人權(quán)理念下的農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)

劉兆軍

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北武漢430064；2.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院，黑龍江哈爾濱150030）

人權(quán)理念下的農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)

劉兆軍1，2

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北武漢430064；2.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院，黑龍江哈爾濱150030）

研究目的：以中國(guó)首部《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》（2009—2010年）確立的農(nóng)民土地權(quán)利保障目標(biāo)為依據(jù)，探究人權(quán)理念下農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)的應(yīng)有完善。研究方法：人權(quán)法與物權(quán)法交叉視角下的文獻(xiàn)資料法，規(guī)范分析與實(shí)證分析相結(jié)合。研究結(jié)果：農(nóng)民土地權(quán)利具有特殊的人權(quán)價(jià)值，雖然對(duì)其保護(hù)取得成就，但其進(jìn)步中的問(wèn)題仍然突出，以征地和鄉(xiāng)土勢(shì)力嚴(yán)重侵害農(nóng)民土地權(quán)利并影響農(nóng)民的生存與發(fā)展為甚。欲充分保障農(nóng)民在土地上的人權(quán)，必先尋求此問(wèn)題的破解之道。研究結(jié)論：在尊重和保護(hù)農(nóng)民人權(quán)的時(shí)代訴求下，農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)更需不斷強(qiáng)化賦權(quán)后的維權(quán)功效、充分實(shí)現(xiàn)征地中的還權(quán)于民。

土地權(quán)利；《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》；生存權(quán)；發(fā)展權(quán)

1 導(dǎo)言

“我們生活的時(shí)代是權(quán)利的時(shí)代，人權(quán)是這一時(shí)代人們普遍接受的惟一的政治與道德觀念?！盵1]為鞏固已有成果，不斷推動(dòng)人權(quán)事業(yè)發(fā)展，中國(guó)第一部人權(quán)行動(dòng)綱領(lǐng)——《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》（2009—2010年）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《計(jì)劃》）在科學(xué)總結(jié)與分析下應(yīng)運(yùn)而生，它的出臺(tái)標(biāo)志著中國(guó)人權(quán)事業(yè)建設(shè)進(jìn)入到科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌實(shí)施的新階段。《計(jì)劃》將依法保障全體社會(huì)成員平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利與改善民生緊密聯(lián)系起來(lái)，意義重大。其中的亮點(diǎn)之一便是《計(jì)劃》突出維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，使尊重和保障農(nóng)民人權(quán)的價(jià)值觀念得以強(qiáng)化。此時(shí)，決定農(nóng)民權(quán)益狀態(tài)的土地權(quán)利問(wèn)題更加值得關(guān)注。

《計(jì)劃》分別在土地承包經(jīng)營(yíng)、宅基地利用和征地制度三方面對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利進(jìn)行說(shuō)明，這是對(duì)十七屆三中全會(huì)農(nóng)村制度建設(shè)宏觀目標(biāo)的落實(shí)①十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》極大地尊重農(nóng)民主體地位，將健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度作為今后農(nóng)村制度建設(shè)的重點(diǎn)。，又將農(nóng)民土地權(quán)利在人權(quán)范疇中加以明確，符合各類(lèi)人權(quán)在時(shí)代進(jìn)步中均衡發(fā)展和保護(hù)的迫切需求。但從《計(jì)劃》執(zhí)行情況的中期評(píng)估看，執(zhí)行過(guò)程還存在不足[2]，農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)更是其中的重點(diǎn)。因此，從《計(jì)劃》的根本目的出發(fā)，本文將農(nóng)民土地權(quán)利重新置于人權(quán)保護(hù)的視角下予以審視。

