地勘單位改革的路徑選擇

■ 趙臘平

(中國礦業(yè)報(bào)社，北京 100055)

地勘單位改革的路徑選擇是此次“大討論”熱議的“焦點(diǎn)”問題之一，有點(diǎn)“剪未斷，理還亂”的味道。但是只要用理性的手法還原地勘單位真實(shí)的場(chǎng)景并用“長(zhǎng)波段”的政策加以匹配，不難找出其改革的路徑。

1 國有地勘單位改革的實(shí)踐和啟示

談到地勘單位改革，現(xiàn)已有多種模式，業(yè)界談?wù)撦^多的是“內(nèi)蒙古模式”和“廣東模式”。

1.1 “內(nèi)蒙古模式”的主要內(nèi)容及特點(diǎn)

2005年，在經(jīng)過調(diào)研的基礎(chǔ)上，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府在全國率先對(duì)屬地化的國有地勘單位進(jìn)行了整體性改革。改革以“事企分開、轉(zhuǎn)變機(jī)制、實(shí)行企業(yè)化管理”為目標(biāo)。主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：剝離了地勘單位辦社會(huì)的職能；將離休人員的經(jīng)費(fèi)單列管理，經(jīng)費(fèi)由自治區(qū)財(cái)政全額解決；在勞動(dòng)人事編制和經(jīng)費(fèi)上，實(shí)行“老人老辦法，新人新辦法”的管理機(jī)制，在職人員經(jīng)費(fèi)包干，編制注冊(cè)管理；整合地勘單位資源，組建成立了內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司、內(nèi)蒙古自治區(qū)有色地質(zhì)礦業(yè)（集團(tuán)）責(zé)任有限公司、內(nèi)蒙古自治區(qū)煤炭地質(zhì)勘查（集團(tuán)）有限責(zé)任公司。

內(nèi)蒙古地勘單位的改革取得了豐碩成果，三支國有地勘隊(duì)伍2008年完成的總收入比改革前的2004年翻了3番，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)翻了6.5番，上繳稅費(fèi)翻了8番，職工人均年收入增長(zhǎng)了3倍，國有凈資產(chǎn)增加了近1倍。

業(yè)界為內(nèi)蒙古地勘單位改革發(fā)展總結(jié)出三個(gè)特點(diǎn)：

一是抓住了機(jī)遇。內(nèi)蒙古地勘單位的改革從2005年開始，正好是礦業(yè)上升期，外部環(huán)境較好，投資非常活躍，地勘工作受到方方面面的重視，內(nèi)蒙古正是抓住了這個(gè)機(jī)遇，借助良好的外部環(huán)境，推動(dòng)地勘單位的改革發(fā)展。

二是內(nèi)部的企業(yè)化改革加速。自治區(qū)政府下發(fā)文件，成立了三大省級(jí)集團(tuán)公司，深化資源有償使用制度和建立市場(chǎng)化運(yùn)作的新體制，“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、多方參與”，初步建立起勘查新機(jī)制，土地全部轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)用地，裝備得到更新，人才得到充實(shí)，內(nèi)部企業(yè)運(yùn)作更加靈活，取得了重要的找礦成果。

三是用足用好國家和地方的扶持政策，用“三不變”穩(wěn)定了地勘隊(duì)伍，減少了改革的震蕩。更重要的是發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，突出地質(zhì)找礦主業(yè)，走“屬地化經(jīng)營(yíng)、企業(yè)化管理、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”、“勘查開發(fā)一體化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”道路，初步形成了一批有規(guī)模的礦業(yè)企業(yè)。

