淺談我國自然資源法律保護機制

■ 陳孝勁/肖常先

（ 中國地質(zhì)大學（北京）地球科學與資源學院，北京 100083 ）

淺談我國自然資源法律保護機制

■ 陳孝勁/肖常先

（ 中國地質(zhì)大學（北京）地球科學與資源學院，北京 100083 ）

我國自然資源保護機制中存在如下問題：一些地方重GDP增長，輕自然資源保護；自然資源保護法制不夠健全，自然資源保護立法未能完全適應形勢需要，有法不依、執(zhí)法不嚴現(xiàn)象較為突出；自然資源保護機制不完善，投入不足，歷史欠賬多，污染治理進程緩慢，市場化程度偏低；自然資源管理體制未完全理順，管理效率有待提高；部分領導干部自然資源保護意識和公眾參與水平有待增強。應通過建立自然資源生態(tài)補償法律制度、確立自然資源保護司法審查制度、建立完善自然資源公益訴訟制度、加強刑事制裁等來健全我國自然資源的法律保護機制。

自然資源；生態(tài)補償 ；司法審查；公益訴訟

1 我國自然資源保護機制現(xiàn)狀

改革開放以來，我國經(jīng)濟建設取得了舉世矚目的成就，然而，許多成就的取得是以資源大量耗竭和自然資源嚴重破壞為代價的。我國已經(jīng)進入大范圍生態(tài)退化和復合性自然資源破壞的階段。水土流失面積達356萬km2，沙化土地面積約100萬km2，原始森林不足1/10，森林質(zhì)量下降，草地退化面積達2/3，地下水嚴重超采，海河平原漏斗面積2萬km2，全球1121種瀕危物種，中國占190種。此外，七大江河水系污染嚴重，劣Ⅴ類水占40%以上，東部和西南湖泊中80%富營養(yǎng)化，全國近一半城鎮(zhèn)飲用水源地水質(zhì)不符合標準，1/3 國土受到酸雨污染。

我國的自然資源保護處在極為關鍵的歷史時期，面臨以下兩個主要矛盾：自然資源保護立法的數(shù)量和質(zhì)量、法律相對完備但監(jiān)管績效不佳。主要表現(xiàn)在：近十幾年來我國自然資源保護立法工作取得了巨大成就，但面對社會發(fā)展法律缺位現(xiàn)象嚴重；一方面頒布了許多法律法規(guī)，另一方面公然違法犯法的行為、有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象比比皆是。

為此，國家“十一五”規(guī)劃綱要具體規(guī)定了建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的具體目標。并且強調(diào)健全自然資源保護體制，提高監(jiān)管能力，加大自然資源保護執(zhí)法力度。

2 我國自然資源保護機制中存在的問題

我國的自然資源保護機制是近二十年來發(fā)展的產(chǎn)物。自然資源保護法規(guī)定了中央和地方縱向共同管理自然資源保護的責任。在中央和地方各級政府中，又有與自然資源保護相關的各部門的橫向的責任。然而，在實際執(zhí)行中仍存在許多問題。首先，一些地方重GDP增長、輕自然資源保護。自然資源保護法中并未明確規(guī)定中央和地方政府各自的責任范圍，從而常常造成中央和地方之間職責不清，責任不明。中央和地方在自然資源保護權限方面也沒有嚴格的規(guī)定，預留了隨意性空間，特別是在事權和財權方面嚴重不相匹配。這往往是造成地方政府在自然資源保護方面缺乏積極性的重要原因。其次，自然資源保護機制不完善，投入不足，歷史欠賬多，污染治理進程緩慢，市場化程度偏低，各部門在自然資源保護工作中的責任和義務并不明確，部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機制。自然資源保護法中明確規(guī)定了國家環(huán)境保護部為自然資源保護的牽頭單位，但由于其相對較弱的行政權力使其在協(xié)調(diào)各部委關系上有很大困難。這樣的問題在地方政府中更為突出，除此之外，由于地方政府往往面臨來自上級政府在經(jīng)濟發(fā)展指標方面的考核，自然資源保護因而被擠為次要工作。再次，自然資源保護法制不夠健全，自然資源保護立法未能完全適應形勢需要，有法不依、執(zhí)法不嚴現(xiàn)象較為突出。部分領導干部自然資源保護意識和公眾參與水平有待增強。

