從行政訴訟管轄改革看行政訴訟的出路

吳 曉

(廣東警官學(xué)院 法律系,廣東 廣州 510232)

從行政訴訟管轄改革看行政訴訟的出路

吳 曉

(廣東警官學(xué)院 法律系,廣東 廣州 510232)

最高人民法院為解行政訴訟受地方行政非法干預(yù)之困,頒布了《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》,希望通過提高行政訴訟審級和異地交叉管轄的辦法抵抗行政干預(yù)。但仍不能使中國的行政訴訟制度及時(shí)、有效和公正地回應(yīng)社會的需求。行政訴訟制度的實(shí)現(xiàn)與政制具有互補(bǔ)性,只有在憲法上獲得足夠的制度支持,中國行政訴訟才有可能真正突破當(dāng)前的瓶頸。

司法解釋;行政訴訟;行政干預(yù);憲政制度

自從有行政訴訟以來,我國的行政訴訟經(jīng)常受到地方行政的干預(yù),已是不爭的事實(shí)。為此,學(xué)界提出了種種方案試圖進(jìn)行改善。[1]司法機(jī)關(guān)也作了種種努力,希望通過內(nèi)部的改革來回應(yīng)社會的要求,但實(shí)際效果不彰,仍存在著不少問題。筆者認(rèn)為,建立良善的行政訴訟制度與政制具有互補(bǔ)性,只有在憲法上獲得足夠的制度支持,中國的行政訴訟才有可能突破當(dāng)前的瓶頸,走向坦途。

一、行政訴訟關(guān)于管轄問題的司法解釋

2008年 2月 1日,最高人民法院《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》 (以下簡稱《規(guī)定》)正式施行。這是最高人民法院面對越演越烈的地方政府非法干預(yù)行政訴訟的現(xiàn)狀,經(jīng)過多年的探索,在總結(jié)各地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)特別是浙江臺州市中院的“異地交叉管轄”①所謂 “異地交叉管轄”,來源于浙江省臺州市中級人民法院的一項(xiàng)司法改革嘗試,即當(dāng)被告為縣級以上人民政府,或原告和第三人為十人以上 (集團(tuán)訴訟、共同訴訟)的行政案件,由中級法院直接受理,并且根據(jù)實(shí)際情況移送到被告所在地以外的基層法院進(jìn)行審判。后來作為浙江省人民法院的改革經(jīng)驗(yàn)由浙江省高級人民法院呈報(bào)到最高人民法院.的基礎(chǔ)上進(jìn)行的司法制度完善,旨在 “防止和排除不當(dāng)干擾,保證人民法院依法公正審理行政案件,切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。[2]根據(jù)《規(guī)定》,以縣級以上人民政府為被告的一審行政案件,將由中級人民法院直接受理 (以縣級人民政府名義辦理不動產(chǎn)物權(quán)登記的案件可以除外)。當(dāng)事人以案件重大復(fù)雜為由或者認(rèn)為不宜由基層人民法院管轄,向中級人民法院起訴的,中級人民法院可以指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄,也可以決定自己審理,或者書面告知當(dāng)事人向有管轄權(quán)的基層人民法院起訴。當(dāng)事人向有管轄權(quán)的基層人民法院起訴,受訴人民法院在 7日內(nèi)既不立案也未作出裁定,當(dāng)事人可向中級人民法院起訴,中級人民法院根據(jù)不同情況,可以要求有管轄權(quán)的基層人民法院依法處理,也可以指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄,或者決定自己審理。這實(shí)際上是把基層人民法院受理行政訴訟的管轄作提高審級和異地交叉管轄的技術(shù)處理。

《規(guī)定》的出臺在一定范圍和程度上緩解了當(dāng)前人民法院在辦理行政訴訟案件中與行政機(jī)關(guān)的緊張關(guān)系,特別是消除了縣級人民政府對基層法院的不當(dāng)干預(yù),但這種法院內(nèi)部所作的制度仍未能從根本上解決行政訴訟所面臨的困難?！兑?guī)定》公布了一年多后,2009年 11月 15日最高人民法院發(fā)布《關(guān)于保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》,要求各級人民法院進(jìn)一步重視和加強(qiáng)行政案件受理,依法保護(hù)當(dāng)事人訴訟權(quán)利,切實(shí)解決行政訴訟“告狀難”問題。說明問題依然存在。

