政黨和執(zhí)政黨政府行為實施的監(jiān)督以及政黨內部對自身行為和黨內成員實施的監(jiān)督。我國的政黨監(jiān)督包括參政黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督、參政黨之間的互相監(jiān)督和各政黨內部的黨內監(jiān)督。本文將著重探討黨際監(jiān)督,即在野黨或反對黨對執(zhí)政黨和執(zhí)政黨政府的監(jiān)督以及我國參政黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督 (為了表述的準確,在概念部分仍留有黨的內部監(jiān)督的概括——作者注)。

國外政黨監(jiān)督主要是在政治系統(tǒng)的制度框架下,圍繞政黨選舉和議會監(jiān)督政府來進行,同法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督和公民的個體監(jiān)督互相結合,共同組成一套完整的、嚴密的監(jiān)督體系,以達到有力地遏制權力的濫用、提高行政效率和治理水平的目的。所以,政黨監(jiān)督實際上是一種機制,是政治權力的運作機制,準確地說,是一種政治權力運行的控制機制。政黨監(jiān)督的實質是在社會公共治理過程中對公共權力的控制和約束;是權力的擁有者當其不便或者不能直接行使權力,而把權力委托他人行使以后,控制受托人按照自己的意志和利益行使權力的制度安排和行為過程。雖然西方政治理論中沒有政黨監(jiān)督的概念,但是,政黨監(jiān)督并非無關緊要,而且被認為“既是現(xiàn)代社會權利監(jiān)督的主要構成部分,也是人類對權力監(jiān)督理性化認識和實踐的重要標志,是人類政治文明發(fā)展的重要成果”[1]。

二、西方國家政黨監(jiān)督的理論淵源

對權力進行監(jiān)督的理論可以追溯到 17至 18世紀西方國家啟蒙運動中。啟蒙思想家們對權力的制約與監(jiān)督進行了大量的、理性的思索,其中,孟德斯鳩對權力腐敗特性的揭示,洛克、盧梭等人闡發(fā)的天賦人權論和主權在民論 (人民主權說)等,成為之后以制約權力為目的的種種分權學說的理論基礎。洛克的有限政府理論將分權制衡作為一種政府組織的建構原則,并成為西方國家監(jiān)督制度的核心思想。因此,作為西方政治體制的重要組成部分,西方國家政黨監(jiān)督體制的建立和健全實際上是以啟蒙運動為先導的。

三、西方國家政黨監(jiān)督運行機制分析

政黨制度對政黨監(jiān)督有著直接的影響。具體的監(jiān)督程序和監(jiān)督機制的完善對政黨監(jiān)督的成效意義重大。在西方政治系統(tǒng)的制度框架下,政黨監(jiān)督主要是圍繞政黨選舉和議會監(jiān)督政府而進行,此外,西方國家的法制精神、新聞自由和公民意識是政黨監(jiān)督重要的環(huán)境因素。

研究西方國家的政黨監(jiān)督機制,我們主要以英國的政黨監(jiān)督機制為例。因為,英國是世界上政黨和議會的發(fā)源地：英國的政黨政治和議會制度是西方國家民主政治制度的典范和樣板;英國的政黨監(jiān)督遠比美國等國家更為重要和突出。

(一)政黨監(jiān)督——政黨競爭、反對黨制度和影子內閣

第一,政黨競爭。在西方多黨選舉競爭的政黨制度下,政黨監(jiān)督首先表現(xiàn)為政黨在選舉中的競爭和監(jiān)督。在議會制國家,議會是國家權力的核心,通過競選是政黨合法取得國家政權的唯一途徑。因此,掌握政權或參與政權是政黨進行政治活動的直接目的。選舉獲勝的政黨進入議會,組織政府行使行政權成為執(zhí)政黨。在總統(tǒng)制國家,總統(tǒng)組織政府行使行政權。各黨派在選舉中都把總統(tǒng)職位作為主要競爭目標。在大選中各個政黨都使出渾身解數(shù),力爭選舉的勝利,對競爭對手從政治綱領到具體的政策主張和規(guī)劃,再到政黨的某一領導人的政治能力、政治品質甚至個人生活等,從各個角度、各個層面全方位地認真“解剖”,力圖找出對手的紕漏和缺陷來進行大肆宣傳,以此達到擊敗對手的目的。

