和平利用海洋與海上軍事行動

張傳江,解德海

(軍事科學(xué)院 研究生部博士隊,北京 100091)

和平利用海洋與海上軍事行動

張傳江,解德海

(軍事科學(xué)院 研究生部博士隊,北京 100091)

和平利用海洋是 1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的主題。《公約》通過限定海洋活動形式、規(guī)定海洋爭端解決方法以及倡導(dǎo)加強國際合作的方式促進海洋的和平利用。和平利用海洋并不意味著禁止一切海上軍事行動,但也確實對海上軍事行動構(gòu)成一定的限制。為實現(xiàn)海洋的和平利用,各國的海上軍事行動應(yīng)符合《聯(lián)合國憲章》、《公約》和其他國際法規(guī)則的規(guī)定。此外,加強海上軍事互信與安全合作也是解決有關(guān)國家海上 “安全困境”,維護海洋和平的重要途徑。

和平利用海洋;聯(lián)合國海洋法公約;海上軍事行動;安全合作

海上軍事行動通常具有政治性和敏感性強、涉外性明顯的特點,國際國內(nèi)關(guān)注度高,影響大。因此,遂行海上軍事行動必須講究“師出有名”,以充分的法律依據(jù)作支撐,爭取國際國內(nèi)的廣泛理解與支持。與海上軍事行動聯(lián)系最緊密的法律當(dāng)屬被譽為“世界海洋憲章”的 1982年《聯(lián)合國海洋法公約》 (以下簡稱為《公約》)。因此深入研究并靈活運用《公約》的有關(guān)規(guī)定,對于規(guī)范、指導(dǎo)和保障海上軍事行動,完成好多樣化海上軍事任務(wù)具有重要意義。限于篇幅,本文僅就《公約》關(guān)于和平利用海洋的規(guī)定及其與海上軍事行動的關(guān)系作淺要探討。

一、《公約》關(guān)于和平利用海洋的規(guī)定

和平利用海洋是《公約》的主題,也是其一項最基本的原則。《公約》的前言及正文都蘊有和平利用海洋的含義,而且有多個條款明確規(guī)定海洋應(yīng)用于 “和平目的”,并通過限定海洋活動形式、規(guī)定海洋爭端解決方法、倡導(dǎo)加強國際合作的方式促進海洋的和平利用。

(一)《公約》規(guī)定各海洋區(qū)域應(yīng)用于和平目的

《公約》將整個海洋劃分為具有不同性質(zhì)與功能的海洋區(qū)域,規(guī)定了各國在各個區(qū)域不同的權(quán)利與義務(wù),并限定各海洋區(qū)域應(yīng)用于和平目的。例如,《公約》在前言部分就開宗明義提到:“認(rèn)識到有需要通過本公約,在妥為顧及所有國家主權(quán)的情形下,為海洋建立一種法律秩序,以便利國際交通和促進海洋的和平用途,海洋資源的公平而有效的利用,海洋生物資源的養(yǎng)護以及研究、保護和保全海洋環(huán)境?！薄豆s》第十九條規(guī)定:外國船舶通過沿海國領(lǐng)海時,“只要不損害沿海國的和平、良好秩序或安全,就是無害的。”第八十八條規(guī)定:“公海應(yīng)只用于和平目的?！钡谖迨藯l第二款規(guī)定:“第八十八條至第一百一十五條以及其他國際法有關(guān)規(guī)則,只要與本部分不相抵觸均適用于專屬經(jīng)濟區(qū)。”據(jù)此,第八十八條關(guān)于“公海應(yīng)只用于和平目的”的規(guī)定也適用于專屬經(jīng)濟區(qū),即專屬經(jīng)濟區(qū)也應(yīng)只用于和平目的。第一百四十一條規(guī)定:“‘區(qū)域’①“區(qū)域”是指國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土。參見《聯(lián)合國海洋法公約》第一條關(guān)于用語和范圍的界定。應(yīng)發(fā)放給所有國家,不論是沿海國或內(nèi)陸國,專為和平目的利用,不加歧視,也不得妨害本部分其他規(guī)定。”第三百零一條規(guī)定:“締約國在根據(jù)本公約行使其權(quán)利和履行其義務(wù)時,應(yīng)不對任何國家的領(lǐng)土完整或政治獨立進行任何武力威脅或使用武力,或以任何其他與《聯(lián)合國憲章》所載國際法原則不符合的方式進行威脅或使用武力。”《公約》通過上述規(guī)定,將領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)、公海、國際海底等各類海洋區(qū)域的利用都限定于和平目的。