需要指出的是，“內(nèi)蒙古模式”迄今只能稱得上開了個(gè)好頭，取得了階段性成果。業(yè)界較為普遍的看法是，地勘單位的事業(yè)“殼”還存在，進(jìn)入地勘企業(yè)工作的地質(zhì)職工身份也未轉(zhuǎn)化，充其量只能稱為“內(nèi)部企業(yè)化”。當(dāng)然，這種說法也有商榷余地，非黑即白，或者非白即黑，在改革進(jìn)入成熟期時(shí)，“定色”已不會(huì)這么單一。但是不管怎樣，“內(nèi)蒙古模式”引起人們 興趣的亮點(diǎn)是，這項(xiàng)改革促進(jìn)了三支隊(duì)伍的“勘查開發(fā)一體化”，而當(dāng)?shù)卣谡呱弦步o予了足夠的傾斜，比如配置了優(yōu)質(zhì)礦業(yè)權(quán)，使地勘單位有底氣與社會(huì)資本結(jié)合進(jìn)行礦業(yè)開發(fā)，從而形成開發(fā)反哺勘查的良性循環(huán)。但由此產(chǎn)生的問題是，其它?。ㄊ?、區(qū)）能“復(fù)制”這種做法嗎？特別是礦產(chǎn)豐度不高的省份該怎么辦呢？

1.2 “廣東模式”的主要內(nèi)容及特點(diǎn)

廣東省將地勘系統(tǒng)作為省事業(yè)單位改革試點(diǎn)單位之一，省編辦、國土資源廳、財(cái)政廳等有關(guān)部門積極組織和參與地勘單位改革方案的制定。在深入調(diào)查研究、認(rèn)真聽取地勘部門意見的基礎(chǔ)上，廣東省政府于2007年印發(fā)了《廣東省地質(zhì)勘查隊(duì)伍管理體制改革的意見》，對(duì)國有地勘單位進(jìn)行整合隊(duì)伍、分類指導(dǎo)、強(qiáng)化服務(wù)功能的改革。

其具體做法是：整合屬地化地勘隊(duì)伍，將省有色金屬地勘局、省化工地勘院劃歸省地勘局管理。整合后省地勘局、省核工業(yè)地質(zhì)局為省政府的直屬事業(yè)單位，其機(jī)關(guān)定為行政類事業(yè)單位，省國土資源廳負(fù)責(zé)行業(yè)管理；按照“政事分開”的原則，將原屬省國土資源廳管理的省地質(zhì)調(diào)查院劃歸省地勘局管理，定為公益一類事業(yè)單位，由此完成了廳管政務(wù)、局管事務(wù)的定位；原則上一個(gè)地級(jí)市保留一支隊(duì)伍，作為所在市政府及國土資源行政管理的技術(shù)支撐，實(shí)行“省市結(jié)合、以省為主”的管理體制；按照“事企分開”的原則，積極創(chuàng)造條件，逐步將條件成熟的經(jīng)濟(jì)實(shí)體實(shí)行轉(zhuǎn)企，經(jīng)營(yíng)服務(wù)類公司進(jìn)行屬地管理。分離事業(yè)單位辦社會(huì)職能；制定比較完善的改革配套措施，設(shè)定一定的過渡期。

廣東省深化地勘單位改革已在全省鋪開，并已取得初步成果。從廣東省地勘單位改革的實(shí)踐來看，主要具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（1）體現(xiàn)了屬地化地勘隊(duì)伍的有效整合。按照精干、高效、統(tǒng)一的原則，將性質(zhì)、任務(wù)、工作內(nèi)容相近的地勘隊(duì)伍整合起來形成合力，減少了省級(jí)地勘隊(duì)伍的重復(fù)設(shè)置。

（2）建立省級(jí)地質(zhì)工作體系，正確劃分廳、局職能，體現(xiàn)了政事分開，既強(qiáng)化了省國土資源廳的依法行政職能，又強(qiáng)化了地勘局發(fā)展全省地質(zhì)事業(yè)的能力。

（3）體現(xiàn)了地勘單位的改革以地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為中心，融入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過程的方向。地勘單位整合后，在有條件的市選擇一支地勘隊(duì)伍作為市人民政府加強(qiáng)國土資源管理的技術(shù)依托，這樣就建立了“省市結(jié)合，以省為主”的管理體制，是屬地化地勘隊(duì)伍管理方式的重要探索和創(chuàng)新。