行政訴訟“告狀難”的原因,是法院審理行政案件的壓力仍然未能消除,法院仍視受理行政訴訟為畏途。

二、法院在行政訴訟審理中的壓力

法院之所以不愿受理行政訴訟案件,是因?yàn)楝F(xiàn)有的制度和法律不足以消弭法院的壓力,使得行政訴訟審理工作舉步維艱,困難重重。

(一)法院面臨著改革進(jìn)程中的政治壓力。人民法院是黨的政法體系的組成部分,是黨和政府管理國家的重要工具。在行政權(quán)獨(dú)大的中國,政府習(xí)慣于視法院為替自己保駕護(hù)航的工具,要求法院為政府的行政行為提供法律上的保護(hù)。當(dāng)政府施政遭到行政相對人抵制時(shí),法院應(yīng)站在政府的立場要求行政相對人服從政府的安排。然而,法院在行政訴訟審理中,常常面臨的是政府在改革進(jìn)程中的違法違規(guī)行為,這些行政行為與建設(shè)法治政府總體要求不相適應(yīng)。有時(shí)某些做法即使是政府出于對地方正常發(fā)展的需要,由于受憲法人權(quán)保障原則的限制法院不可能完全站在政府改革的立場上為政府的行為作出背書,需要在政治利益和法律信仰中作出艱難的選擇。但在多數(shù)情況下,法院即使發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行為已嚴(yán)重偏離了法律的規(guī)范,也會因缺乏相對于行政機(jī)關(guān)所必需的獨(dú)立性而無法作出抉擇。一旦法院保持中立態(tài)度忠實(shí)于法律判決政府?dāng)≡V,則會被扣上不支持改革,不支持地方政府工作的政治帽子。即使強(qiáng)行作出讓行政機(jī)關(guān)敗訴的判決,以法院現(xiàn)有的力量,也難以執(zhí)行。因?yàn)?沒有更強(qiáng)勢的政治上的支持,作為被告敗訴的行政機(jī)關(guān)很少會以犧牲自己的利益為代價(jià)來執(zhí)行法院的判決或者命令,而法院也沒有什么有效的手段能夠強(qiáng)制執(zhí)行,導(dǎo)致司法實(shí)踐中行政訴訟執(zhí)行難的現(xiàn)象司空見慣。

(二)法院面臨的社會壓力。隨著公民維權(quán)意識日益高漲,法院越來越多地被寄予控制政府濫用權(quán)力的厚望,社會希望能依靠法院的司法權(quán)去對抗政府的行政權(quán)。但由于社會法律意識發(fā)展不平衡以及憲政基礎(chǔ)的薄弱,法院難以承載此使命。法院受到“法律效果和社會效果”這一政策目標(biāo)的限制,不僅要從法律的角度考慮力求使案件的處理符合法律的要求,還要考慮到案件的最終解決對社會產(chǎn)生的實(shí)際影響是否符合中國的國情,是否為社會所接受。法院處理行政訴訟,既要“讓當(dāng)事人滿意,又要讓政府滿意”,難以兩全,社會從維護(hù)權(quán)利的立場理解法律,政府從社會變革需要的角度理解法律,難以統(tǒng)一。這就使法院在司法實(shí)踐中屢屢突破行政訴訟不適用調(diào)解的基本原則,習(xí)慣于通過協(xié)調(diào)的方式來解決矛盾,從而犧牲了司法的終極價(jià)值追求——公平與正義。