競爭性政黨制度的優(yōu)勢在于通過兩黨或者多黨競爭,選民可以在參選的政黨中選擇一個較為負責的政黨來執(zhí)掌國家政權;通過政黨選舉的輪替,實現(xiàn)防止任何一個政黨或者政治集團長期壟斷國家權力、形成獨裁的目的。此外,政黨選舉競爭實現(xiàn)了政治斗爭的和平化和制度化,防止暴力沖突和流血沖突,有利于國家政治秩序的穩(wěn)定,同時,能夠對國家政權的行使進行有效的監(jiān)督。

第二,反對黨制度。英國議會率先坦然地承認政黨在議會內的存在,并且按照各黨掌握議席的多少來分派其憲政職能。獲得平民院多數(shù)議席的政黨出面組閣,行使行政權,同時,還獲得組織平民院的立法工作和其它工作的特權。獲得平民院次多數(shù)議席的政黨即可公開地、堂而皇之地成為領銜反對黨,獲得與多數(shù)黨協(xié)商安排平民院議程的特權,并有權代表各反對黨回應政府的動議、聲明等,還有權單獨安排平民院部分時間的辯題,并領導平民院若干關鍵的特設委員會。議席少于領銜反對黨的其他各反對黨也享有若干權利?？偟膩砜?多數(shù)黨領導行政和立法工作,反對黨則負責監(jiān)督政府。

從 20世紀開始,英國的議會和政府逐步為反對黨建立起來一套保障體系,從財政、制度到具體的程序環(huán)節(jié)等方面都給予反對黨切實的保障,以便發(fā)揮他們在國家政治系統(tǒng)中的監(jiān)督作用。主要有：在財政方面,英國議會專門設有一筆?？罟┳h會反對黨黨團使用,稱“碩特專款”[2]。領銜反對黨 (OfficialOppostion)領袖及黨團的督導長、督導也有特設的專門年薪。

在制度層面,反對黨擁有提出譴責動議的權力。按照慣例,領銜反對黨可于任何時候提出譴責政府的動議,平民院應即刻組織全院大會對此動議舉行辯論和表決;此動議若獲得通過,則政府即應辭職。領銜反對黨還有對議會監(jiān)督類專門委員會的領導權。在平民院眾多的委員會中,按照慣例無論哪個黨派執(zhí)政,三個最為關鍵的監(jiān)督委員會——國家賬目委員會、議會行政監(jiān)察專員委員會和行政法規(guī)委員會皆由領銜反對黨人擔任。此慣例印證了領銜反對黨掌握議會監(jiān)督工作的領導權,使政府的財政、行政和授權立法工作被置于平民院的嚴厲監(jiān)督之下。此外,反對提出動議、法案后,即由領銜反對黨領袖或影子大臣當即對應,發(fā)表該黨的申明、修正案等,以闡明該黨的態(tài)度。

在程序層面,每年英國議會開幕之際先由英國女王致議會的開幕詞①英國每次議會年會開幕之際,都由女王向議會兩院聯(lián)席會議發(fā)表演說 (即議會開幕詞),宣布政府在本次年會的內外政策和立法規(guī)劃。,反對黨領袖擁有在女王議會開幕詞辯論第一天的優(yōu)先發(fā)言權。為保障反對黨的意見和主張得以充分陳述,英國平民院還特設了“反對黨日”,每次平民院年會共指定十七天作為反對黨日,由領銜反對黨提出辯論題目,與政府及多數(shù)黨黨團進行辯論;另外,再設三天反對黨日,供其他議會小黨提出辯論題目。