2 農(nóng)民土地權(quán)利的人權(quán)價(jià)值解析

至今，中國(guó)已突破了傳統(tǒng)的“三代人權(quán)”理論所架構(gòu)的人權(quán)內(nèi)容范式，將生存權(quán)、發(fā)展權(quán)作為首要人權(quán)，融“以人為本”的時(shí)代思想于人權(quán)理論創(chuàng)新，極大地豐富了人權(quán)的內(nèi)涵，并出現(xiàn)了以和諧精神超越傳統(tǒng)三代人權(quán)的對(duì)抗精神，向第四代人權(quán)發(fā)展的趨勢(shì)[3]?！队?jì)劃》對(duì)社會(huì)成員諸多權(quán)利的保護(hù)，正是圍繞生存權(quán)和發(fā)展權(quán)這兩類(lèi)首要人權(quán)展開(kāi)的。如果《計(jì)劃》脫離了生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，便失去了存在的意義。農(nóng)民作為社會(huì)成員，與農(nóng)村土地緊密聯(lián)系，在中國(guó)土地制度的安排下享有多種農(nóng)地權(quán)利?！队?jì)劃》對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的保障，便具有關(guān)乎農(nóng)民基本生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的特殊人權(quán)價(jià)值。因此，農(nóng)民土地權(quán)利正是農(nóng)民人權(quán)的特殊內(nèi)涵所在。

2.1 土地權(quán)利是維系農(nóng)民生存權(quán)的前提

土地作為農(nóng)民最能接受和最愿擁有的物質(zhì)資料，是“維持本人及家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)”的基礎(chǔ)保障[4]。從資源屬性看，農(nóng)業(yè)用地是生產(chǎn)勞作的載體，土地產(chǎn)出直接決定著農(nóng)民的溫飽狀態(tài)和生活質(zhì)量；宅基地更加擔(dān)負(fù)著農(nóng)民在居住方面的最低生活限度需求。對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地仍然是長(zhǎng)期惟一的謀生工具，保有土地借以保障生存的強(qiáng)烈愿望不會(huì)弱化。所以，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)成為維護(hù)生存最基礎(chǔ)的保底權(quán)利。另一方面，從資產(chǎn)屬性看，土地蘊(yùn)涵的巨大財(cái)產(chǎn)價(jià)值使農(nóng)民獲取了原始財(cái)產(chǎn)。因土地承包經(jīng)營(yíng)而享有的土地收益是農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入的主要來(lái)源，承包地、宅基地更是被民間作為可量化的財(cái)產(chǎn)存在。由于每個(gè)人應(yīng)享有必需的生存權(quán)，如足夠的食物和營(yíng)養(yǎng)權(quán)、衣著、住房和在需要時(shí)得到必要照顧等[5]，那么將土地變現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)并由農(nóng)民在一定范圍內(nèi)取得支配權(quán)利，基本的生存問(wèn)題自然實(shí)現(xiàn)。如有征地行為出現(xiàn)，以土地為生的失地農(nóng)民將喪失直接生產(chǎn)資料和收入來(lái)源，首要考慮的便是其生存問(wèn)題，發(fā)放的補(bǔ)償安置更要發(fā)揮保障農(nóng)民未來(lái)生存的基本作用。因此，土地權(quán)利是決定農(nóng)民在最低限度內(nèi)相當(dāng)生活水準(zhǔn)的根本權(quán)利，這應(yīng)成為不可逾越的底線。

2.2 土地權(quán)利是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)