(二)《公約》規(guī)定解決海洋爭端應(yīng)用和平方法

海洋爭端是國際社會存在的一種客觀現(xiàn)象。各個國家基于各自利益的需要,相互之間會在海洋主張、法律適用、對客觀事實的認(rèn)識等方面存在諸多差異和矛盾,從而可能導(dǎo)致海洋爭端。海洋爭端對于國家間關(guān)系、世界和平與安全等方面具有重大影響。所以,海洋爭端的和平解決對實現(xiàn)和平利用海洋,維護世界和平與穩(wěn)定,有著特殊的重要意義和現(xiàn)實意義?！豆s》為實現(xiàn)和平利用海洋的目的,明確規(guī)定各締約國有用和平方法解決海洋爭端的義務(wù)。例如,其第二百七十九條規(guī)定:“各締約國應(yīng)按照《聯(lián)合國憲章》第二條第三項以和平方法解決它們之間有關(guān)本公約的解釋或適用的任何爭端,并應(yīng)為此目的以 ‘憲章’第三十三條第一項所指的方法求得解決?！钡诙侔耸畻l規(guī)定:“本約的任何規(guī)定均不損害任何締約國于任何時候協(xié)議用自行選擇的任何和平方法解決它們之間有關(guān)本公約的解釋或適用的爭端權(quán)利?！贝送?《公約》還規(guī)定了和平解決爭端的具體方法:爭端當(dāng)事國之間交換意見、和解 (調(diào)解)、有拘束力的裁判 (如將爭端提交國際海洋法庭、國際法院、仲裁庭、特別仲裁庭)等。

(三)《公約》規(guī)定加強國際合作實現(xiàn)和平目的

世界各國在海洋各區(qū)域的權(quán)利與義務(wù)相互交叉,關(guān)系復(fù)雜,極易發(fā)生海洋糾紛或沖突。在此情況下,通過加強國際合作,增進交流與溝通,避免誤解與沖突,是實現(xiàn)和平利用海洋、維護海洋秩序的重要措施。為實現(xiàn)和平利用海洋的目的,《公約》中有多個條款要求有關(guān)各國在利用海洋時應(yīng)加強合作。例如,在海上救助方面,《公約》第九十八條第二款規(guī)定:“每個沿海國應(yīng)促進有關(guān)海上和上空安全的足敷應(yīng)用和有效的搜尋和救助服務(wù)的建立、經(jīng)營和維持,并在情況需要時,為此目的通過相互的區(qū)域性安排與鄰國合作。”在打擊海上違法犯罪方面,《公約》第一百、一百零八、一百零九規(guī)定,所有國家應(yīng)進行合作,以制止海盜行為、在海上從事非法販運麻醉藥品或精神調(diào)理物質(zhì)的行為、從公海從事未經(jīng)許可的廣播的行為等。在生物資源的養(yǎng)護與管理方面,《公約》第一百一十八條規(guī)定:“各國應(yīng)互相合作以養(yǎng)護和管理公海區(qū)域內(nèi)的生物資源。”在海洋環(huán)境的保護和保全方面,《公約》第一百九十七條規(guī)定:各國“應(yīng)在全球性或區(qū)域性的基礎(chǔ)上進行合作。”在海洋科研方面,《公約》第二百四十二條規(guī)定:“各國和各主管國際組織應(yīng)按照尊重主權(quán)和管轄權(quán)的原則,并在互利的基礎(chǔ)上,促進為和平目的進行海洋科學(xué)研究的國際合作。”

二、和平利用海洋語境下的海上軍事行動

《公約》對海洋的和平利用做出了上述規(guī)定,關(guān)于海上軍事行動的規(guī)定卻不甚全面、具體,亦即在該問題上存在剩余權(quán)利問題。[1]這種狀況引起了有關(guān)海上軍事行動與和平利用海洋之間關(guān)系的爭論,并導(dǎo)致了一些海洋爭端或沖突的發(fā)生。為厘清兩者之間的關(guān)系,有必要從歷史、條約解釋等角度對該問題進行探討。

(一)和平利用海洋并非禁止所有海上軍事行動

《公約》是第三次聯(lián)合國海洋法會議的重要成果。該次會議從第二期會議開始,便將和平利用海洋這一議題交由全會和各主要委員會進行討論。第三期會議上將公海應(yīng)只用于和平目的寫進單一協(xié)商案文中,并對和平利用海洋問題進行了一般性辯論,其爭論焦點集中在是否允許海洋軍事活動。在第 4期會議的大會上,對海洋的和平利用進行了專題辯論。辯論會上許多國家對此問題表示關(guān)注。有些國家將 “和平利用”解釋為禁止一切軍事活動。其他一些國家將“和平利用”解釋為禁止一切侵略目的的軍事活動,而不禁止其他軍事活動。第三種意見認(rèn)為檢驗一種活動是否是和平的,要看其是否與《聯(lián)合國憲章》和其他依國際法所承擔(dān)的義務(wù)相一致。[2]162由于會議上意見不一致,《公約》案文作為有關(guān)國家斗爭與妥協(xié)的產(chǎn)物,只是規(guī)定了和平利用海洋,未專門規(guī)定海上軍事行動問題。這是否意味著《公約》禁止一切海上軍事行動?答案當(dāng)然是否定的。理由如下:

