中日土地利用分類比較

吳 亮，濮勵(lì)杰,2，朱 明

（1.南京大學(xué)地理學(xué)院國土資源與旅游學(xué)系，江蘇南京210093；2.國土資源部土地利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100029）

中日土地利用分類比較

吳 亮1，濮勵(lì)杰1,2，朱 明1

（1.南京大學(xué)地理學(xué)院國土資源與旅游學(xué)系，江蘇南京210093；2.國土資源部土地利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100029）

研究目的：借鑒日本土地利用分類經(jīng)驗(yàn)，更好地服務(wù)國內(nèi)土地資源管理和土地科學(xué)研究。研究方法：文獻(xiàn)資料法，比較分析法。研究結(jié)果：中日兩國土地利用分類系統(tǒng)一級(jí)分類相似，二級(jí)分類差異較大；日本土地利用分類結(jié)構(gòu)更加簡明嚴(yán)謹(jǐn)，可操作性更強(qiáng)。研究結(jié)論：可借鑒日本經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合中國國情，適當(dāng)調(diào)整優(yōu)化《土地利用現(xiàn)狀分類》，并設(shè)立跨專業(yè)跨部門的專門研究機(jī)構(gòu)開展土地利用分類研究。

土地利用；比較；中國；日本

1 引言

土地利用分類，也叫土地利用現(xiàn)狀分類、土地功能分類或土地用途分類，是區(qū)分土地利用空間地域組成單元的過程。科學(xué)合理的土地利用分類系統(tǒng)是土地評(píng)價(jià)、規(guī)劃、管理和土地利用科學(xué)研究的首要基礎(chǔ)。

國外土地利用分類系統(tǒng)主要有FLUS、SLUS、NLUS和USGS 4種[1]。國內(nèi)主要有1981年、1984年土地利用分類系統(tǒng)，1983年中國科學(xué)院1∶10萬土地利用圖分類系統(tǒng)，2001年《全國土地分類（試行）》和2007年《土地利用現(xiàn)狀分類》[1]等。國內(nèi)土地利用分類研究中，李樹國等[2-5]主要探討分類標(biāo)準(zhǔn)存在的問題，曾樂春等[6-7]對(duì)新舊分類系統(tǒng)進(jìn)行了比較，曹傳新[8-10]等討論了城市土地分類標(biāo)準(zhǔn)。西方國家在土地制度、人地矛盾和社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化等方面與中國差別較大，其土地利用分類系統(tǒng)參考價(jià)值低。日本國土面積小，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地制度與中國有所不同，但其行政主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)體制[11]、社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化和人地矛盾等與中國相似，城市化水平和土地利用水平世界領(lǐng)先，因此其土地管理尤其是土地利用分類研究的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得借鑒。國內(nèi)關(guān)于日本土地方面的研究較少，內(nèi)容主要涉及土地宏觀管理[12]、土地改良[13]、農(nóng)地利用[14]、農(nóng)地政策和制度[15]、國土規(guī)劃和開發(fā)[16-17]、城鎮(zhèn)土地利用[18]、征收制度[19]、城市化與耕地[20]以及用途管制[21]等。而土地利用分類研究僅有王國強(qiáng)[12]曾簡單提及。本文試圖對(duì)比研究中日土地利用分類系統(tǒng)，為土地資源管理和土地利用研究提供借鑒。

2 比較研究

2.1 日本的土地利用分類系統(tǒng)

日本主要有5種土地利用分類系統(tǒng)（表1）。日本統(tǒng)計(jì)年鑒中采用的土地分類為：農(nóng)用地、森林、原野、道路、水面·河川·水路、宅地和其他用地等。該分類科學(xué)合理，通用性強(qiáng)，可認(rèn)為是日本土地利用分類系統(tǒng)國家標(biāo)準(zhǔn)。

表1 日本主要的土地利用分類系統(tǒng)①資料來源：日本國土交通省國土地理院，http://www.gsi.go.jp；日本國土情報(bào)整備室，http://nlftp.mlit.go.jp；日本統(tǒng)計(jì)年鑒，http://www.waribasi.org/waribasi/hpz1zz。Tab.1 Main land-use classification system in Japan

2.2 比較分析

本文將中國《土地利用現(xiàn)狀分類》[22]和表1中日本統(tǒng)計(jì)年鑒所采用的土地利用分類系統(tǒng)進(jìn)行比較。中國城鎮(zhèn)用地分類還參考了《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》[23]。