當(dāng)前，中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始從以解決溫飽為主要目標(biāo)的生存型社會(huì)進(jìn)入以人的發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展型社會(huì)[6]。發(fā)展權(quán)利是生存權(quán)基礎(chǔ)上的不可剝奪的人權(quán)，由于這種權(quán)利，每個(gè)人均有權(quán)參與、促進(jìn)并享受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權(quán)和基本自由都能獲得充分實(shí)現(xiàn)[7]。《計(jì)劃》體現(xiàn)的農(nóng)民發(fā)展權(quán)目標(biāo)，是使農(nóng)民成為發(fā)展主體、成為發(fā)展的積極參與者和受益者，不斷改善自身福利。由于發(fā)展權(quán)是權(quán)利的多維度體系，它的實(shí)現(xiàn)需要依賴(lài)眾多路徑。其中，在具有天然保障功能的土地之上不斷確立發(fā)展目標(biāo)，憑借土地權(quán)利積極參與主體福利的改善行為，是農(nóng)民最易產(chǎn)生的心理；更重要的是，土地的資產(chǎn)價(jià)值是農(nóng)民積累財(cái)產(chǎn)并提高經(jīng)濟(jì)能力的根源。當(dāng)前，越來(lái)越多的農(nóng)民利用農(nóng)地探索多種經(jīng)營(yíng)方式、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，以此壯大經(jīng)營(yíng)實(shí)力，表明其在土地上尋求突破發(fā)展的愿望日益迫切，由此產(chǎn)生的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，對(duì)其他類(lèi)別的權(quán)利發(fā)展實(shí)現(xiàn)具有明顯的制約作用。在征地發(fā)生之時(shí)，失地農(nóng)民喪失了獲取直接發(fā)展的載體，那么各項(xiàng)補(bǔ)償安置則必須對(duì)這部分土地之上的未來(lái)期待利益進(jìn)行保障。因此，土地權(quán)利是影響農(nóng)民發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的最基礎(chǔ)要素。

3 農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)的進(jìn)步及其人權(quán)意義

土地權(quán)利是農(nóng)民人權(quán)的主要內(nèi)容，但該權(quán)利的保護(hù)不能由農(nóng)民自發(fā)完成，更多地需要國(guó)家實(shí)施高效制度與強(qiáng)制規(guī)范，因?yàn)閲?guó)家有權(quán)利和義務(wù)制定適當(dāng)?shù)陌l(fā)展政策，以此保障全體人民和所有個(gè)人可以積極、自由和有意義地參與發(fā)展并公平享有所帶來(lái)的利益，改善全體人民和所有個(gè)人的福利[7]。至今，中國(guó)運(yùn)用法律、政策等手段保護(hù)農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)利，為保障農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)發(fā)揮了積極作用。

3.1 土地權(quán)利保護(hù)與生存權(quán)保障

在《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》等土地利用管理的法律規(guī)范下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)已由最初的政策調(diào)整提升至物權(quán)保護(hù)，確定的權(quán)利進(jìn)而可成為權(quán)力配置和運(yùn)作的目的與界限[8]，維系農(nóng)民生存權(quán)的基本權(quán)利歸屬較為明晰，權(quán)利行使受到保護(hù)。十七屆三中全會(huì)又對(duì)賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)予以特別強(qiáng)調(diào)，進(jìn)而體現(xiàn)于《計(jì)劃》之中，成為新時(shí)期農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)的根本依據(jù)和方向。同時(shí)，現(xiàn)行法律制度體系對(duì)征地的基本程序、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)范，失地農(nóng)民也可在理想狀態(tài)下的制度實(shí)施中實(shí)現(xiàn)基本生存權(quán)的補(bǔ)償。因此，現(xiàn)行法制安排和政策精神對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)的保護(hù)，兼顧了農(nóng)民生存的自然需求和社會(huì)保障，實(shí)現(xiàn)了維護(hù)農(nóng)民生存權(quán)的預(yù)期目的。

3.2 土地權(quán)利保護(hù)與發(fā)展權(quán)保障

現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)村土地社會(huì)功能不再單一，土地權(quán)利更與農(nóng)民發(fā)展權(quán)息息相關(guān)?！段餀?quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)范和國(guó)家關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重大決策無(wú)不對(duì)依法、自愿的農(nóng)地利用行為加以保護(hù)，積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)、宅基地集約利用等行為，于發(fā)展權(quán)層面體現(xiàn)保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利的主旨。同時(shí)，十七屆三中全會(huì)與《計(jì)劃》都明確提出，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)的非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，更加體現(xiàn)了在制度突破中實(shí)現(xiàn)農(nóng)民未來(lái)發(fā)展權(quán)的目的。另一方面，初步建立的征地補(bǔ)償制度，為失地農(nóng)民提供了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和社會(huì)保障，目的是使農(nóng)民的生活水平不低于原來(lái)狀態(tài)，并將職業(yè)和身份徹底改變的農(nóng)民納入到新的保障體系和發(fā)展環(huán)境。因此，征地補(bǔ)償在一定意義上具有延續(xù)農(nóng)民土地權(quán)利的預(yù)期功能與利益的作用，為農(nóng)民發(fā)展權(quán)提供了原則性的保護(hù)。

