農(nóng)村土地金融發(fā)展研究
——基于溫州的思考

金甌

農(nóng)村土地金融發(fā)展研究
——基于溫州的思考

金甌

（中共溫州市委黨校，浙江溫州325000）

農(nóng)村土地金融是我國(guó)農(nóng)村土地制度深層次改革和金融深層次創(chuàng)新所面臨的一個(gè)新課題，具有重要的理論與實(shí)踐意義，雖然經(jīng)過(guò)個(gè)別地區(qū)的試點(diǎn)，但還沒(méi)有成熟的運(yùn)作思路。當(dāng)前，溫州農(nóng)村土地金融的發(fā)展可以采取兩種模式；土地金融的前期發(fā)展是必須由政府介入的強(qiáng)制性制度變遷，政府在這個(gè)過(guò)程中不可替代；而至于現(xiàn)行的土地制度、組建什么樣的機(jī)構(gòu)或者采取什么方式的抵押融資，都不是發(fā)展農(nóng)村土地金融的根本制約因素或問(wèn)題，核心是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范，包括意識(shí)形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、官僚機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、信貸風(fēng)險(xiǎn)以及其他風(fēng)險(xiǎn)，疏漏任何一類風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村土地金融都會(huì)以失敗告終。

農(nóng)村；土地金融；溫州

一、引言

對(duì)于農(nóng)村土地金融概念的界定，學(xué)術(shù)界有一些區(qū)別，有學(xué)者將土地金融限定為利用土地為農(nóng)業(yè)提供長(zhǎng)期貸款的資金融通形式（李喜愛(ài)，2004）；也有學(xué)者將土地金融稱為土地抵押信用，即利用土地作為長(zhǎng)期信用的擔(dān)保品來(lái)獲取資金融通的一種長(zhǎng)久性金融流通措施(張德粹，1979)；羅劍朝等（2004）等人認(rèn)為農(nóng)村土地金融是農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)者以其擁有的土地產(chǎn)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)或社會(huì)公眾融資行為關(guān)系的總和。筆者認(rèn)為羅劍朝（2004）等的界定相對(duì)全面，本文也采用這種觀點(diǎn)，即農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)或社會(huì)公眾融資行為關(guān)系的總和。

嚴(yán)格地說(shuō)，中國(guó)大陸歷史上從未真正建立過(guò)農(nóng)地金融制度（羅劍朝等，2003）。中國(guó)農(nóng)村金融體制改革已經(jīng)多年，盡管分別從宏觀和微觀的角度為農(nóng)民融資改善了條件，但似乎都沒(méi)觸及農(nóng)民貸款難的根本，因?yàn)檗r(nóng)民不是金融機(jī)構(gòu)理想的服務(wù)對(duì)象，缺乏有效的抵押品，要解決這一問(wèn)題，必須讓農(nóng)民擁有的財(cái)產(chǎn)能夠融于市場(chǎng)活動(dòng)。發(fā)展農(nóng)村土地金融，不僅是地方金融創(chuàng)新的合理嘗試，也是進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的有效途徑，具有重要的理論與實(shí)踐意義。

農(nóng)村土地金融制度最早起源于歐洲，現(xiàn)在已經(jīng)成為各國(guó)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要制度安排，但相關(guān)的理論研究并不多。早在重商主義時(shí)期，費(fèi)爾默就曾積極維護(hù)農(nóng)地金融制度保護(hù)下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。理查德·坎蒂?。?755）指出農(nóng)地金融業(yè)務(wù)是農(nóng)業(yè)固定投資職能分離出來(lái)的一種獨(dú)立金融業(yè)務(wù)，而商業(yè)銀行業(yè)務(wù)則是工商業(yè)流動(dòng)資本周轉(zhuǎn)職能分離出來(lái)的獨(dú)立金融業(yè)務(wù)，明確了農(nóng)地金融的業(yè)務(wù)性質(zhì)。但之后，農(nóng)地金融逐漸不再成為主流經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注的內(nèi)容。當(dāng)然，還是有學(xué)者注意到了這一問(wèn)題，比如熊彼特在《經(jīng)濟(jì)分析史》一書(shū)中就指出，對(duì)農(nóng)地金融制度的研究缺失，實(shí)際上是將本來(lái)相互聯(lián)系有相互區(qū)別的不同信用制度形式進(jìn)行的人為分割，不利于經(jīng)濟(jì)分析。而克魯格曼（1995）在《發(fā)展、地理學(xué)于（應(yīng)為“與”）經(jīng)濟(jì)理論》中指出，主流經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于工業(yè)化、城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)互動(dòng)視而不見(jiàn)?？上麄兊难芯坎](méi)有引起理論界的廣泛重視。