(三)法院承受著人、財(cái)、物的壓力。我國各級法院的財(cái)政由地方財(cái)政解決,法院的經(jīng)費(fèi)、辦公場所、人員工資以及福利待遇等,必須由同級政府確定,為地方政府所掌控,法院的經(jīng)濟(jì)利益和自身的發(fā)展相當(dāng)一部分要仰仗地方政府的恩惠,這就使得地方政府能以此為要挾干涉和影響法院的正常司法活動,特別是涉及政府利益的行政訴訟案件。這種在法院內(nèi)部實(shí)際發(fā)生影響的政治邏輯對法院是一種最現(xiàn)實(shí)的約束。在人事安排上,由于法院的司法行政職務(wù)和相關(guān)人員都是通過地方各級人民代表大會選舉、委任產(chǎn)生。地方黨委、政府的組織人事部門實(shí)際上可以推薦和指派相應(yīng)各級法院的主要領(lǐng)導(dǎo)。法院在權(quán)力結(jié)構(gòu)上對地方政府存在著隸屬和依附關(guān)系,這就使得地方政府可以肆意干涉行政訴訟而法院無力也不敢抗衡,使法院對案件的處理不得不與政府保持一致。誠如有學(xué)者指出的那樣:“在法院的人事、財(cái)政乃至生存都控制在地方黨、政手中的體制下,法院院長本人也要接受當(dāng)?shù)攸h委政法委員會的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào),法院的司法裁判活動是不可能獨(dú)立于地方政府和地方官員的?！盵3]雖然 1954年憲法將法院從同級政府中獨(dú)立了出來,但法院的人、財(cái)、物仍由同級政府管理的體制一直延續(xù)到了今天。在此背景下,同級政府當(dāng)然有權(quán)力考核同級法院的工作業(yè)績。[4]

三、行政訴訟管轄問題司法解釋的不足

面對上述困難,最高人民法院選擇了回避。《規(guī)定》通過減少基層法院受理行政案件的數(shù)量,去規(guī)避地方政府對行政訴訟的影響。從目前大量的行政訴訟糾紛發(fā)生在基層來看,這一制度的出臺有一定的現(xiàn)實(shí)意義,但不足與無奈也是顯而易見的。

首先,它并不能全面解決政府干預(yù)司法審判的問題。行政訴訟受到行政權(quán)的干預(yù)是各級司法機(jī)關(guān)共同面臨的一個(gè)問題,只是基層法院更為突出而已。把本屬基層法院審理的案件提高審級,事實(shí)上僅僅是部分解決了對基層法院的干擾,對市級以上的行政機(jī)關(guān)對法院辦理行政案件的干擾仍然不能排除。如市級人民政府對中院的干預(yù),縣級人民政府也可以通過它的上級人民政府對具體受理案件的法院進(jìn)行干預(yù)。其次,《規(guī)定》并不能解決行政干預(yù)司法的痼疾。行政之所以能夠干預(yù)法院的行政訴訟,在于政府手扼法院人財(cái)物的咽喉。不從外部解決此問題,光靠法院內(nèi)部的制度調(diào)整顯然無法克服來自外部的影響。

再次,新規(guī)定的出臺制造了新的不平等。同樣是行政案件,那些不夠資格由中院審理的案子并不意味著就不會受到當(dāng)?shù)卣母蓴_。而留在基層法院審理,他們大多要接受敗訴的結(jié)果,不能說涉及到縣政府的案子就要保證當(dāng)事人得到司法公正對待和處理,而其他的案子就不用制度保障他們得到同等的司法對待。事實(shí)上對當(dāng)事人來講,每個(gè)當(dāng)事人無論它的訴求是大是小,涉及到哪個(gè)部門,對當(dāng)事人個(gè)人來講都是具有重要意義的。他們都應(yīng)該得到同等的司法對待,否則就違反了“法律面前人人平等”的憲法原則。

最后,新規(guī)定大大增加了當(dāng)事人的訴訟成本和訴訟難度。行政訴訟制度原來設(shè)計(jì)的管轄制度是在民事訴訟制度的基礎(chǔ)上建立起來的,它在很大程度上是要方便當(dāng)事人訴訟?，F(xiàn)在按照新規(guī)定當(dāng)事人得跑到異地去提起訴訟,必然導(dǎo)致訴訟成本的增加和諸多不便。政府作為應(yīng)訴方,經(jīng)濟(jì)上雖然實(shí)力雄厚,但增加了政府的經(jīng)費(fèi)開支,也間接地增加納稅人的負(fù)擔(dān)。異地審理的實(shí)質(zhì)是要實(shí)現(xiàn)司法公正,但把實(shí)現(xiàn)司法公正的成本轉(zhuǎn)嫁給當(dāng)事人,顯然不合理,也與便民原則和司法為民的要求相違背。