我國目前已有與自然資源保護相關的法律將近30部。但仍有重要領域和問題未能被現(xiàn)有的法律覆蓋：如有關土壤污染、化學物質(zhì)污染、生態(tài)保護、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護、核安全、自然資源保護損害賠償和自然資源保護監(jiān)測等方面的法律法規(guī)剛列入立法規(guī)劃。另外，現(xiàn)有的自然資源保護法律中存在許多有待完善之處，各相關法律規(guī)定之間矛盾之處有待協(xié)調(diào)。

3 改進我國自然資源保護機制的政策建議

3.1 建立自然資源生態(tài)補償法律制度

我國于1994年制定了《國家賠償法》，正式確立了國家賠償制度，但對于行政補償，除個別單行法對某些行政管理領域(如土地征用)的補償做了一些零散的規(guī)定外，整體的、規(guī)范化的行政補償制度尚未建立，大量的行政補償問題在我國目前尚無法可依，致使公民、法人和其他組織因公共利益受到的損失得不到補償。例如：我國長期以來，礦業(yè)城市一直充當?shù)蛢r格初級礦產(chǎn)品輸出者的角色；而其他工業(yè)城市卻從礦產(chǎn)資源的二次加工中獲取了高額價值，將二次加工的具有較高附加值的工業(yè)制成品重新輸入礦業(yè)城市，使礦業(yè)城市面臨雙重利益損失(既未收回原本應收回的礦產(chǎn)資源開發(fā)成本，又支付了高附加值產(chǎn)品蘊含的高額利潤)。而礦產(chǎn)資源在開采過程中給礦區(qū)帶來的污染(包括空氣污染、水污染、噪音污染及廢棄物污染等)，以及對生態(tài)環(huán)境的破壞，給周圍環(huán)境帶來了負面影響，侵害到當?shù)鼐用竦沫h(huán)境權益，威脅到他們的生存權、發(fā)展權，產(chǎn)生環(huán)境沖突。

因此，按照公平的原則，必須建立真正的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償法律制度。具體包括以下三方面的內(nèi)容：第一，因礦產(chǎn)資源開采而給周圍環(huán)境造成的污染、破壞的恢復治理，由礦產(chǎn)資源開發(fā)者和礦產(chǎn)資源利用受益者進行補償；第二，因礦產(chǎn)資源開采而給周圍環(huán)境造成的污染、破壞導致礦區(qū)居民喪失發(fā)展機會，由礦產(chǎn)資源開發(fā)者和礦產(chǎn)資源利用受益者給予補償；第三，因礦產(chǎn)資源的不合理定價而給礦業(yè)城市造成生態(tài)環(huán)境成本投入的損失，由其他工業(yè)城市(非礦業(yè)城市)對礦業(yè)城市作出補償。這就需要借助國家的行政權力，設立礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展基金，也可以由國家通過財政進行轉(zhuǎn)移支付，從而實現(xiàn)礦業(yè)城市的行政補償救濟[1]。

3.2 建立自然資源保護司法審查制度

司法審查制度是現(xiàn)代民主法治國家普遍設立的一項重要法律制度，是國家通過司法機關對其他國家機關行使國家權力的活動進行審查，對違法活動通過司法活動予以糾正，并對由此給公民、法人或者其他組織合法權益造成的損害給予相應補救的法律制度。司法審查制度源自于英、美、法，最早由美國大法官馬歇爾創(chuàng)立，他通過馬伯里訴麥迪遜一案確立了最高法院宣告國會立法違憲無效的先例。時至現(xiàn)在，司法審查的內(nèi)涵有了很大擴展，除了違憲審查之外，還包括現(xiàn)代民主國家所確立的對行政權實施有效監(jiān)督的法律制度[2]。