與國(guó)外相比，中國(guó)無(wú)論是農(nóng)地金融的實(shí)踐還是相關(guān)的理論研究都起步較晚，這與中國(guó)特殊的農(nóng)村土地制度相關(guān)。20世紀(jì)80年代后期以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)在中國(guó)大陸建立農(nóng)地金融制度的現(xiàn)實(shí)條件及障礙因素進(jìn)行了討論。從事該領(lǐng)域研究的學(xué)者基本上都認(rèn)為應(yīng)該建立農(nóng)地金融制度，發(fā)揮土地的融資功能。羅劍朝等（2003）認(rèn)為，具體操作層面的問(wèn)題還不是中國(guó)農(nóng)地金融發(fā)展需要關(guān)注的重點(diǎn)，重點(diǎn)應(yīng)是如何對(duì)農(nóng)地金融進(jìn)行全面的制度設(shè)計(jì)。針對(duì)以什么機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)，吳文杰（1997）、孟麗萍（2001）、林立萍（2005）等認(rèn)為應(yīng)該組建專業(yè)性的土地金融機(jī)構(gòu)；而尹云松（1995）等則認(rèn)為，農(nóng)民以土地的使用權(quán)作為抵押物，所需資金并不十分巨大，所以沒(méi)有必要建立土地銀行；劉永祥、劉艷菊、喬海韜（2007）等認(rèn)為應(yīng)該將農(nóng)村信用社進(jìn)行整合，開(kāi)展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)；羅劍朝（2005，2007）認(rèn)為，近期可選擇農(nóng)村信用社作為開(kāi)展業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，待條件成熟后再組建土地銀行或土地金融公司。針對(duì)農(nóng)地金融具體采取什么運(yùn)作方式，袁緒亞、陳靜（1995）及陳興平、陳明根（2007）等認(rèn)為，應(yīng)以土地債券化及債券發(fā)行、土地抵押貸款的發(fā)放與償還等形式為主。

國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究取得了一些創(chuàng)建性的成果，但更多的還是進(jìn)行制度的全面或局部設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為現(xiàn)行的土地制度、組建什么樣的機(jī)構(gòu)或者采取什么方式的抵押融資，都不是發(fā)展農(nóng)村土地金融的根本制約因素或問(wèn)題，土地金融的前期發(fā)展是必須由政府介入的強(qiáng)制性制度變遷，政府在這個(gè)過(guò)程中不可替代，核心是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范，它關(guān)系著農(nóng)村土地金融的成敗。

二、溫州農(nóng)村土地金融發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

（一）土地家庭承包經(jīng)營(yíng)面臨挑戰(zhàn)

雖然家庭聯(lián)產(chǎn)承包制曾經(jīng)極大的提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，但它造成的土地經(jīng)營(yíng)費(fèi)用過(guò)高、新的農(nóng)業(yè)科技成果不能得到及時(shí)推廣和應(yīng)用、個(gè)體農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力差等事實(shí)，已經(jīng)嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是在現(xiàn)有制度下，農(nóng)村土地的集體所有制不會(huì)發(fā)生根本改變，那么如何在既定的前提下實(shí)現(xiàn)適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地的配置效率？土地流轉(zhuǎn)為此提供了可能。

近年來(lái)，隨著中央的支農(nóng)惠農(nóng)政策，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格成了流出方的凈收益，提高了土地供應(yīng)方的供給意愿；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度的提高和高效生態(tài)農(nóng)業(yè)的實(shí)施，又催生了大量新型的需求主體。溫州市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)受市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)，供需雙方在自發(fā)自愿、平等協(xié)商的基礎(chǔ)上交易，價(jià)格隨行就市。截至2009年底，溫州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積68.62萬(wàn)畝，占承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的33.8%，取得了一定成效，但流轉(zhuǎn)比例在浙江省內(nèi)仍處于中等水平①，與GDP水平的排名不一致，存在一定的提升空間；通過(guò)轉(zhuǎn)包和出租形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的土地面積占到93.38%，形式較為單一，還是依賴于傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)形式；通過(guò)各級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織流轉(zhuǎn)的面積占流轉(zhuǎn)總面積比例為5.7%，絕大部分都是農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)期限在1年以下的占流轉(zhuǎn)土地總面積的48.78%，5年以下的占流轉(zhuǎn)土地總面積的93%，大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)期限短，并呈現(xiàn)流轉(zhuǎn)面積隨流轉(zhuǎn)時(shí)間遞減規(guī)律。②