第三,影子內閣。所謂“影子內閣”是指某些資本主義國家的在野黨為準備上臺執(zhí)政而設的預備內閣班子。它往往由下議院中最大的反對黨領袖通過物色下院中有影響的本黨議員,按內閣形式組建而成。這種制度由英國保守黨首創(chuàng),后為一些英聯(lián)邦國家所采用。

按照規(guī)定,在英國由最大的在野黨成為正式的反對黨并組織“影子內閣”。雖名曰“影子”,但是,無論從它對國家政治生活的實際作用來看,還是考慮到它的前途和歸宿,都遠非“影子”可比?！坝白觾乳w”不但不附和當任內閣,反而專司監(jiān)督當任內閣之職?！坝白觾乳w”負責領導下院中本黨成員的一切活動,遇到議會辯論時,各“影子大臣”就會踴躍發(fā)言,在闡述本黨觀點的同時,專挑當任內閣的毛病和缺點進行攻擊。“影子內閣”的存在,使反對黨對政府的監(jiān)督更為有力?！坝白觾乳w”成員各有分工,專司其職,對口監(jiān)督在任內閣成員的履職情況,監(jiān)督對象明確,監(jiān)督領域確定,監(jiān)督的方式、手段和經(jīng)驗也更為豐富,能夠更好地履行監(jiān)督職能。

(二)議會內監(jiān)督——政黨監(jiān)督在議會內的運行機制

英國議會中反對黨對執(zhí)政黨控制的議會和政府主要有以下幾種監(jiān)督機制：

第一,信任動議。保持平民院信任是現(xiàn)代英國政府安身立命之本。因為,平民院的信任是現(xiàn)代英國政黨還有對政府的對應權。即每當政府方面發(fā)表申明或府權力的來源和權威的基礎?！拔ㄐ湃蝿幼h可剝奪政府的執(zhí)政能力”[3]。現(xiàn)代英國政府可否繼續(xù)執(zhí)政,由平民院采取兩種明確的信任方式?jīng)Q定：一種是首相明確地要求平民院就它是否信任政府進行表決。平民院的此種表決以簡單多數(shù)形成其態(tài)度。另一種是領銜反對黨領袖明確地向平民院提出對政府的譴責案即不信任案,平民院就譴責案進行表決,仍以簡單多數(shù)形成其態(tài)度。無論采用兩種方式中的哪一種,只要表決通過對政府的信任,政府即可繼續(xù)執(zhí)政;如果否決對政府的信任,或通過對政府的譴責案,政府要么辭職,要么提請國王解散議會,提前舉行大選。從信任動議的提出資格規(guī)定我們可以看出,這是英國政治制度中明確賦予反對黨對由多數(shù)黨組成的政府行使權力的有效監(jiān)督和制約。

第二,質詢和辯論。在實行熔權制[4]的英國,執(zhí)政的多數(shù)黨領導立法和行政;反對黨則實施監(jiān)督,成為對政府的批評意見的負責任的喉舌。平民院的全院大會是反對黨的主要陣地。各反對黨每次年會所支配的平民院全院大會時間為其總量的 7%左右[5]。各反對黨支配全院大會時間的辦法有：就“女王議會開幕詞”發(fā)起辯論、在反對黨日發(fā)起辯論、隨時提出譴責動議、提出反對受權立法的祈禱、提出緊急休會動議、提出口頭質詢、提出預約質詢等等。

英國平民院反對黨的質詢和辯論有一定的慣例可供遵循。議會每次年會中,平民院全院大會共指定十七天為反對黨日,由領銜反對黨提出辯論題目,與政府及多數(shù)黨黨團進行辯論;另外,再設三天反對黨日供其它反對黨提出辯論題目。平民院全院大會每日一度的質詢已經(jīng)政治化,具有反對黨與政府之間擊劍的意味。過去,活躍于質詢的通常是各黨后座。現(xiàn)在,反對黨前座、甚至領銜反對黨領袖也不時加入質詢。質詢政治化在于揭示政府和反對黨之間在怎樣治理國家方面重大的、深刻的政治分歧。