（4）體現(xiàn)了事企分開的精神。根據(jù)改革方案，廣東省地勘局所屬地勘單位，一部分進(jìn)入公益類事業(yè)單位，一部分進(jìn)入準(zhǔn)公益事業(yè)單位，同時(shí)又以兩種形式推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類地勘事業(yè)單位企業(yè)化改革。

（5）較好地解決了歷史遺留問題?！皸l件成熟”的地勘單位實(shí)行轉(zhuǎn)企，轉(zhuǎn)企單位維持財(cái)政撥款5年不變；已經(jīng)離退休的職工和在改革中提前退休的職工保留事業(yè)身份，由省財(cái)政負(fù)擔(dān)其離退休經(jīng)費(fèi)等，這些政策維護(hù)了單位和職工的正當(dāng)權(quán)益。

“廣東模式”的產(chǎn)生可能也是省情所致。該省資源豐度一般，相對(duì)而言環(huán)境地質(zhì)、城市地質(zhì)、農(nóng)業(yè)地質(zhì)工作任務(wù)繁重，一些地級(jí)市十分迫切需要一支地質(zhì)隊(duì)伍為當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展給予技術(shù)支撐，所以政事分開后的體制又進(jìn)一步深化，形成“省市結(jié)合，以省為主”管理體制。不過，這種創(chuàng)新也未必各省都適用，即便有推廣的價(jià)值，也取決于地方政府的“覺悟”。

2 兩種主要“模式”的有益啟示

通過上述對(duì)內(nèi)蒙古、廣東等改革模式的介紹和特點(diǎn)的分析，我們可以取得到某些“共識(shí)”——

（1）深化屬地化的地勘單位改革必須有?。▍^(qū)、市）政府及有關(guān)部門的支持，應(yīng)當(dāng)以省級(jí)政府為主導(dǎo)整體推進(jìn)。

（2）必須根據(jù)各?。ㄊ小^(qū)）的具體情況和地質(zhì)工作的需求，確立改革的形式和路徑，實(shí)事求是，因地制宜，分類指導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)。

（3）要充分認(rèn)識(shí)到改革是一個(gè)不斷深化和完善的過程，不可能一蹴而就，必須正視改革過程中出現(xiàn)的問題，攻堅(jiān)克難，減少改革的震蕩。一些尚未觸及的深層次矛盾和政策性問題將會(huì)在改革進(jìn)程中逐步顯現(xiàn)出來，因此，要不斷對(duì)改革設(shè)計(jì)進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，確保改革順利進(jìn)行。

（4）政府必須為改革支付必要的成本。應(yīng)當(dāng)看到，屬地化管理以后，在各級(jí)政府大力支持下，地勘單位加快地勘主業(yè)發(fā)展，拓展服務(wù)領(lǐng)域，積極融入地方經(jīng)濟(jì)，深化內(nèi)部改革，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力有了一定的提升，但由于受體制機(jī)制、外部環(huán)境等諸多因素影響，目前地勘單 位從總體而言，仍然存在人均資產(chǎn)較少、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育緩慢，歷史欠賬多、社會(huì)保障問題和隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理等諸多問題。無論是“內(nèi)蒙古模式”還是“廣東模式”，地方政府都在著力解決一些涉及職工切身利益的歷史遺留問題，也由此改革推進(jìn)總體保持了穩(wěn)定。

3 地勘單位改革的難點(diǎn)和歧見

從整體上看，地勘單位改革屬于我國事業(yè)單位改革的范疇。

從20世紀(jì)80年代開始，經(jīng)過多年探索，我國事業(yè)單位改革已經(jīng)逐步形成了一個(gè)較為明確的指導(dǎo)性意見，形成了“科學(xué)定位、完善配套、規(guī)范運(yùn)作、分類推進(jìn)”的總體思路。