2.2.1 總體比較 中國采用一、二級(jí)分類結(jié)構(gòu)，有12個(gè)一級(jí)類和56個(gè)二級(jí)類。其中一級(jí)類包括：耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲(chǔ)用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地和其他土地等。日本有7個(gè)一級(jí)類：農(nóng)用地、森林、原野、道路、水面·河川·水路、宅地和其他用地等。二級(jí)分類較為靈活，較為普遍的分類為：農(nóng)地（水田、普通旱地、樹園地）、采草放牧區(qū)；針葉林、闊葉林、混交林、竹林、棕櫚科林地；野草地、裸地；河流、湖泊、運(yùn)河、游泳池；公路、鐵路、港口；公共用地、商業(yè)用地、住宅用地、工業(yè)用地、農(nóng)林漁業(yè)設(shè)施用地；其他宅地、軍事用地、采石場、其他用地。

2.2.2 分類比較 主要按照中國分類一級(jí)類順序?qū)χ腥辗诸愊到y(tǒng)進(jìn)行比較。

（1）耕地，對(duì)應(yīng)日本農(nóng)地。日本農(nóng)用地分為農(nóng)地和采草放牧區(qū)，農(nóng)地按照植物屬性劃分為水田、普通旱地和樹園地，同一層次內(nèi)劃分標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。中國耕地中旱地和水澆地的劃分標(biāo)準(zhǔn)是有無灌溉設(shè)施，而它們和水田的劃分標(biāo)準(zhǔn)是植物屬性（水生/旱生），同一層次內(nèi)劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。從定義上看，水田定義基本相同，日本普通旱地相當(dāng)于中國水澆地和旱地的總和。

（2）園地，對(duì)應(yīng)日本樹園地。日本樹園地屬于農(nóng)地，和普通旱地的區(qū)別是：樹園地種植木本植物，普通旱地種植草本植物。中國園地除了木本植物還包括多年生草本植物，日本樹園地相當(dāng)于中國園地的部分。中國園地定義和水澆地、旱地的界限比較模糊，存在交叉重合。園地中關(guān)于所種植植物是“多年生木本和草本植物”的描述不恰當(dāng)，應(yīng)為“木本植物和多年生草本植物”。

（3）草地，對(duì)應(yīng)日本采草放牧區(qū)和原野。根據(jù)定義，日本采草放牧區(qū)對(duì)應(yīng)中國天然牧草地和人工牧草地，原野對(duì)應(yīng)其他草地。中國草地定義是生長草本植物為主的土地，不夠準(zhǔn)確，若照此定義，種植蔬菜等草本植物的土地應(yīng)劃為草地。天然牧草地和人工牧草地以生長牧草為主，供畜牧業(yè)使用，具有重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值和農(nóng)業(yè)價(jià)值，屬于農(nóng)業(yè)用途，而其他草地指不用于畜牧業(yè)的草地，主要是生態(tài)用途，因此將它們同時(shí)劃分為草地，和一級(jí)分類按用途劃分原則沖突。

（4）林地，對(duì)應(yīng)日本林地。兩國劃分標(biāo)準(zhǔn)完全不同，日本林地劃分標(biāo)準(zhǔn)是自然植被種類，中國林地分為有林地、灌木林地和其他林地，其中，有林地按照樹木郁閉度定義，灌木林地按照灌木覆蓋度定義，其他林地采用列舉法定義。劃分標(biāo)準(zhǔn)各不相同，土地利用現(xiàn)狀調(diào)查實(shí)施難度大。

（5）商服用地、工礦倉儲(chǔ)用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地，分別對(duì)應(yīng)日本宅地中的商業(yè)用地、工業(yè)用地、住宅用地和公共用地。次一級(jí)分類差別較大。日本宅地還包括農(nóng)業(yè)用地，主要指農(nóng)林漁業(yè)設(shè)施。

中國商服用地分為批發(fā)零售用地、住宿餐飲用地、商務(wù)金融用地和其他商服用地。日本商業(yè)用地分為事物所建筑物、專業(yè)商業(yè)設(shè)施、住商并用建筑、酒店·娛樂設(shè)施和體育票房設(shè)施。中國商服用地定義不夠準(zhǔn)確，服務(wù)業(yè)有服務(wù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)事業(yè)之分。分析兩者定義[24]，服務(wù)產(chǎn)業(yè)屬于商業(yè)，服務(wù)事業(yè)則屬于公共服務(wù)事業(yè)。因此，將商業(yè)性和非盈利性服務(wù)業(yè)用地合稱為商服用地有所不妥。