4 農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)的缺陷及其人權(quán)影響

對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)，雖然體現(xiàn)出保障農(nóng)民人權(quán)的積極意義，但其中并存的問(wèn)題同樣突出，與《計(jì)劃》中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)目標(biāo)存在巨大差距。

4.1 征地行為對(duì)農(nóng)民人權(quán)的制約

由于中國(guó)至今未建立科學(xué)的征地制度體系，未對(duì)征地的“公共”范圍進(jìn)行明確界定，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與理念并不符合農(nóng)民現(xiàn)實(shí)需求；即使是已有的法律規(guī)范做出征地需要經(jīng)過(guò)有權(quán)限部門(mén)的嚴(yán)格審批、實(shí)施合理補(bǔ)償安置等規(guī)定，也無(wú)法消除城市化過(guò)程中部分利益群體濫用土地權(quán)屬的模糊性、肆意行使缺乏監(jiān)管的行政權(quán)力、瓜分本應(yīng)公平支付的征地補(bǔ)償?shù)仁Х缎袨椋罐r(nóng)民不能充分享有土地的增值收益，并被置于收益分配鏈條的最末端，更因社會(huì)保障的缺乏而無(wú)法被新的發(fā)展環(huán)境接納。農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利為發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)提供物質(zhì)基礎(chǔ)，主要依靠土地財(cái)產(chǎn)收益來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，引發(fā)矛盾的征地行為完全忽視了公平正義的人權(quán)原則，以表面的微弱補(bǔ)償取代實(shí)質(zhì)的土地收益，是剝奪農(nóng)民土地權(quán)利進(jìn)而侵害農(nóng)民發(fā)展權(quán)的掩蓋。當(dāng)安置與保障途徑?jīng)]有落實(shí)，而僅有的補(bǔ)償難以維持后續(xù)的生活所需時(shí)，農(nóng)民的基本生存權(quán)便會(huì)受到威脅，農(nóng)民在抗?fàn)幹信c其他利益主體引發(fā)的糾紛和沖突不斷激化①農(nóng)民難以取得必要的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，由征地引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題從未平息甚至愈演愈烈，個(gè)別地方還出現(xiàn)了農(nóng)民群體性的土地維權(quán)事件（如黑龍江、江蘇、陜西等地均發(fā)生過(guò)農(nóng)民宣布擁有集體土地所有權(quán)的行為）。，更加影響了農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