按照國家事業(yè)單位改革的有關(guān)精神，事業(yè)單位基本上分為三大類：一是行政管理（監(jiān)督管理）類，改革方向是還政予政；二是社會(huì)公益類，改革重點(diǎn)在內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制；三是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類，改革方向是轉(zhuǎn)企。在此基點(diǎn)上，國家對(duì)于事業(yè)單位改革的一些相關(guān)配套政策，如人事制度、工資制度、財(cái)政投入體制以及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等正在陸續(xù)出臺(tái)。

從我國地勘單位的改革現(xiàn)狀來看，屬地化十年來，各地積極探索深化地勘單位改革發(fā)展的路子，積累了不少可資參考與借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)和作法，但依然存在不少難點(diǎn)，這是由地質(zhì)工作自身的特點(diǎn)所決定的。有一種說法認(rèn)為地勘單位“不想改、不敢改、不會(huì)改”，實(shí)際是失之公允的。此次“大討論”之所以對(duì)這個(gè)問題“人聲鼎沸”，說明關(guān)注的人多，認(rèn)識(shí)也不盡統(tǒng)一。那么究竟在什么地方有較大的話語分離呢？

（1）先有“雞”和先有“蛋”。人們都知道目前國有地勘單位經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)少，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，那么一方意見認(rèn)為，地勘單位只有轉(zhuǎn)企政府才給予扶持，比如配置優(yōu)質(zhì)礦業(yè)權(quán)，否則不行；另一方意見認(rèn)為，政府給予必要的注資，地勘單位才有條件做大做強(qiáng)，這才能向企業(yè)化邁進(jìn)。于是古老的哲學(xué)悖論“先有雞，還是先有蛋”成了爭(zhēng)議的“結(jié)點(diǎn)”。

（2）政企分開和事企分開。目前，一部分公益性隊(duì)伍由省國土資源部門管理，談到地勘隊(duì)伍的事企分開，一方意見認(rèn)為，政府帶生產(chǎn)性隊(duì)伍不符合中央要求，應(yīng)政事分開，這樣才能當(dāng)好裁判員；另一方意見認(rèn)為，公益性地質(zhì)隊(duì)伍是省國土資源工作的技術(shù)支撐，政府帶隊(duì)伍的現(xiàn)象很多，不足為怪。

（3）隊(duì)伍整合和隊(duì)伍分設(shè)。屬地化管理使一些省有好幾支地勘隊(duì)伍，有的省進(jìn)行了整合，有的省幾支隊(duì)伍仍各自為戰(zhàn)，甚至分屬不同的省領(lǐng)導(dǎo)管轄。一方意見認(rèn)為，整合重組，事出必然，有利于形成合力；另一方意見認(rèn)為，幾支隊(duì)伍存在，有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

（4）市場(chǎng)和市場(chǎng)主體。礦產(chǎn)地質(zhì)目前的市場(chǎng)體系尚未建立起來，一是沒有礦產(chǎn)勘查風(fēng)險(xiǎn)資本市場(chǎng)；二是沒有統(tǒng)一、規(guī)范、有序、競(jìng)爭(zhēng)的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)。一方意見認(rèn)為，既然市場(chǎng)條件不具備，地勘單位成為市場(chǎng)主體的條件就不具備。另一方意見認(rèn)為，市場(chǎng)建設(shè)和地勘單位轉(zhuǎn)企的改革應(yīng)同步進(jìn)行。

（5）公商分開和公商分制?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》明確了公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作分開運(yùn)行。一方意見認(rèn)為公益性地質(zhì)工作主要由公益性地質(zhì)隊(duì)伍承擔(dān)，也可委托其它地質(zhì)隊(duì)伍承擔(dān)，同時(shí)公益性地質(zhì)隊(duì)伍也可從事商業(yè)性地質(zhì)工作；另一方意見認(rèn)為，公益性地質(zhì)工作主要由公益性地質(zhì)隊(duì)伍承擔(dān)后，該隊(duì)伍不應(yīng)再承擔(dān)商業(yè)性地質(zhì)工作，否則有失市場(chǎng)公平。