第三,議會調查制度。議會調查是議會在行使其職權過程中附帶產(chǎn)生的權力,即為了更好地進行立法和監(jiān)督政府工作,由議會組織專門機構對國家機關進行調查了解和確認某種事實的權力[6]。西方國家議會通過設立查弊專員、行政監(jiān)察專員或特別委員會對內閣政府及其官員違背公眾利益的行政行為或違法違憲行為進行審查。調查在英國政治生活中是司空見慣的,一般情況下,由議會任命一個特別委員會或授權某人對政府官員在執(zhí)行政策過程中表現(xiàn)出來的瀆職、無能、腐化墮落等行為進行調查,當事人可以陳述各自的情況和理由?，F(xiàn)在議會的調查程序更具有司法性,特別機構在調查時已越來越多地采取司法手段。例如,為了保證調查能夠依法順利進行,英國法律規(guī)定有關部門人員有義務予以協(xié)助,不得非法妨礙調查,若不出席議會所舉行的有關聽證會、拒不作證或作偽證則處以罰款甚至以“藐視國會罪”等罪名追究刑事責任。特別機構實際上是議會指定代表其查明情況的一個組織。特別機構的任務是收集證據(jù)、提出報告和建議,最后由議會決定。

一般性的調查包括視察、考察、走訪等,沒有嚴格的程序。確認某種事實的專門調查或特別調查包括國政調查、聽證調查和特別委員會調查等,其適用范圍可能涉及政府要員、法院法官的某些違法行為。

第四,政府對議會負責制度。英國的政府 (內閣)是由議會中多數(shù)黨黨團組織的。因此,政府對議會負責是不容置疑的。英國的政府對議會的負責制度除了前面所提到的議會對政府的信任動議之外,還包括政府集體負責制和大臣個人負責制兩種形式。所謂政府集體負責制即政府方面不僅僅是首相等內閣大臣、而且是全體大臣都對議會承擔集體責任的一種問責制度。由于政府的組成特別是內閣大臣的任命基本是由執(zhí)政黨掌控,所以,英國政府的集體負責制最終演變成政府集體維系平民院的信任、集體保護受平民院攻擊的大臣、集體衛(wèi)護政府政策、集體保守政府秘密、集體維護首相權威等抱團的攻守同盟,進入 20世紀,大臣的個人負責制逐漸成為平民院約束政府的主要形式。這主要是因為政府基本是在多數(shù)的執(zhí)政黨操縱下,反對黨通過單純的監(jiān)督而取代執(zhí)政黨的可能性微乎其微。盡管反對黨運用傳訊證人和提出報告的權利發(fā)起如潮攻勢,但是,最終還是要在議會多數(shù)這堵高墻下黯然退卻。所以,對執(zhí)政黨內閣大臣個人的監(jiān)督越來越成為議會監(jiān)督的重點。

第五,議會中的部門委員會制度。英國議會平民院的委員會制度與美國國會兩院的委員會制度構成當今發(fā)達國家議會中的兩極,是議會部門委員會制度的兩個典型代表。

所謂部門委員會,乃平民院按與政府各部逐一對應的原則設立的若干專事監(jiān)督政府的委員會。按平民院永久議事規(guī)則的規(guī)定[7],各部門委員會負責對政府各主要對應部門及其相關公共機構的開支、行政和政策實施檢查。所以,各部門委員會對相應政府部門的監(jiān)督是綜合性的,包括財務、工作和政策三個方面。而且,各部門委員會不負責審議法案。這就形成了平民院委員會設置上的特色,即立法類與監(jiān)督類分開設置。

現(xiàn)代英國議會平民院的立法類委員會的作用明顯劣于其他發(fā)達國家議會的立法類委員會的作用,但是,監(jiān)督類委員會的作用明顯,并且優(yōu)于其他許多發(fā)達國家議會的監(jiān)督機構。1979年起設立的部門委員會標志著平民院監(jiān)督類委員會建設的最高成就。部門委員會構成平民院監(jiān)督類委員會的主干。