按照目前的法律，在大多數(shù)情況下，只有在權利遭受了實際的侵害，才能夠提起訴訟。可是環(huán)境資源侵害的影響具有潛伏性、廣泛性的特點，所以有時候表面看來并沒有人受到現(xiàn)實的財產(chǎn)或人身損害，但它存在著潛在的危險性，若等到日后損害發(fā)生了才得以尋求救濟，這不利于對權利的充分保障。況且，環(huán)境資源損害往往是不可逆轉(zhuǎn)的，損害結(jié)果一旦出現(xiàn)就很難彌補。所以需要建立一種合理的機制，不僅對損害后果能起到補救作用，而且要兼具事前預防的作用，這就是事前救濟——司法審查制度。

雖然我國有關法律沒有明文規(guī)定司法審查，但實務中如果主事機關沒有依照法律法規(guī)進行公眾參與程序，造成信息損害或程序損害，或存在潛在環(huán)境危害和資源損害，或被認為有其他違法現(xiàn)象，應該借鑒美國《行政程序法》，對行政機關的任何行為原則上均可以審查，有關利害關系人均可以依法申請司法審查。

3.3 完善自然資源公益訴訟制度

公益訴訟是于20世紀60年代美國在經(jīng)歷劇烈的社會變革后廣泛使用的術語。當時的眾多社會制度均面臨挑戰(zhàn)，因而出現(xiàn)了各種嘗試改革的方案，設立了眾多的公益法律機構及類似的倡導制度，它們都是為了環(huán)境、消費者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多利益而展開活動的[3]。

各國的環(huán)境公益訴訟制度不盡相同，在我國也沒有形成一個公認的概念。環(huán)境公益訴訟是指為了保護環(huán)境和自然資源免受破壞，任何公民都可以依法對環(huán)境污染者、自然資源破壞者以及疏于監(jiān)督管理的行政機關或者違法做出行政行為的行政機關向法院提起的訴訟。也就是說，環(huán)境公益訴訟是法院在當事人及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對于個人或組織提起的違法侵犯國家環(huán)境權益、社會公共環(huán)境權益的訴訟進行審理并判決，以處理違法行為的活動。就環(huán)境問題提起公益訴訟，在國外已有較完善的制度和大量的實踐。

近年來，國內(nèi)也開始了一些積極有益的嘗試和探索。與傳統(tǒng)的普通環(huán)境侵權救濟訴訟方式和手段相比，環(huán)境公益訴訟的被訴行為侵害或危及到的是社會性的公共環(huán)境權益，一般并不直接損害原告私人的利益。環(huán)境公益訴訟具有顯著的預防性。公益訴訟的提起及最終裁決并不要求一定有損害事實發(fā)生，只要能根據(jù)有關情況合理判斷有社會公益侵害的潛在可能，即可提起訴訟，由違法行為人承擔相應的法律責任。這樣可以有效地保護國家利益和社會秩序不受違法行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。在環(huán)境公益訴訟中，這種預防功能尤為明顯且顯得更為重要，因為環(huán)境一旦遭受破壞就難以恢復原狀，所以法律有必要在環(huán)境侵害尚未發(fā)生或尚未完全發(fā)生時就容許公民適用司法手段加以排除，從而阻止環(huán)境公益遭受無法彌補的損失或危害。環(huán)境公益訴訟并非一種獨立的訴訟類型與領域，而只是一種與原告資格認定相關的訴訟方式和手段，這種訴訟形式既可在行政訴訟中采用，亦可適用于民事訴訟程序。