中國工礦倉儲(chǔ)用地分為工業(yè)用地、采礦用地和倉儲(chǔ)用地。日本工業(yè)用地分為專用工廠用地、住宅并用工廠用地和倉庫運(yùn)輸相關(guān)設(shè)施用地。日本采礦用地屬于其他用地，中國將采礦用地和工業(yè)用地統(tǒng)稱為工礦用地。

中國的住宅用地分為城鎮(zhèn)住宅和農(nóng)村宅基地。日本住宅用地分為獨(dú)立住宅和集合住宅。中國土地制度決定了住宅用地的劃分現(xiàn)狀，但隨著城鄉(xiāng)都市一體化進(jìn)程加速，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的不斷完善，應(yīng)考慮逐步整合城鄉(xiāng)住宅分類，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)分類標(biāo)準(zhǔn)。

中國公共管理與公共服務(wù)用地分為機(jī)關(guān)團(tuán)體用地、新聞出版用地、科教用地、醫(yī)衛(wèi)慈善用地、文體娛樂用地、公共設(shè)施用地、公園與綠地和風(fēng)景名勝設(shè)施用地。日本公共用地包括行政設(shè)施用地、教育文化設(shè)施、衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施和供給處理設(shè)施。隨著中國非生產(chǎn)性的公益性事業(yè)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程加速[8]，新聞、科教和文體娛樂等用地的產(chǎn)業(yè)市場化程度日益發(fā)達(dá)，用地實(shí)體基本完全商業(yè)化和市場化運(yùn)作，是有償?shù)挠缘纳虡I(yè)實(shí)體，因此應(yīng)考慮對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，將文體娛樂用地和新聞出版用地調(diào)入商服用地，這樣可以增加這些用地實(shí)體對(duì)市場變化的反應(yīng)彈性，更好地接受市場力量調(diào)控。

（6）中國特殊用地包括軍事設(shè)施用地、監(jiān)教場所用地、使領(lǐng)館用地、宗教用地和殯葬用地。日本分類中沒有特殊用地。軍事設(shè)施用地和監(jiān)教場所用地在日本屬于其他用地，使領(lǐng)館用地屬于公共用地中的行政機(jī)關(guān)設(shè)施，宗教用地屬于教育文化用地，殯葬用地屬于公共用地中的供給處理用地。宗教是文化的一種，若按文化用途劃分應(yīng)屬于文化方面的用地，如日本將其劃為教育文化用地。隨著政府對(duì)宗教文化態(tài)度的日益開放和重視，宗教用地的歸屬值得商榷。

（7）交通運(yùn)輸用地，對(duì)應(yīng)日本道路用地。日本道路用地分為公路和鐵路·港口兩類和若干子類。中國交通運(yùn)輸用地分類和日本差異不大。

（8）水域及水利設(shè)施用地，對(duì)應(yīng)日本的水面·河川·水路。子類劃分標(biāo)準(zhǔn)差異不大。

（9）其他土地，對(duì)應(yīng)日本“其他用地”。中國“其他用地”中的地類的歸屬有待商榷。例如，中國設(shè)施農(nóng)用地對(duì)應(yīng)于日本宅地中的農(nóng)業(yè)用地，即農(nóng)林漁業(yè)用地。該類用地會(huì)造成地表土壤層破壞，實(shí)際上應(yīng)屬于建設(shè)用地。將其劃分在“其他土地”中會(huì)給該類用地和農(nóng)村建設(shè)用地的管理帶來諸多困難。

3 結(jié)論和建議

（1）本文對(duì)中日土地利用分類系統(tǒng)展開深入比較研究，對(duì)土地資源管理和土地利用研究具有一定借鑒意義。中日土地分類系統(tǒng)總體上一級(jí)類差異較小，二級(jí)類差異較大。一級(jí)類中，日本沒有園地和特殊用地，同時(shí)將用于商業(yè)、工業(yè)、居住和公共用途等方面用地合并為宅地。二級(jí)類中，農(nóng)用地、林地和城市建設(shè)用地中的二級(jí)地類劃分差異較大，水域用地和交通用地等差異較小。