4.2 鄉(xiāng)土勢(shì)力對(duì)農(nóng)民人權(quán)的侵害

隨著國(guó)家各項(xiàng)惠農(nóng)政策的實(shí)施，形成規(guī)模的土地承包經(jīng)營(yíng)將會(huì)為承包人帶來(lái)更多的收益；城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速融合使得部分具有較好區(qū)位條件的農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)值倍增。此時(shí)，眾多鄉(xiāng)土勢(shì)力也將其控制范圍延伸到農(nóng)民土地之上，其對(duì)土地利益的攫取行為主要體現(xiàn)在集體內(nèi)部的承包地、宅基地流轉(zhuǎn)的強(qiáng)包強(qiáng)占過(guò)程中，權(quán)力、資本、宗族強(qiáng)勢(shì)甚至黑惡勢(shì)力已經(jīng)開(kāi)始巧取豪奪，侵占農(nóng)民權(quán)益[9]。此類(lèi)問(wèn)題雖不是普遍現(xiàn)象，但從近年來(lái)公布的案例來(lái)看，其后果極為嚴(yán)重，不容忽視②此類(lèi)問(wèn)題在基層屢有發(fā)生，黑龍江省通河縣農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被侵害的事件經(jīng)媒體曝光后，更加引起廣泛的社會(huì)關(guān)注。。鄉(xiāng)土勢(shì)力主要通過(guò)暴力、恐嚇等手段強(qiáng)行取得本應(yīng)分配給村內(nèi)集體成員承包耕種的土地，而后再以高價(jià)變相向外流轉(zhuǎn)，對(duì)大多數(shù)本分且又沒(méi)有其他收入來(lái)源的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，根本無(wú)力耕種此類(lèi)土地，卻又無(wú)法與強(qiáng)大的鄉(xiāng)土勢(shì)力進(jìn)行對(duì)抗。因此，此種行為直接影響農(nóng)民生存狀態(tài)，嚴(yán)重侵害農(nóng)民的生存權(quán)利，成為新時(shí)期的“土地兼并”。農(nóng)民被置于極為嚴(yán)重的生存危機(jī)之中；由此引發(fā)的普遍性群體上訪行為難以處理，激化的矛盾還為深層的社會(huì)沖突埋下隱患。

5 人權(quán)訴求下農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)的完善

上述問(wèn)題表明，在不法征地和基層勢(shì)力的強(qiáng)取行為、某些部門(mén)與利益聯(lián)盟共同侵吞土地利益的過(guò)程中，農(nóng)地權(quán)利保護(hù)制度在基層執(zhí)行中遇到地方勢(shì)力的阻礙，農(nóng)民作為弱勢(shì)群體實(shí)難擺脫成為犧牲者的命運(yùn)，最終面臨現(xiàn)實(shí)生存與實(shí)質(zhì)權(quán)利雙重貧困的真實(shí)狀態(tài)。因此，為使農(nóng)民能夠在土地上得到最基礎(chǔ)的人權(quán)保障，更需對(duì)其土地權(quán)利進(jìn)行全面保護(hù)。

5.1 強(qiáng)化賦權(quán)后的維權(quán)功效——保障生存權(quán)

土地權(quán)利保護(hù)對(duì)于農(nóng)民的生存權(quán)而言，不是僅以農(nóng)民依靠土地延續(xù)自然意義的生命為惟一標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)在社會(huì)意義上體現(xiàn)出農(nóng)民由此得到的必要保障，法諺“無(wú)保障即無(wú)權(quán)利”即是此意。這就決定了關(guān)涉農(nóng)民主體生存權(quán)的土地權(quán)利保護(hù)必須在“賦權(quán)”與“維權(quán)”的相互支撐中實(shí)現(xiàn)。