傳統(tǒng)訴訟法注重對私權利的保護，因此對訴訟主體資格有一定的限制。傳統(tǒng)民事訴訟對起訴主體資格的限制猶如一道無形的墻，將意圖參與環(huán)境保護的人，尤其是意圖通過環(huán)境民事侵權訴訟參與公共保護的人拒之門外，這與環(huán)境資源保護的目的顯然是背道而馳的。因此，在環(huán)境保護領域必須對起訴資格放寬限制，這已成為世界各國環(huán)境與資源保護立法發(fā)展的總趨勢[4]。

賦予一切單位和個人以“控告權”，不僅僅是一種宣告的權利，還是一種直接的訴權，是賦予國家機關、有關組織、公民個人的環(huán)境公益訴權。既然是為保護國家和社會公共利益而設置的程序制度，就應當體現(xiàn)其社會性、公共性，允許更廣泛的、更能代表不同層次利益的法律主體進行公益訴訟，不應有所限制[5]。

3.4 加強對自然資源破壞的刑事制裁

《刑法》是維護社會安全的最后一道法律防線，是最有效的強制力量之一。加強對自然資源破壞的刑事制裁，對于建立一種開采礦產(chǎn)資源的正常秩序，提高對礦產(chǎn)資源的科學管理水平，保護礦工的生命財產(chǎn)安全，具有重大的理論意義和現(xiàn)實意義[6]。

當今世界的經(jīng)濟發(fā)展及環(huán)境現(xiàn)狀，向環(huán)境資源保護法律體系提出了更高要求，加強刑法介入已成為歷史發(fā)展的必然。就我國而言，傳統(tǒng)的刑法理論已不能完全滿足現(xiàn)代自然資源刑事保護的需要。所以，要在刑法適用上有所創(chuàng)新。尤其是在礦產(chǎn)資源刑事法律責任中應規(guī)定對危險犯的刑罰。傳統(tǒng)刑法中危險犯是指已作犯罪準備，且已采取行動，但危害后果尚未發(fā)生的犯罪分子。自然資源犯罪中的危險犯是指行為人實施了破壞自然資源的行為，從而造成了一種危險狀態(tài)，對環(huán)境、自然資源或人身及財產(chǎn)構成了威脅的犯罪情形。我國刑法對破壞環(huán)境資源保護罪刑事責任的規(guī)定，只對結(jié)果犯作出刑罰規(guī)定，而對危險犯未做規(guī)定，這就意味著有危害結(jié)果才能構成犯罪，排除了對危險犯刑事責任的追究。但在外國環(huán)境資源法中，對實施了污染或破壞環(huán)境資源行為的危險犯，不僅不免于追究刑事責任，而且也不減輕刑事處罰。如澳大利亞的新南威爾士州于1989年制定的《環(huán)境犯罪和懲罰法》規(guī)定的犯罪不僅包括我國刑法中的犯罪，還包括一些公共錯誤行為、違法行為。另外，我國刑法對非法采礦罪和破壞性采礦罪的主觀要件都認定為故意，排除過失給礦產(chǎn)資源造成嚴重后果的情形，顯然也是不全面的。因此，有必要借鑒國外的做法對此加以修正。

[1]黃錫生.礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度探究[J].現(xiàn)代法學,2006(6):122-127．

[2]傅思明.中國司法審查制度[M].北京:中國民主法制出版社,2002.

[3]徐卉.通向社會正義之路:公益訴訟理論研究[M].北京:法律出版社,2009.

[4]別濤.環(huán)境公益訴訟研究[J].科

技與法律,2004(3):107-110.

[5]張帆.淺談我國環(huán)境公益訴訟制度的構建[J].法制與社會,2009(20):46-47.

[6]李長生.我國礦產(chǎn)資源刑事立法問題探析[J].學術交流,2006. (8):50-53.

DF46

A

1672-6995(2010)02-0025-03

2009-11-30

陳孝勁（1979—），男，安徽省霍邱縣人，中國地質(zhì)大學（北京）2007級博士生，研究方向為資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟 。