王興穩(wěn)、紀(jì)月清（2007）認(rèn)為如果農(nóng)民手中的農(nóng)地規(guī)模過(guò)小，農(nóng)地抵押價(jià)值不大，金融機(jī)構(gòu)不愿意接受農(nóng)地作為貸款抵押物。所以土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的土地適度集中是發(fā)展土地金融的必要條件。目前溫州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本局限于本村或附近村，就近流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上還是村級(jí)市場(chǎng)。村級(jí)市場(chǎng)的交易主要受習(xí)俗規(guī)則支配（葉劍平，2006），因此，村級(jí)土地交易市場(chǎng)會(huì)產(chǎn)生諸多局限性，包括不能很好的促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。相關(guān)部門(mén)一直在積極探索對(duì)策，試圖解決土地流轉(zhuǎn)發(fā)展中的瓶頸，包括建立和規(guī)范土地交易中介組織、建立土地交易的信息平臺(tái)等，而土地金融也是一項(xiàng)不可或缺的舉措。土地金融的發(fā)展能進(jìn)一步促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，為土地家庭承包責(zé)任制注入新的活力。

（二）農(nóng)村金融的困境

截至2009年底，全市金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額4508億元，雖然涉農(nóng)貸款余額1542億元，占34.2%，但真正用于農(nóng)林牧漁業(yè)貸款余額僅42億元，占0.93%；農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)貸款余額12.92億元，占0.29%，專業(yè)合作社貸款余額0.068億元。③

筆者通過(guò)對(duì)農(nóng)村合作銀行的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶信貸品種豐富，包括：農(nóng)戶小額信用貸款、農(nóng)戶聯(lián)保貸款、企業(yè)聯(lián)保貸款、扶貧小額貼息貸款、助學(xué)貸款和農(nóng)房抵押、農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)小額貸款、豐收小額貸款卡業(yè)務(wù)等，還有一些與新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)的貸款品種。溫州各個(gè)農(nóng)村合作銀行涉農(nóng)扶持力度比較大，比如，各農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)存貸比例都保持在75%左右；瑞安農(nóng)村銀行規(guī)定涉農(nóng)貸款的增長(zhǎng)速度不能低于總貸款增長(zhǎng)速度；蒼南農(nóng)村合作銀行涉農(nóng)貸款占各項(xiàng)貸款的比例為79%，貸款農(nóng)戶的戶數(shù)列浙江省農(nóng)信系統(tǒng)機(jī)構(gòu)首位。但是根據(jù)基層信貸員的反映，只要是以農(nóng)戶的身份貸款，都在金融機(jī)構(gòu)“涉農(nóng)”貸款的統(tǒng)計(jì)口徑內(nèi)，實(shí)際上用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資的很少。

近兩年，小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融組織相繼成立。截至2009年底，小額貸款公司累計(jì)投放貸款83.26億元，其中種養(yǎng)殖業(yè)和100萬(wàn)元以下累計(jì)貸款45.96億元（由于種養(yǎng)殖業(yè)數(shù)額較小，一直以來(lái)沒(méi)有單獨(dú)統(tǒng)計(jì)）。在貸款數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)上，新型農(nóng)村金融組織與金融機(jī)構(gòu)是相互獨(dú)立的，但即使合并統(tǒng)計(jì)，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款的比例仍然很低。

基于這樣的背景，如果農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以作為抵押品進(jìn)入農(nóng)村信貸市場(chǎng)，可能在一定程度緩解農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的融資壓力。創(chuàng)新真正用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的金融產(chǎn)品是當(dāng)務(wù)之急。