平民院的部門委員會制度有三大優(yōu)勢。其一,全面覆蓋政府各部門。以前的監(jiān)督類委員會數(shù)目少,致使政府多數(shù)部門無委員會去跟蹤。部門委員會則全面布陣,使政府每一個部都處于平民院相應委員會的觀察之下。其二,一一對應。以前的委員會很少有誰專職跟蹤政府的某個部門,沒有成為全院大會了解政府各部門情況的耳目。部門委員會則與政府各部逐一對應,大多數(shù)委員會甚至一對一地專職監(jiān)督政府某一部門。這當然便于各委員會密切跟蹤對應的政府部門。其三,較為懂行。部門委員會各有固定的業(yè)務范圍,其成員在同屆議會內不予變動,委員會還聘有專職研究助理和專家顧問。所有這些無疑會使部門委員會擁有較強的知識優(yōu)勢,從而有利于監(jiān)督。

(三)政黨監(jiān)督的運行環(huán)境——言論、新聞自由、法制精神和政治文化。

除上述三方面外,西方國家政黨監(jiān)督得以有效進行還需要一定的外部環(huán)境,沒有外部環(huán)境的條件,政黨監(jiān)督就會成為無源之水、無本之木。這些重要的環(huán)境因素總的說來就是言論、新聞自由、發(fā)育良好的公民社會和政治文化。

第一,言論和新聞自由是輿論監(jiān)督的重要保證。美國大法官斯特瓦特就把新聞輿論作為立法、行政和司法之外的第四權力。事實上,盡管它不是國家權力,但是,隨著新聞媒體在社會政治、經(jīng)濟、文化生活中的作用日益增強而變得越來越重要,發(fā)揮著重要的影響力,形成了監(jiān)督體系中的重要組成部分。2007年,美國前總統(tǒng)喬治·W·布什在捷克的演講中曾經(jīng)把選票、言論自由、司法獨立、軍隊國家化和三權分立作為防止權力濫用的有力屏障。

第二,西方長期的法制環(huán)境和法制精神是政黨監(jiān)督的另一個重要環(huán)節(jié)保障。在西方,即使執(zhí)政黨長期控制議會和壟斷政府權力,依然不會存在“黨大”還是“法大”的疑問。雖然兩黨或者多黨競爭,但都是在一定的法治規(guī)則下遵循合法的途徑和方式進行。議會中反對黨監(jiān)督執(zhí)政黨,選舉中政黨之間相互競爭,都是在一定的制度和程序環(huán)節(jié)下進行的。而制度設計的基本理念就是權力要受到應有的控制。因此,各種權力都有明確的邊界,處于各種監(jiān)督體系的監(jiān)控之下,一旦權力的使用越過了邊界,就會及時得以糾正。向英國的平民院議事公開制度,美國的“政府陽光法案”①美國國會于 1976年通過一項旨在使政府機構的決策過程更多地為公眾所了解,并接受公眾監(jiān)督的法案。由于其主要內容是要求政府部門舉行的會議或者國會委員會舉行的會議應當向公眾開放,因此,這項法案被形象地稱為“政府陽光法案”。,西方許多國家通行的官員、議員財產(chǎn)申報制度等等,都為政黨監(jiān)督乃至普通公民的監(jiān)督提供了必要的法制條件。

第三,政治文化是政黨監(jiān)督中最重要的主觀環(huán)境因素。政黨監(jiān)督從宏觀上講屬于政治文化范疇,深受政治參與行為主體的觀念、意識和素質影響。在西方長期的政治系統(tǒng)變遷過程中,人們形成了一種以公民權利、義務觀念和民主法制觀念為主的政治文化,參與政黨監(jiān)督的行為方式和途徑都表現(xiàn)得較為理性和平和,這為政黨監(jiān)督的有序進行和健康發(fā)展提供了必要的主觀環(huán)境因素。