中國(guó)已在家庭承包及宅基地分配等制度實(shí)施中為農(nóng)民賦予土地權(quán)利，取得了廣泛的“賦權(quán)”成就；并在系列的正式制度規(guī)范頒布施行后形成總體的“維權(quán)”框架。農(nóng)民權(quán)利雖已得到確認(rèn)，但適用中的權(quán)利維護(hù)細(xì)節(jié)缺失，法律規(guī)范等正式制度的尊嚴(yán)未能在相對(duì)封閉的村集體組織內(nèi)得到尊重，土地權(quán)利自然失去存在的土壤。鄉(xiāng)土勢(shì)力對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的侵害，即是國(guó)家對(duì)農(nóng)地“賦權(quán)”與“維權(quán)”脫節(jié)狀態(tài)的真實(shí)體現(xiàn)。那么，當(dāng)農(nóng)民的某項(xiàng)人權(quán)處于困境中，農(nóng)民有權(quán)向國(guó)家請(qǐng)求幫助，國(guó)家有義務(wù)滿足農(nóng)民的這種請(qǐng)求[10]?！队?jì)劃》也已經(jīng)強(qiáng)調(diào)了“依法保障農(nóng)民對(duì)土地的占有、使用、收益等權(quán)利；懲處違反土地管理規(guī)定的行為”。因此，為保護(hù)具有生存權(quán)意義的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)利，必須在現(xiàn)有的賦權(quán)基礎(chǔ)之上強(qiáng)化維權(quán)的作用?！百x權(quán)”是農(nóng)民土地權(quán)利制度構(gòu)建的基點(diǎn)，一經(jīng)確定便在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)穩(wěn)定的發(fā)揮主導(dǎo)作用；而“維權(quán)”是農(nóng)民土地權(quán)利制度得以落實(shí)的保障，成為“賦權(quán)”后的主要任務(wù)，且需在不同時(shí)空條件之下及時(shí)調(diào)整，其根本目的在于顯化農(nóng)地制度規(guī)范在基層的執(zhí)行功效，保障農(nóng)民在公平待遇下取得的基本土地權(quán)利不受侵犯。對(duì)農(nóng)民首要的土地權(quán)利展開(kāi)的“維權(quán)”，應(yīng)通過(guò)長(zhǎng)效的土地權(quán)利行使保障、侵害救濟(jì)、規(guī)范制度執(zhí)行監(jiān)督、檢驗(yàn)改進(jìn)、責(zé)任追究等綜合措施共同發(fā)揮作用。同時(shí)，除進(jìn)行鄉(xiāng)村基層治理外，還應(yīng)將農(nóng)地維權(quán)納入更為直接的垂直監(jiān)管體系，以此遏制基層勢(shì)力的壟斷控制與利益結(jié)盟。“維權(quán)”機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，最終將消除農(nóng)民土地權(quán)利被侵害而出現(xiàn)的生存權(quán)危機(jī)和不良倒退，并在國(guó)家立法與全面適用中不斷穩(wěn)固生存權(quán)保障。

5.2 實(shí)現(xiàn)征地中的還權(quán)于民——維護(hù)發(fā)展權(quán)

當(dāng)前，新的環(huán)境使得發(fā)展權(quán)并不是與傳統(tǒng)的公民權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利、文化權(quán)利并行的一種人權(quán)，而是關(guān)注諸類(lèi)人權(quán)在質(zhì)與量上的全面提升[11]。在影響最為重大的征地行為中，言及農(nóng)民發(fā)展權(quán)，便不能單一地認(rèn)為農(nóng)民享有接受補(bǔ)償資格即為獲得發(fā)展，因?yàn)榘l(fā)展是多元的，征地中的多種權(quán)利賦予與征地后的長(zhǎng)久保障無(wú)疑都是必要的，這些權(quán)利是互相補(bǔ)充、互相聯(lián)系的，只有當(dāng)它們匯合在一起的時(shí)候，才能成為一個(gè)以人為核心的發(fā)展的保證[12]。