三、溫州農(nóng)村土地金融的主要模式

（一）模式一

利用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押貸款，這是土地金融的主要形式。農(nóng)村土地所承載的社會(huì)保障功能是現(xiàn)行立法禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的主要原因。在土地保障以外的社會(huì)保障機(jī)制沒(méi)有普遍建立的情況下，如果允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，一旦農(nóng)民經(jīng)營(yíng)失敗，農(nóng)民可能將喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不僅危及農(nóng)民的生存，而且還給社會(huì)治安和政治穩(wěn)定造成新的壓力。因此，從全國(guó)范圍看，全面放開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的條件尚不成熟。而在溫州，土地的保障作用明顯減弱，特別是溫州市近郊以及發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，土地較高層次的經(jīng)濟(jì)功能如財(cái)產(chǎn)功能、資本功能、融資功能逐漸突出，而且這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)化程度較高，農(nóng)地交易市場(chǎng)發(fā)達(dá)。從農(nóng)村土地承載的保障功能看，現(xiàn)階段在溫州進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)具有可行性。

國(guó)外土地金融的組建模式可以歸納為兩種類型：自下而上和自上而下。德國(guó)采取的是農(nóng)民自下而上的方式，先組織各地的土地抵押合作社,然后向上發(fā)展成為聯(lián)合社及聯(lián)合銀行。美國(guó)采取自上而下的方式，即先由政府撥款充當(dāng)聯(lián)邦土地銀行的股金，發(fā)行土地債券，同時(shí)輔助農(nóng)民組織聯(lián)邦土地銀行合作社。國(guó)內(nèi)，由于經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法律制約，現(xiàn)階段中央政府不可能推動(dòng)農(nóng)村土地金融，因此農(nóng)村土地金融只能是自下而上的模式，采取利用基層組織作為業(yè)務(wù)主體來(lái)進(jìn)行試驗(yàn)。

對(duì)于這種模式的業(yè)務(wù)承擔(dān)主體，我國(guó)理論界存在兩種完全不同的觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，目前建立農(nóng)地金融制度的目的不是協(xié)助農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)土地，所需的資金規(guī)模不大，沒(méi)有必要通過(guò)設(shè)立土地銀行來(lái)建立農(nóng)地金融制度，可利用中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村合作銀行來(lái)承擔(dān)農(nóng)地金融業(yè)務(wù)；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，有必要籌建土地銀行，因?yàn)榻⒄咝酝恋劂y行是政府在尊重市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的基礎(chǔ)上，運(yùn)用金融手段宏觀調(diào)控土地資源配置的必要手段之一，而且商業(yè)銀行無(wú)力負(fù)擔(dān)政策性強(qiáng)、業(yè)務(wù)繁雜的土地金融業(yè)務(wù)。

從貴州省湄潭縣農(nóng)地金融制度的失敗個(gè)案來(lái)看，在農(nóng)業(yè)財(cái)政資金并不寬裕的情況下，如果通過(guò)成立專門(mén)的土地銀行來(lái)構(gòu)建農(nóng)地金融制度，成本太大，不符合效率原則；由農(nóng)業(yè)銀行來(lái)承擔(dān)農(nóng)地金融業(yè)務(wù)，不符合其市場(chǎng)定位及商業(yè)化改革方向，而且農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村的競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)；從發(fā)展定位、資金實(shí)力、組織機(jī)構(gòu)及經(jīng)營(yíng)管理水平等方面來(lái)看，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行更是無(wú)法承擔(dān)農(nóng)地金融業(yè)務(wù)。因此，農(nóng)地金融業(yè)務(wù)應(yīng)該以農(nóng)村合作銀行（農(nóng)村信用社）來(lái)承擔(dān)：（1）服務(wù)對(duì)象的小規(guī)模和收益的微利性排斥了大型金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入，而且農(nóng)村合作銀行是目前信貸支農(nóng)的主力軍④，已積累了豐富的農(nóng)村金融工作經(jīng)驗(yàn)并掌握了其運(yùn)行規(guī)律，這又是郵政銀行所欠缺的優(yōu)勢(shì)；（2）農(nóng)村合作銀行組織的廣泛和扁平化構(gòu)建，交易費(fèi)用低；（3）農(nóng)村合作銀行與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民有著天然的血緣關(guān)系，有信息優(yōu)勢(shì)，可以有效規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)。（4）符合農(nóng)村合作銀行的改革方向。雖然大多數(shù)國(guó)家的農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)都是政策型和合作型相結(jié)合，但是在國(guó)內(nèi)作為試點(diǎn)，沒(méi)有向全國(guó)推行的情況下，選擇農(nóng)村合作銀行（農(nóng)村信用社）作為機(jī)構(gòu)是務(wù)實(shí)之舉。