由此可見,法院希望通過改變管轄的相關(guān)規(guī)則去破解行政訴訟的困境是一種不徹底的甚至可能是不長久的辦法。它不僅不能從根本上解決問題,而且還引發(fā)出新的問題。

四、行政訴訟的問題歸根到底是憲法問題

要改變目前行政訴訟中司法權(quán)受行政權(quán)牽制、干預(yù)的問題,實(shí)質(zhì)上是要改變司法權(quán)從屬于地方政府的問題。這是一個(gè)憲法問題而非單純的司法訴訟制度的問題。

首先,法院與政府的憲法地位問題。行政權(quán)對司法權(quán)的干預(yù),最根本的原因是法院與政府的關(guān)系沒有理順。司法權(quán)與行政權(quán)分屬不同的權(quán)力序列,有很清晰的權(quán)力界限。根據(jù)我國憲法的精神及其制度設(shè)計(jì),法院和政府的地位是平等的,都獨(dú)立地向人大負(fù)責(zé),接受人大的監(jiān)督。這一憲政制度的設(shè)計(jì),是為了實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的理念。因?yàn)槲覀兿嘈拧叭藗兺耆梢愿鶕?jù)民主的需要而將國家權(quán)力進(jìn)行合理的分工,授予不同的國家機(jī)關(guān)行使,這不僅不會傷害人民自身,反而會使人民的主權(quán)得以更好地實(shí)現(xiàn)?！盵5]“人大和 ‘一府兩院’之間的監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系,既是法定的權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系,又是國家機(jī)關(guān)之間分工合作的需要?！盵6]可見,政府與掌握行政權(quán)力的官員本就沒有干預(yù)司法的權(quán)力。我國憲法也明確規(guī)定 “法院依法審理案件不受行政機(jī)關(guān)、任何個(gè)人與組織的干預(yù)”。但司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系,“表面上司法獨(dú)立,實(shí)際上司法隸屬于行政?！盵4]因此,政府對法院的干涉,不是政府的肆意擴(kuò)權(quán),而恰恰是因?yàn)槿舜蟮娜蔽?。要使政府和法院各司其?各負(fù)其責(zé),互不干涉,關(guān)鍵在于人大能處在最高的憲法地位上監(jiān)督政府和法院,當(dāng)政府越權(quán)干涉法院的審判權(quán)時(shí)有能力制止。

其次,法官的選任問題。根據(jù)我國憲法及相關(guān)組織法的規(guī)定,地方各級人民法院院長由地方各級人民代表大會選舉或地方各級人民代表大會常務(wù)委員會任免。但實(shí)際運(yùn)作的程序大致是:由黨委的組織部門或機(jī)關(guān)黨組提出人選名單,同級黨委審查同意后,由擁有提名或提請權(quán)的機(jī)構(gòu)或人員,正式提交同級人大或其常委會,再由人大或其常委會按照程序選舉或任命。人大或其常委會在選舉或任命時(shí),往往僅憑候選人的簡歷決定是否選舉或任命,人大或其常委會通常并不對候選人行使否決權(quán),因而事實(shí)上只是履行一下選舉或任命程序。法官的命運(yùn)實(shí)際掌握在當(dāng)?shù)攸h委和政府手中。選舉和任命法官程序上的缺陷,對法院審判的獨(dú)立性是很大的牽制,使法官因擔(dān)憂自己的前途而不敢得罪地方政府。