四、中外政黨監(jiān)督的特點及異同

概括和歸納國外政黨監(jiān)督的特點在于：第一,政黨之間的競爭具有體制性動力;第二,政黨監(jiān)督具有法律保障;第三,政黨監(jiān)督具有具體的制度、程序和操作方式設計;第四,政黨監(jiān)督與“第四權力”媒體結合;第五,政黨監(jiān)督具有全方位性;第六,政黨監(jiān)督的效果顯著。

對中外政黨監(jiān)督進行比較可以看出：一方面,中西方政黨監(jiān)督具有相通的價值理念和意義。一是中外政黨監(jiān)督的目的和追求有部分相同性;二是政黨監(jiān)督追求的功能和效用一致;三是通過監(jiān)督對政治過程的介入,為國家機構的權力制約提供了政治動力。另一方面,中西方政黨監(jiān)督具有不同的價值和意義。一是政黨監(jiān)督的性質不同,發(fā)生機制不同;二是中外政黨監(jiān)督的群眾基礎和社會基礎不同;三是兩種政黨監(jiān)督的形式既有部分相同,又各具特點。

五、國外政黨監(jiān)督運行機制對我國參政黨民主監(jiān)督的啟示

(一)對權力保持高度的警惕,有效地利用政黨監(jiān)督制約權力,防止權力的失衡與濫用

西方國家建立監(jiān)督運行機制對權力進行約束,其中,對我國民主監(jiān)督具有啟示意義的理念和做法有以下幾方面：一是對權力保持深刻的警惕;二是對監(jiān)督和制約的理性解讀,即任何權力只要不加以限制,就必然會走向腐敗;三是治理權力濫用的武器,莫過于對權力進行監(jiān)督、約束和制約。有效地以權制權,既包括體制內的權力制約和監(jiān)督,也包括體制外社會權利的監(jiān)督。我國需要構建一個包括政黨監(jiān)督在內的關系復雜、相互制約、縱橫交錯和比較完備的監(jiān)督網(wǎng)絡。

(二)強調法制精神,依法監(jiān)督,以法監(jiān)督,嚴密的立法,嚴格的執(zhí)法,是充分發(fā)揮政黨監(jiān)督實效的保障

法律是人類社會文明發(fā)展的產(chǎn)物,現(xiàn)代社會生活的規(guī)范和有序有賴于法律的引導和保障。法治代替人治是人類政治文明發(fā)展的潮流和趨向。雖然我國實行多黨合作的政黨制度已經(jīng)六十多年了,但是,參政黨的民主監(jiān)督功能發(fā)揮仍然很有限,不能發(fā)揮制度設計初衷的作用,其根本原因在于缺乏具體的法律和法規(guī)對參政黨的民主監(jiān)督提供依據(jù)和進行規(guī)范。因此,我國需要制定《多黨合作法》或者《民主監(jiān)督法》,通過立法等形式來提高和保障參政黨民主監(jiān)督的權利,為參政黨的民主監(jiān)督提供必要的法律依據(jù)和條件保障。政府需要制定“陽光法案”把政府的文件和信息向全社會公開,保障人民的知情權。

(三)重視新聞自由與媒體監(jiān)督

美國前總統(tǒng)喬治·W·布什認為,人類歷史上最為珍貴的成就不是物質基礎和科技發(fā)展,而是實現(xiàn)了對統(tǒng)治者的馴服,即實現(xiàn)了用選票、言論自由、司法獨立、軍隊國家化和三權分立把統(tǒng)治者關在籠子里的夢想,即依托輿論監(jiān)督。或者說,對權力的有效制約離不開輿論監(jiān)督的力量。中國參政黨的民主監(jiān)督需要與其他形式的監(jiān)督相結合。民主黨派進行民主監(jiān)督需要與法律監(jiān)督、黨內監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督密切配合,才能在全社會為民主監(jiān)督創(chuàng)造良好的社會氛圍,才能切實推進參政黨的民主監(jiān)督工作,強化政黨之間監(jiān)督的效果。