（二）模式二

由第三方機(jī)構(gòu)與不耕種土地的農(nóng)戶簽訂協(xié)議，將承包土地“存入”該機(jī)構(gòu)，依據(jù)土地的地理位置、肥沃程度等因素在簽訂委托協(xié)議后的第二個(gè)月開(kāi)始獲得租金，然后該機(jī)構(gòu)將集中起來(lái)的土地經(jīng)過(guò)整理和公開(kāi)招標(biāo)，將土地“貸”給經(jīng)營(yíng)戶，并且收取租金。農(nóng)戶只要有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就可以獲得租金，不必等到與經(jīng)營(yíng)戶簽約。由土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)第三方機(jī)構(gòu)。嚴(yán)格地說(shuō)，這種模式還是傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)，僅僅是對(duì)土地流轉(zhuǎn)中級(jí)機(jī)構(gòu)現(xiàn)有業(yè)務(wù)的拓展，不屬于土地金融創(chuàng)新，但是考慮到第三方起到了“土地銀行”的作用，進(jìn)行借貸土地，從融資的角度考慮，也產(chǎn)生一定的效果。因此，筆者把它涵蓋在土地金融的范疇內(nèi)。

正在逐步增多的中介機(jī)構(gòu)為上述想法提供了可能。目前在溫州市農(nóng)業(yè)局登記的共有7個(gè)縣級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織、106個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織以及449人村級(jí)信息員（一般都是村干部兼職），除此之外，還有很多沒(méi)有登記的社會(huì)中介，類似與任橋村村委會(huì)、馬嶼鎮(zhèn)老人協(xié)會(huì)等起到中介服務(wù)的組織。

四、溫州農(nóng)村土地金融發(fā)展的建議

（一）地方政府介入的強(qiáng)制性制度變遷

制度變遷最初源于制度不均衡可能產(chǎn)生的獲利機(jī)會(huì)，可以由誘致性創(chuàng)新來(lái)獲得并達(dá)到均衡，然而這種創(chuàng)新是否發(fā)生取決于個(gè)別創(chuàng)新者的預(yù)期收益和費(fèi)用。金融供求結(jié)構(gòu)的制衡意味著現(xiàn)行制度下存在巨大的潛在利益空間（諸葛雋，2007），金融制度創(chuàng)新成了一種需要。金融制度創(chuàng)新包括誘致性和強(qiáng)制性，民間金融制度屬于前者。農(nóng)村土地金融制度由于以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)融資產(chǎn)生一定的收益和費(fèi)用，如果沒(méi)有政府的干預(yù)，農(nóng)戶和社會(huì)在收益和費(fèi)用之間的分歧會(huì)一直持續(xù)，農(nóng)村土地金融缺乏內(nèi)在的成長(zhǎng)基礎(chǔ)，它的前期發(fā)展必然由政府推動(dòng)的強(qiáng)制性制度變遷，從局部試驗(yàn)開(kāi)始。

農(nóng)地金融制度的各參與方，包括：中央政府、地方政府、中央銀行、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、地方企業(yè)及土地經(jīng)營(yíng)者，最后雙方形成的納什均衡為:地方政府付費(fèi)，其他參與方不付費(fèi)（羅劍朝，2003）。地方政府具有獨(dú)立的利益目標(biāo)，并擁有資源配置權(quán)，在制度創(chuàng)新過(guò)程中，特別是在從強(qiáng)制性制度變遷向誘致性制度變遷過(guò)程中，地方政府往往在制度供給與制度需求中間起重要作用。