最后,地方財(cái)政的安排問題。在法治國家,財(cái)政權(quán)一般屬于代表民意的國會。國會通過對財(cái)政預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān),達(dá)到對各機(jī)關(guān)分權(quán)的控制。而我國在傳統(tǒng)上過度依賴行政權(quán)的治國習(xí)慣,導(dǎo)致政府在事實(shí)上把持著財(cái)政安排的大局。人大在監(jiān)督財(cái)政預(yù)算和執(zhí)行上只是走過場。

由上可見,困擾法院的問題從根本上看大都不是法院內(nèi)部的問題,問題的根源在外部,在于我國憲制的實(shí)現(xiàn)。

五、行政訴訟的出路在于獲得人大的支持

從以上分析來看,純粹或者過于注重從司法機(jī)關(guān)自身的改良去尋找抵制政府干預(yù)的機(jī)制似難以湊效,甚至還引發(fā)了新的問題。筆者認(rèn)為,行政訴訟問題的最終解決只有得到憲政制度的支持,才能夠收到“綱舉目張”的效果?！斑@一切都與制度問題有關(guān)。制度問題必須通過制度改革才能解決”[7]。

首先,厘清解決政治問題和法律問題的權(quán)力歸屬。政治問題的解決是人大的職責(zé),非法院能勝任。法院本身沒有解決政治問題的義務(wù),也不具備這樣的能力。政治問題大多時(shí)候要依賴民主的途徑來解決,因?yàn)椤胺ㄔ旱乃廾欠疵裰鞯?它對社會變革無動于衷?！盵8]但轉(zhuǎn)型期中的中國社會,各種矛盾交織變化,政府對司法機(jī)關(guān)在資源配置方面存在越來越不切實(shí)際的幻想,總是希望通過司法機(jī)關(guān)來實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置,化解由政府推動的改革進(jìn)程中的所有矛盾,甚至希望假強(qiáng)權(quán)來借助法院這一工具,以完成政府的改革。實(shí)際上,政府改革中很多的事務(wù)是政治性的,涉及到新規(guī)則的醞釀與制定,社會資源和利益的重新分配,這些都應(yīng)該通過人大途徑民主協(xié)商解決。而不是任由政府以犧牲法治為代價(jià)去推動未經(jīng)民意的改革,甚至是以改革的名義損害民權(quán)。只有人大在國家中的最高權(quán)力地位得以實(shí)現(xiàn),才能對政府駕馭司法的越權(quán)行為作出反應(yīng),使政治的歸政治,法律的歸法律,法院也才能從政治的圍困中跳離出來,專心完成自己的司法使命。

其次,要割斷法院對政府財(cái)政的依賴,同樣要通過強(qiáng)化人大對政府財(cái)政權(quán)的控制來實(shí)現(xiàn)。為了保障法院財(cái)、物不受地方牽制,曾有學(xué)者建議法院的財(cái)政應(yīng)該獨(dú)立出來,由中央直接劃撥。但這是不太現(xiàn)實(shí)的想法。中央之所以要和地方 “分灶吃飯”,也是基于憲政的考慮,因?yàn)檫@樣更有利于中央與地方關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展。如果一有問題,我們就祭出中央統(tǒng)一管理的法寶,不僅會增加中央的負(fù)擔(dān),同時(shí)也使已經(jīng)高度集權(quán)的中央攬權(quán)太多,這對中央地方關(guān)系的處理弊大于利。但這并不是說中央在這個(gè)問題上無所作為,中央可以通過立法的手段規(guī)定地方政府在財(cái)政的安排上保證法院的比例。通過以法律的手段去控制地方保護(hù)。我們應(yīng)該把注意力集中在如何發(fā)揮地方人大的作用上。按照我國憲政的安排,法院的財(cái)政應(yīng)該是依賴人民代表大會及其常委會,而不是政府。政府在財(cái)政上的重大安排要聽從人民代表大會的意見,接受人大的監(jiān)督。目前,人大的功能沒有得到最大的發(fā)揮,很重要的一點(diǎn)是人大預(yù)算、決算能力相當(dāng)弱。地方人大及其常委會對本級政府財(cái)政預(yù)算的編制缺少發(fā)言權(quán),對預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督幾乎是空白。行政部門提交給人大審議的預(yù)算報(bào)告粗枝大葉,人大審議報(bào)告的時(shí)間過于短促,無從對預(yù)算科目進(jìn)行詳盡審查。至于預(yù)算執(zhí)行情況的日常監(jiān)督,主要是靠財(cái)政部門報(bào)送的每月報(bào)表,依然缺乏開支細(xì)節(jié)。人大有必要設(shè)立專門性的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)控政府對財(cái)政的安排,比如成立專門的財(cái)政預(yù)算委員會,在最大程度上參與預(yù)算的編制過程。必要時(shí),甚至可以否決行政部門的預(yù)算案而自行起草預(yù)算案。這樣,政府就失去了要挾法院的資本。