農(nóng)民在違法征地中被強(qiáng)制剝奪了民主參與、公平補(bǔ)償、享有保障的發(fā)展權(quán)利，被排除在未來(lái)的發(fā)展成果之外。因此，欲實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)，則必須在征地中率先實(shí)現(xiàn)“還權(quán)”于民。“還權(quán)”是在農(nóng)民發(fā)展權(quán)范疇中，體現(xiàn)十七屆三中全會(huì)與《計(jì)劃》對(duì)農(nóng)民權(quán)益特殊保護(hù)的應(yīng)有之義，以農(nóng)民與其他主體同等地參與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化的多元發(fā)展理念為主線，以共同享有發(fā)展成果、提高人權(quán)質(zhì)量為目標(biāo)，將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)保障以及民主參與等多方面權(quán)利為農(nóng)民真正確立下來(lái)。因此，“還權(quán)”應(yīng)由以下內(nèi)容有機(jī)構(gòu)成，即征地前的農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制與科學(xué)的補(bǔ)償安置路徑；征地中的監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制；征地后的發(fā)展成果共享策略；健全的社會(huì)保障體系等方面。在“還權(quán)”機(jī)制保障下，農(nóng)民具有反映切身利益和真實(shí)意愿的話語(yǔ)權(quán)，可就征地的合法性與公正補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)提出實(shí)質(zhì)意見(jiàn)，而不是表面的聽(tīng)證①自2003年溫家寶總理提出應(yīng)在征地中建立聽(tīng)證制度后，2004年國(guó)土資源部實(shí)施《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》，明確規(guī)定征用農(nóng)民承包土地中涉及安置補(bǔ)償?shù)绒r(nóng)民切身利益的，農(nóng)民有權(quán)提出聽(tīng)證，但聽(tīng)證制度成效甚微，甚至只成為一道程序。；可對(duì)征地之中的權(quán)利尋租、濫用與違法侵害行為進(jìn)行監(jiān)督并獲取救濟(jì)；在得到公平的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償同時(shí)可享有征地后的增值收益與社會(huì)發(fā)展成果；可得到綜合的社會(huì)保障，徹底廢止征地補(bǔ)償采取的強(qiáng)制性權(quán)利買(mǎi)斷行為，具有公平參與、民主決策的政治權(quán)利保護(hù)意義。同時(shí)，還需輔之以公共利益界定這一前提條件，必須盡早將“公共”的范圍科學(xué)確定下來(lái)，否則假借公共利益之名索取土地權(quán)利變相獲利的不法征地行為不會(huì)杜絕。

6 結(jié)語(yǔ)

總之，農(nóng)民在土地上的權(quán)利，事關(guān)他們的生存與發(fā)展，必須躍升至人權(quán)保護(hù)的更高層面。正如考特和尤倫所言，“把一組關(guān)于資源的權(quán)利分配給人們，也就把在資源上的自由給了人們”[13]?！队?jì)劃》內(nèi)容對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的涵蓋，已經(jīng)為其形成了人權(quán)保護(hù)的必要準(zhǔn)備。與此相適，關(guān)系農(nóng)民土地權(quán)利的賦權(quán)、維權(quán)、還權(quán)法律創(chuàng)新和制度完善更需不斷跟進(jìn)，才能在保障農(nóng)民生存權(quán)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)的訴求下，使農(nóng)民真正享有自由而充分的土地權(quán)利。

（References）：

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［13］羅伯特.D.考特，托馬斯.S.尤倫.法和經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2004：130.

Protection of Farmers’Land Rights through the Perspective of Human Rights Ideology

LIU Zhao-jun1,2
（1.Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073,China;2.College of Law,Northeast Agricultural University,Harbin 150030,China）

The purpose of this paper is to explore the necessary amelioration for the protection of farmers’land rights through the perspective of human rights according to the goals of protecting farmers’land rights in the first National Human Rights Action Plan of China（2009-2010）.Methods employed are the combination of documentation under the viewpoints of human rights law and property laws,as well as the combination of normative and empirical analysis.The results indicate:（1）farmers’land rights include the special value of human rights.Although achievements on protecting it have been obtained to some extent,there are still obvious problems occurred during the progress.The most serious problem is the infringement upon the land rights and further upon the subsistence and development rights of the farmers through land expropriations and local formal and informal powers;（2）a solution for the problem is the precondition of full guarantee to farmers’human rights in terms of land.It is concluded that under the era of appealing the respect and protection of farmers’human rights,efficacy of farmers’land rights protection after entitlement should be enhanced continuously,as well as actually return the rights to farmers during land expropriation.

land rights;National Human Rights Action Plan of China;rights of subsistence;rights of development

F301.1

A

1001-8158（2010）07-0018-05

2009-12-29

2010-04-10

2010年國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目（10CFX046）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目（09YJCZH120）；東北農(nóng)業(yè)大學(xué)博士啟動(dòng)基金項(xiàng)目（2009RC07）；中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士后資助項(xiàng)目（2010年度）。

劉兆軍（1979-），男，山東招遠(yuǎn)人，講師，博士后。主要研究方向?yàn)檗r(nóng)地法律制度。E-mail:lzj_79@163.com