地方政府具有推動(dòng)農(nóng)村土地金融的偏好。一部分生產(chǎn)能力的未充分發(fā)揮對(duì)總體金融資源配置效率而言是一種損失，影響地方政府的效用實(shí)現(xiàn)。土地金融創(chuàng)新帶來(lái)的資金越多，就越有利于彌補(bǔ)金融結(jié)構(gòu)失衡產(chǎn)生的信貸資金供需差距，并能從區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展中進(jìn)一步收益，可以增進(jìn)生產(chǎn)力的充分發(fā)揮，使全局與局部的效用都可能得到改善。只要風(fēng)險(xiǎn)可以控制，中央政府也將容忍和默許甚至支持這種地方政府金融創(chuàng)新，與地方政府達(dá)成某種程度的合作并有誠(chéng)意相互維護(hù)承諾，交易費(fèi)用進(jìn)一步降低。因此，從收益的角度，地方政府不明顯低于其他各方⑤，則地方政府有動(dòng)力去實(shí)施創(chuàng)新。同時(shí)，收益僅僅是地方政府重視的一個(gè)方面，地方政府還可能重視口碑、影響力等，在風(fēng)險(xiǎn)控制得當(dāng)?shù)那闆r下，土地金融創(chuàng)新收獲可能不僅僅是地方財(cái)富，更是人民的口碑和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政績(jī)。

（二）防范相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)

政府介入不一定就能建立符合社會(huì)需要的制度創(chuàng)新，必須能消除政策失敗的各種原因，強(qiáng)制性變遷才得以順利進(jìn)行。政策失敗的原因包括：統(tǒng)治者的偏好和有限理性、意識(shí)形態(tài)剛性、官僚政治、集團(tuán)利益沖突和社會(huì)科學(xué)知識(shí)的局限（林毅夫，1989）。

如果把土地金融的構(gòu)建僅僅看成是組建一個(gè)機(jī)構(gòu)或采用某種形式的融資，顯然是對(duì)土地金融制度的誤解。金融工作的核心從來(lái)都是管理風(fēng)險(xiǎn)，如何從組織上保證形成一種社會(huì)化的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，這才是土地金融的核心問(wèn)題，否則任何單個(gè)機(jī)構(gòu)或某一種融資方式都無(wú)法承載它的發(fā)展。貴州湄潭農(nóng)地金融制度失敗的關(guān)鍵就是這種制度安排使土地抵押信貸風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度集中于土地金融公司（羅劍朝，聶強(qiáng)，張穎慧，2003），無(wú)法化解。王興穩(wěn)、紀(jì)月清（2007）通過(guò)對(duì)農(nóng)村信貸員的調(diào)查研究，認(rèn)為只要有明確的土地使用權(quán)年限，土地是私有還是公有對(duì)土地成為抵押物的影響不大，而農(nóng)戶的土地規(guī)模以及土地能穩(wěn)定提供的經(jīng)濟(jì)收益是金融機(jī)構(gòu)決定是否愿意放貸給農(nóng)戶的最關(guān)鍵因素。溫州農(nóng)房抵押的顯著成效也充分證實(shí)了王興穩(wěn)和紀(jì)月清的研究。只要對(duì)象有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，包括政府在內(nèi)的各方聯(lián)動(dòng)并能較好的控制風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村土地制度并不會(huì)影響參與各方的積極性。

因此，無(wú)論從宏觀到微觀、從政府到農(nóng)戶，關(guān)鍵是防范相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

⒈意識(shí)形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)

意識(shí)形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)針對(duì)服務(wù)對(duì)象。意識(shí)形態(tài)是減少提供其他制度服務(wù)費(fèi)用的最重要的制度安排，它具有相對(duì)穩(wěn)定性（林毅夫，1989）。只有當(dāng)農(nóng)民對(duì)地方政府權(quán)威的合法性和現(xiàn)行制度的公平性有較強(qiáng)的確信，那么地方政府推行新制度的交易費(fèi)用會(huì)下降。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)融資不一定就能與當(dāng)前農(nóng)民意識(shí)形態(tài)完全吻合，如果農(nóng)民認(rèn)為土地是養(yǎng)老的根本保障，但它的抵押可能會(huì)產(chǎn)生“失去”的結(jié)果，這種創(chuàng)新與農(nóng)民意識(shí)的縫隙就必然存在，而地方政府強(qiáng)制推行新制度，可能會(huì)傷害地方政府權(quán)威的合法性。意識(shí)形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)由地方政府來(lái)承擔(dān)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化來(lái)加大農(nóng)村人口的流動(dòng)性，從而加快農(nóng)民意識(shí)的更替和擴(kuò)充意識(shí)形態(tài)的擁有量，理解以土地融資的市場(chǎng)意義；健全農(nóng)村社會(huì)保障制度來(lái)消除“土地是保障”的后顧之憂。