……

還有不少歧見，限于篇幅無法一一例舉。但可以肯定的是，這些歧見使地勘單位改革的路徑開始朦朧，有的一些“說法”甚至產(chǎn)生了某種迷惑，特別是基層的同志還真有點(diǎn)“找不到北”。

4 深化地勘單位改革的路徑選擇

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制下，國有地勘單位的改革顯然是不可逆轉(zhuǎn)的，問題的關(guān)鍵是要選擇一條符合地質(zhì)工作規(guī)律、減少改革震蕩的平穩(wěn)路徑。這就需要按照中央“總體設(shè)計(jì)、因地制宜、分類指導(dǎo)、穩(wěn)步推進(jìn)”的要求，對(duì)地勘單位改革與發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌制定有關(guān)深化地勘單位改革的政策，指導(dǎo)并推動(dòng)全國地勘單位的改革與發(fā)展。

需要指出的是，國有地勘單位的改革并不是目的，更不能為改革而改革，它要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)概括起來是：有利于地質(zhì)事業(yè)的發(fā)展；有利于地質(zhì)找礦的重大突破；有利于地勘單位的可持續(xù)發(fā)展和地質(zhì)職工生活的富裕。故此，在系統(tǒng)設(shè)計(jì)時(shí)，為了防止“亂折騰”、“翻燒餅”應(yīng)遵循以下原則：

（1）先易后難的原則。即業(yè)界基本形成共識(shí)的改革可以先干起來。比如“戴好事業(yè)帽子，走好企業(yè)路子”，其中的“好”字如何體 現(xiàn)？需要什么配套政策？再比如，落實(shí)國務(wù)院文件精神，解決地勘單位歷史遺留問題，在土地變性、社會(huì)保險(xiǎn)、資本金轉(zhuǎn)增、出讓收益分配、礦業(yè)權(quán)配置等方面要邁出實(shí)質(zhì)性步伐，營(yíng)造一個(gè)有利于地勘單位改革發(fā)展的綜合政策環(huán)境。

（2）先政后事的原則。即先從政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧郑涌煺?、政事、政資分離，明確定位，充當(dāng)市場(chǎng)的監(jiān)管者，不與企業(yè)和地勘單位爭(zhēng)利、爭(zhēng)市場(chǎng)，這樣才能擔(dān)當(dāng)事業(yè)單位改革的裁判員，才能在系統(tǒng)設(shè)計(jì)中公平、公正。

（3）先公后商的原則。從整體性上看，公益性和商業(yè)性地勘隊(duì)伍都需要改革，公益性地質(zhì)隊(duì)伍又分中央和地方隊(duì)伍，理順了這一塊，商業(yè)性地質(zhì)隊(duì)伍改革的眉目就清晰了。改革的重點(diǎn)應(yīng)明確定位、調(diào)整結(jié)構(gòu)。隊(duì)伍總規(guī)模宜緊不宜松，地方公益性地質(zhì)隊(duì)伍一定要有地方公益性地質(zhì)工作相匹配，可定為改革重點(diǎn)。

（4）先市場(chǎng)后主體的原則。政府的職責(zé)是建設(shè)市場(chǎng)、培育市場(chǎng)、監(jiān)管市場(chǎng)。政府加速礦產(chǎn)勘查市場(chǎng)體系的建立，將會(huì)使各種市場(chǎng)主體應(yīng)運(yùn)而生。比如礦產(chǎn)勘查資本市場(chǎng)建立后，要求必須是企業(yè)才能入市，那么地勘單位轉(zhuǎn)變?yōu)槌跫?jí)勘查公司就有了市場(chǎng)吸引力，這比行政推動(dòng)力更為有效。