(四)建立健全政黨監(jiān)督的體制機制和程序

制度設計雖然千差萬別,但是,制度設計的背后往往有某種共通的邏輯與規(guī)律。因此,必須遵循制度設計的一般邏輯與規(guī)律。第一,政黨監(jiān)督需要加強體制建設。我們可以借鑒西方國家分權制衡的具體做法,對權力進行適當分解。但是,必須有一定的“度”,即以保證黨的集中統(tǒng)一領導和有效貫徹決策為前提,形成決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制。第二,加強政黨監(jiān)督的機制和程序建設。西方文化對實體法、程序法的理解比較重視,我國文化傳統(tǒng)更重視結果,而對程序不太重視,因此,我們需要提高對程序建設的認識,要加強程序建設。我國需要加強參政黨在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)、獎懲環(huán)節(jié)的制度化和規(guī)范化建設,以使民主監(jiān)督的制度安排具體化。另外,我國可以在民主黨派和政協(xié)組織中建立專門的監(jiān)督機構,或者在“兩會”期間設立“民主監(jiān)督日”,使參政黨的政黨監(jiān)督、社會監(jiān)督具有可操作性,使參政黨履行民主監(jiān)督的職能落到實處。第三,創(chuàng)新參政黨民主監(jiān)督的形式,促進參政黨民主監(jiān)督的發(fā)展。我國政黨監(jiān)督與西方國家政黨監(jiān)督性質不同,但是,可以借鑒西方政黨監(jiān)督的一些有效形式和手段。我們可以探索和實踐新的監(jiān)督形式;規(guī)定我國參政黨可以在人民政協(xié)中開展專題調查,就專門問題進行咨詢或辯論等,通過創(chuàng)新政黨監(jiān)督形式,使參政黨民主監(jiān)督發(fā)揮最大作用。另外,可以對政府部門進行民主評議;開展專項民主監(jiān)督(如北京市政協(xié)曾經(jīng)建立財政監(jiān)督小組);可以為民主黨派成員中的“明星”代表、委員設立參政議政、民主監(jiān)督工作室等形式,不斷拓寬民主黨派民主監(jiān)督的渠道,加大民主黨派民主監(jiān)督的廣度和力度。

(五)注重對東西方歷史文化優(yōu)秀傳統(tǒng)的繼承與發(fā)揚,加強政治文化建設

我國在加強和完善參政黨民主監(jiān)督機制建設中也要注重對東西方歷史文化傳統(tǒng)的繼承與發(fā)揚,既學習西方理性文化強調改變、超越和創(chuàng)新,對中國的政黨監(jiān)督強調理性、契約和法治的運作機制,又張揚東方文化中的自律傳統(tǒng),根據(jù)中國政治文化的特點,加強政黨監(jiān)督制度的外部環(huán)境建設。

[1]肖建國.反腐倡廉監(jiān)督教程 [M].北京：中國方正出版社 ,2007.116.

[2][3][7]蔣勁松.議會之母 [M].北京：中國民主法制出版社,1998.367,698,931.

[4]蔣勁松.熔權制與分權制[J].人大研究,2002,(10).

[5]蔣勁松.英國議會制度[EB/OL].中國選舉與治理網(wǎng),2002-01-08.http：//www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=62414

[6]周亞越.行政問責制比較研究[M].北京：中國檢察出版社,2008.56.

責任編輯：張秀紅

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1002-0519(2010)05-0014-06

2010-07-20

課題負責人：鄭憲,女,中央社會主義學院統(tǒng)戰(zhàn)理論教研部副主任,教授。課題組成員：王彩玲,女,中央社會主義學院統(tǒng)戰(zhàn)理論教研室副教授;邱永文,男,中央社會主義學院統(tǒng)戰(zhàn)理論教研室講師;馬利,女,中央社會主義學院圖書館副研究館員。