⒉官僚機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

官僚機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)針對(duì)提供土地金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)，是否會(huì)使制度異化。林毅夫?qū)⒄枰蕴峁┓?wù)的機(jī)構(gòu)稱之為“官僚機(jī)構(gòu)”。提供土地金融服務(wù)的是農(nóng)村合作銀行或土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，非政府機(jī)構(gòu)，但考慮到該項(xiàng)服務(wù)產(chǎn)生的背景，與地方政府間的緊密聯(lián)系，本文也將它們界定為“官僚結(jié)構(gòu)”。

雖然政府的每一個(gè)官僚結(jié)構(gòu)都是要按照政府意圖辦事，但他們本身又都是一個(gè)理性個(gè)體，自利行為不能徹底消除，所以他們和政府的利益不完全吻合。結(jié)果是政府設(shè)計(jì)出符合整體利益和偏好最大化的政策，卻最大受惠者往往成了某個(gè)官僚機(jī)構(gòu)，交易費(fèi)用極大的增加，這樣的例子比比皆是?；蛘哂捎诟鳈C(jī)構(gòu)為了追求自己部門(mén)的利益最大化，使得政策的運(yùn)行偏離了政府的初衷。比如說(shuō)，貴州省湄潭縣農(nóng)地金融改革試驗(yàn)（1988-1997），在中央和地方的資金和政策支持下，成立了土地金融公司，向土地經(jīng)營(yíng)者發(fā)放農(nóng)地使用權(quán)抵押信貸。該土地金融公司不以盈利為目的，目標(biāo)是要在保本微利的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)抵押貸款規(guī)模的最大化。這樣，土地金融機(jī)構(gòu)發(fā)放土地使用權(quán)抵押貸款與其他貸款的比例，則取決于土地使用權(quán)抵押貸款規(guī)模最大化與保本微利兩個(gè)目標(biāo)之間的權(quán)衡。但土地抵押貸款業(yè)務(wù)的信貸風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，使得公司改變經(jīng)營(yíng)策略，最終制度異化。

⒊信貸風(fēng)險(xiǎn)

信貸風(fēng)險(xiǎn)主要是針對(duì)經(jīng)營(yíng)土地金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)。由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押在法律上是有瑕疵的，即使有地方政府的支持，還是會(huì)產(chǎn)生貸款農(nóng)戶不受“土地使用權(quán)喪失威脅”的可能性。這種道德風(fēng)險(xiǎn)使得土地金融機(jī)構(gòu)只能對(duì)貸款條件更嚴(yán)格的管理，雖然加大了土地經(jīng)營(yíng)者的貸款成本甚至?xí)⒉糠仲J款對(duì)象拒之門(mén)外，試點(diǎn)畢竟只能從局部開(kāi)始。

信貸風(fēng)險(xiǎn)包括事前、事中和事后。事前，金融機(jī)構(gòu)必須做好農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的篩選，比如：由土地經(jīng)營(yíng)者以項(xiàng)目計(jì)劃和土地權(quán)屬證明向金融機(jī)構(gòu)提出貸款申請(qǐng)，農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)根據(jù)中介機(jī)構(gòu)的土地評(píng)估意見(jiàn)，會(huì)同相關(guān)部門(mén)（會(huì)計(jì)、土地等部門(mén)）對(duì)貸款項(xiàng)目進(jìn)行審查，決定貸款與否；若審查通過(guò)，則借貸雙方簽定貸款合同，對(duì)貸款金額、利率、期限、違約責(zé)任等進(jìn)行約定，并將合同附件在相關(guān)部門(mén)（土地主管部門(mén)）備案。事中，掌握經(jīng)營(yíng)情況，比如：如果出現(xiàn)資金違規(guī)，及時(shí)予以糾正；還可以發(fā)揮農(nóng)戶之間的監(jiān)督作用，這可能是土地金融中較具特色的地方，專業(yè)合作社成員之間往往信息相對(duì)透明，可以規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，所以由合作社成員相互監(jiān)督，還可以考慮由專業(yè)合作社承擔(dān)一定比例的連帶責(zé)任。事后，若土地經(jīng)營(yíng)者按規(guī)定還本付息，則合同終止；若出現(xiàn)不能按規(guī)定還本付息（無(wú)論基于什么原因），雖然在事前和事中都應(yīng)該極力避免它的出現(xiàn)，但確是農(nóng)村土地金融中無(wú)法回避的核心問(wèn)題。