雖然對(duì)國有地勘單位改革的路徑仁者見仁，智者見智，但國家對(duì)事業(yè)單位改革的“三類分”已初步確定了框架。經(jīng)過整合的省級(jí)地勘局，機(jī)關(guān)可以定位為行政事業(yè)類事業(yè)單位；其公益性地質(zhì)隊(duì)伍定位于社會(huì)公益類事業(yè)單位也名正言順；關(guān)鍵是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類需要逐步轉(zhuǎn)企的地質(zhì)隊(duì)伍目前還不宜“一刀切”。從目前地勘單位現(xiàn)狀分析可分成三類：第一類是礦產(chǎn)地質(zhì)隊(duì)伍；第二類是工勘施工地質(zhì)隊(duì)伍；第三類是多種經(jīng)營(yíng)地質(zhì)隊(duì)伍。工勘施工地質(zhì)隊(duì)伍基本已融入建筑市場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)上早已自負(fù)盈虧，在落實(shí)“老人老辦法、新人新辦法”的政策后，改制轉(zhuǎn)企已有一定條件。多種經(jīng)營(yíng)地質(zhì)隊(duì)伍關(guān)鍵要看產(chǎn)業(yè)有無市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，如果運(yùn)轉(zhuǎn)較好改制為民營(yíng)化會(huì)更具活力，在此項(xiàng)改革中，國有資產(chǎn)作為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償經(jīng)批準(zhǔn)可配置給轉(zhuǎn)變身份的職工，使之真正脫離母體。礦產(chǎn)地質(zhì)隊(duì)伍的改革則較為復(fù)雜，改革路徑擬分兩步——（A）落實(shí)“探者有其權(quán)”政策，配置一定的優(yōu)質(zhì)礦業(yè)權(quán)；（B1）加速“勘查開發(fā)一體化”進(jìn)程，吸引社會(huì)資金組建有實(shí)力的礦業(yè)公司。（B2）依靠經(jīng)營(yíng)礦業(yè)權(quán)完成原始資本積累，在勘查市場(chǎng)體系初步建立時(shí)，轉(zhuǎn)變?yōu)槌跫?jí)勘查公司。B1和B2應(yīng)稱為兩條路徑，具體選擇哪一條，可由地勘單位做出決策。

一些專業(yè)性較強(qiáng)的地質(zhì)隊(duì)伍，如水文隊(duì)、物探隊(duì)、鉆探隊(duì)、測(cè)繪隊(duì)等有的可以依附到公益性地質(zhì)隊(duì)伍中去，有的也可組建專業(yè)服務(wù)型公司。

特別要指出的是，國有地勘單位改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動(dòng)全身，如果在某個(gè)環(huán)節(jié)“銹”住，比如社會(huì)保障等政策不落實(shí)，礦業(yè)權(quán)無法正常獲得，則整部改革機(jī)器無法轉(zhuǎn)動(dòng)。有的同志急功近利，總認(rèn)為地勘單位改革的全部?jī)?nèi)涵就是“企業(yè)化”，不免有點(diǎn)“一葉障目”了。

至于對(duì)文中提及的歧見，我們的態(tài)度其實(shí)在后文中已鮮明表達(dá)，細(xì)心的讀者不會(huì)不察。

應(yīng)該說明的是，由于各地的具體條件和情況千差萬別，深化地勘單位改革沒有固定的模式可以完全復(fù)制。同時(shí)，地勘單位改革也沒有必要人為設(shè)定時(shí)間表，特別在礦產(chǎn)地質(zhì)領(lǐng)域還要看市場(chǎng)建設(shè)的進(jìn)度。所以遵循的方針是，態(tài)度積極，因地制宜，分類指導(dǎo)，逐步深入。但若從地勘單位的角度思考，謀劃改革，鋪墊改革，設(shè)計(jì)改革應(yīng)提上日程。心中有數(shù)就不怕風(fēng)吹浪打。

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