最后,法院的人事權(quán)應(yīng)該回歸人大。根據(jù)《中華人民共和國人民法院組織法》第三十四條規(guī)定,地方各級人民法院院長由地方各級人民代表大會選舉,副院長、庭長、副庭長和審判員由地方各級人民代表大會常務(wù)委員會任免。其基本程序都是先由地方黨委組織部門考察,再由人大走法律程序。這種做法沿襲了中國 “黨管干部”的政治習(xí)慣,符合中國國情的需要。但由于黨委組織部門與人大的活動缺乏清晰的邊界劃分,難免會出現(xiàn)黨委意見凌駕于人大之上的做法,使得人大選舉和任免工作流于形式,從而損害了人大的權(quán)威。所以,劃清黨委組織部門與人大的活動邊界,各負(fù)其責(zé),共同完成對司法干部的管理才能既堅(jiān)持了“黨管干部”的原則,同時(shí)也凸顯了人大的權(quán)威。只有人大真正掌握了人事權(quán),人大的憲政作用才能發(fā)揮出來,才有足夠的權(quán)威和手段去控制地方政府對法院獨(dú)立審判權(quán)的干預(yù)。

孟德斯鳩說過 “要防止濫用權(quán)力,就必須用權(quán)力制約權(quán)力”。[9]154我們常常簡單地理解為權(quán)力對權(quán)利的侵害,但事實(shí)上還包括了權(quán)力對權(quán)力的侵蝕。在我國,要防止行政權(quán)對司法權(quán)的侵蝕,只能依靠被憲法賦予了最崇高地位的人民代表大會。因此,最高人民法院希望在行政訴訟領(lǐng)域作純粹的、法律技術(shù)上的改良去解決行政訴訟的困境,充其量只能是權(quán)宜之計(jì)。法院要徹底擺脫同級政府的干預(yù),遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是一部行政訴訟法及幾個(gè)司法解釋所能解決得了的問題,這需要我國政治體制從整體上調(diào)動起來,特別是作為我國根本政治制度的人民代表大會制度的不斷完善,才能從根本上解決這種體制造成的痼疾。

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[5]周永坤.分權(quán)——中國法制的戰(zhàn)略突破口 [J].法律科學(xué),1996,(3).

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[9]孟德斯鳩.論法的精神 [M].北京:商務(wù)印書館,1982.

責(zé)任編輯:馬 睿

A bstract:Supreme People’s Court issued Rules on Administrative Case Jurisdiction in order to solve the problem of administrative appealwhich is often unlawfully interfered by local administration and stand against the interference from the local administration by improving administrative appeal rank and adopting cross charge method in different regions.However,China’s administrative litigation system can notmeet social requirements timely,effectively and fairly up to now.The realization of administrative litigation system requires support from the Constitution in order to break through the current development bottleneck.

Key w ords:judicial interpretation;administrative appeal;administrative interference;constitutionalism

The Way Out for Adm in istrative Appeal-Looking from the Reform of Jurisdiction over Adm in istrative Actions

W u X iao
(Guangdong Police College,Guangzhou 510232,China)

DF74

A

1009-3745(2010)03-0076-05

2010-06-23

吳曉 (1968-),女,廣西平南人,廣東警官學(xué)院法律系講師,法學(xué)碩士,從事憲法學(xué)、行政法學(xué)研究。