（2）《土地利用現(xiàn)狀分類》與以往分類標(biāo)準(zhǔn)相比，在各方面都有進(jìn)步，在土地管理中發(fā)揮著重要作用，但在實(shí)踐中仍存在一些問題，如“分類含義不清或交叉，無法歸類”、“同名不同位”[2]、“土地劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一”[6]和“部分土地分類思想仍然延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的思維體系[8]，無法滿足現(xiàn)階段土地利用特征”等。相比之下，日本土地利用分類系統(tǒng)分類標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，結(jié)構(gòu)合理，定義較為準(zhǔn)確，土地利用符合市場經(jīng)濟(jì)特征，因此在土地利用現(xiàn)狀調(diào)查中可操作性強(qiáng)，方便國土部門和其他部門的工作銜接，值得借鑒。

表2 中國土地利用分類調(diào)整方案Tab.2 Land-use classification adjustment plan of China

（3）建議結(jié)合國情，適當(dāng)調(diào)整優(yōu)化中國《土地利用現(xiàn)狀分類》。首先，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。將耕地、園地和牧草地調(diào)整為二級(jí)類，合并為一級(jí)類農(nóng)業(yè)用地。其中，耕地包含水田、普通旱地和水澆地，牧草地包含天然牧草地和人工牧草地，園地包含果園、茶園和其他園地。將商服用地、工礦倉儲(chǔ)用地、住宅用地和公共管理與公共服務(wù)用地調(diào)整為二級(jí)類，結(jié)合其他土地中的設(shè)施農(nóng)用地，合并為一級(jí)類城鎮(zhèn)建設(shè)用地。取消特殊用地，重新劃分其子類。將溝渠和水工建筑用地調(diào)整劃入公共管理與公共服務(wù)用地。然后，明確定義，調(diào)整內(nèi)容。進(jìn)一步明確園地、商服用地等存在爭議的地類定義。林地可參考自然植被分類并結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行劃分。城鎮(zhèn)建設(shè)用地部分建議納入新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地類型和設(shè)立混合用地分類，以充分適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制下土地利用特征。綜上，結(jié)合國情并考慮與已有土地調(diào)查數(shù)據(jù)和國家統(tǒng)計(jì)習(xí)慣之間的兼容性，借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，得到土地利用分類調(diào)整方案（表2）。該方案在有效利用已有土地現(xiàn)狀調(diào)查成果基礎(chǔ)上，可提升農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地地位，加強(qiáng)區(qū)別管理和保護(hù)利用；能進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率和管理水平；提高可操作性，可有效開展土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和國土規(guī)劃；改善了兼容性，能加強(qiáng)農(nóng)林、城建等部門與國土部門之間工作的協(xié)調(diào)銜接。

（4）根據(jù)土地利用分類研究中調(diào)查脫離實(shí)地和部門間缺少合作討論等問題，建議中國政府在開展研究工作時(shí)，可設(shè)立由跨部門跨專業(yè)人才組成的專門研究機(jī)構(gòu)。例如設(shè)立由各領(lǐng)域?qū)＜医M成的研究隊(duì)伍，下設(shè)專門研究各地類的部門組織和研究氣候、地形地質(zhì)、土壤和植被的專業(yè)小組，重視實(shí)地調(diào)查和成果積累，積極開展具體討論，以求建立科學(xué)、合理和實(shí)用的土地利用分類系統(tǒng)。

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Comparison on Land-use Classification in China and Japan

WU Liang1,PU Li-jie1,2,ZHU Ming1
（1.School of Geographic and Oceanographic Sciences,Nanjing University,Nanjing 210093,China;2.Key Laboratory of Land Use Ministry of Land and Reasources,Beijing 100029,China）

The purpose of this paper is to learn the experiences of land use classification in Japan,which could be the reference for Chinese land resource administration and land science research.Methods employed are documentation and comparative analysis.The results indicate:（1）the first level of land-use classification systems of China and Japan are similar while the second level is different;（2）the structure of land-use classification in Japan is more concise,rigorous and controllable.It is concluded that Japanese experiences can be learned combining with Chinese situation in order to appropriately adjust and improve the Chinese Land-use Status Classification,and to conduct land-use classification researches by establishing specified cross-discipline and cross-department research institutes.

land use;comparison;China;Japan

F301.2

A

1001-8158（2010）07-0077-05

2009-12-30

修稿時(shí)間：2010-03-11

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（40871255）；國家“十一五”科技支撐項(xiàng)目（2006BAJ05A02，2006BAJ05A08）。

吳亮（1986-），男，浙江金華人，碩士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋乩靡?guī)劃。E-mail:hualiangfox1986@163.com

濮勵(lì)杰（1965-），男，江蘇吳江人，教授，博士，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋乩门c土地規(guī)劃。E-mail:ljpu@nju.edu.cn