到期不能還本付息這種情況帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題：一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置，二是損失的分擔(dān)機(jī)制。關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為在經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)，必須明確幾個(gè)前提：（1）使用權(quán)的剩余年限n1；（2）經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押年限n2(n2

⒋其他風(fēng)險(xiǎn)

其他風(fēng)險(xiǎn)包括：農(nóng)戶（農(nóng)業(yè)企業(yè)）的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、金融機(jī)構(gòu)的操作風(fēng)險(xiǎn)等。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押畢竟是面向農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)，而農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大，在土地金融業(yè)務(wù)中采取一些措施減少該類風(fēng)險(xiǎn)，比如可以考慮進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等。操作風(fēng)險(xiǎn)是信貸流程中人員不盡職、欺詐、人情貸款、違規(guī)操作、內(nèi)部控制不嚴(yán)密等造成的，該類風(fēng)險(xiǎn)的防范屬于金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理的一部分，由于土地金融業(yè)務(wù)在操作流程中會(huì)有一些不同與普通信貸業(yè)務(wù)，需要更加謹(jǐn)慎操作。這些風(fēng)險(xiǎn)由于不是農(nóng)村土地金融特有的風(fēng)險(xiǎn)，這里沒(méi)有做重點(diǎn)論述，但同樣需要關(guān)注，因?yàn)檎w離不開(kāi)每一個(gè)局部。

綜上所述，筆者提出了近期農(nóng)村土地金融可以考慮的兩種模式；它的前期發(fā)展必需是由政府介入的強(qiáng)制性制度變遷，政府將在這個(gè)過(guò)程中不可替代；而至于現(xiàn)行的土地制度、組建什么樣的機(jī)構(gòu)或者采取什么方式的抵押融資，都不是發(fā)展農(nóng)村土地金融的根本制約因素或問(wèn)題，核心是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范，包括意識(shí)形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、官僚機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、信貸風(fēng)險(xiǎn)以及其他風(fēng)險(xiǎn)，疏漏任何一類風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村土地金融都會(huì)以失敗告終。

當(dāng)然，上述觀點(diǎn)僅是一家之言。農(nóng)村土地金融還是一個(gè)嶄新的課題，對(duì)它的研究需要廣大的理論和實(shí)務(wù)工作者不斷的深入探索和積累。

注釋：

①根據(jù)2008年的數(shù)據(jù)推測(cè)2009年。截至2008年底，溫州土地流轉(zhuǎn)比例為27.7%，全省土地流轉(zhuǎn)比例為28.9%，全省數(shù)據(jù)引自《深化土地使用制度的創(chuàng)新——浙江土地流轉(zhuǎn)向縱深推進(jìn)》，《今日浙江》，2009年第6期。

②數(shù)據(jù)來(lái)源：溫州市農(nóng)業(yè)局。

③數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)溫州監(jiān)管分局。

④基層農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款占區(qū)域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款的比例都非常高，如：目前蒼南農(nóng)村合作銀行農(nóng)業(yè)貸款占到全縣金融機(jī)構(gòu)農(nóng)貸的95%以上。

⑤如果新制度安排帶給其他方的收益較高而帶給地方政府的收益較低，那么地方政府發(fā)現(xiàn)建立新制度安排不是他的利益所在，他就不愿意進(jìn)行制度創(chuàng)新。

⑥溫州農(nóng)房抵押就出現(xiàn)了這樣的情況：農(nóng)房抵押貸款6萬(wàn)，由于貸款人未盡還款義務(wù)，房產(chǎn)三次被委托拍賣(mài)，二次流拍，最后以46000元拍賣(mài)。

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（責(zé)任編輯 楊仙麗）

F830.9

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1008-4479（2010）06-0098-06

2010-06-21

金甌（1978-），女，浙江溫州人，碩士研究生，中共溫州市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室講師，主要研究方向?yàn)橥恋亟鹑凇?/p>