首先,全世界沿海國家數(shù)量眾多,而且絕大多數(shù)有影響的大國屬于沿海國家,這些國家普遍重視建設(shè)本國的海軍部隊,并有通過實施海上軍事行動謀求或維護國家利益的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實需求。若禁止一切海上軍事行動則意味著否定了各國海軍部隊存在的現(xiàn)實意義,亦即否定了沿海國家組織實施任何海上軍事行動的合法性,這必將遭到一些沿海國家特別是海洋強國的抵制或反對。因此,作為國際社會斗爭與協(xié)調(diào)產(chǎn)物的《公約》勢必要為海上軍事行動預(yù)留適當(dāng)空間,不會完全禁止海上軍事行動,否則在當(dāng)時的聯(lián)合國海洋法會議上難以獲得通過。其次,從《聯(lián)合國憲章》的規(guī)定看,在存在和平之威脅、和平之破壞或侵略行為的情況下,安全理事會有權(quán)決定采取武力或武力以外的辦法,包括有關(guān)海上軍事行動,以維持或恢復(fù)國際和平及安全。如憲章第四十二條規(guī)定:“安全理事會如認(rèn)第四十一條所規(guī)定之辦法不足或已經(jīng)證明為不足時,得采取必要之空海陸軍行動,以維持或恢復(fù)國際和平及安全。此項活動得包括聯(lián)合國會員國之空海陸軍示威、封鎖及其他軍事舉動?！边@顯然賦予了安全理事會和聯(lián)合國會員國在特定條件下采取海上軍事行動的權(quán)利。

再次,從《公約》本身的內(nèi)容看,《公約》基于制止海上違法犯罪行為、維護海洋法律秩序的需要,明確規(guī)定,軍艦與軍用飛機可依法行使緊追權(quán)與登臨權(quán),為保護海洋環(huán)境可依法對外國船只行使執(zhí)行權(quán)力等。①參見《聯(lián)合國海洋法公約》第一百一十條、一百一十一條、二百二十四條?！豆s》的上述規(guī)定,以更為直接的形式表明,《公約》強調(diào)和平利用海洋,但并不會因此禁止所有種類和形式的海上軍事活動,即和平利用海洋與海上軍事行動之間并不總是矛盾或沖突的。正如有的海洋法專家所言:“一般說來,《公約》并不排除海上與《聯(lián)合國憲章》和其他國際法規(guī)則相一致的軍事用途?！盵1]關(guān)于此問題,1985年聯(lián)合國秘書長也在一篇報告中結(jié)論性地指出,《聯(lián)合國海洋法公約》不禁止與《聯(lián)合國憲章》所載國際法原則,特別是憲章第二條第四款和第五十一條規(guī)定相一致的軍事活動。[4]163

(二)和平利用海洋對海上軍事行動構(gòu)成限制

《公約》關(guān)于和平利用海洋的規(guī)定,雖不是禁止一切海上軍事行動,但顯然也對海上軍事行動構(gòu)成一定的限制。即海上軍事行動不應(yīng)與《公約》、《聯(lián)合國憲章》和其他國際法規(guī)則相違背。

首先,禁止以與《聯(lián)合國憲章》所載國際法原則不符的方式,運用海上軍事行動對他國進行武力威脅或使用武力。這是對海上軍事行動最基本的限制,也是獲得國際社會普遍認(rèn)可的規(guī)則。但是,國際社會對于 “武力威脅”和 “使用武力”的含義有不同的理解,可能影響對海上軍事行動的限制。筆者認(rèn)為,在國際社會對此缺乏權(quán)威解釋的情況下,最低限度應(yīng)是限制海上軍事行動構(gòu)成對他國的侵略或侵略威脅。關(guān)于何為侵略?1974年聯(lián)合國大會《關(guān)于侵略定義的決議》作出了明確規(guī)定,并列舉了 7種屬于侵略的使用武力行為。②具體內(nèi)容可參見《關(guān)于侵略定義的決議》第一條、第三條。該決議的上述內(nèi)容可作為最低程度限制海上軍事行動的參考。

其次,禁止各國在海洋水體、海床洋底及其底土進行軍備競賽。防止在海床進行軍備競賽的問題,是馬耳他代表帕爾多在 1967年聯(lián)合國大會第 22屆會議上所提的提案中提出來的。該問題提出后,受到國際社會廣泛重視,第 22屆聯(lián)大還通過決議設(shè)立了一個和平利用國家管轄以外海床洋底的四十四國委員會 (后稱為海床委員會)。通過國際社會的共同努力,《禁止在海床洋底及其底土安置核武器及其他大規(guī)模毀滅性武器條約》于1971年 2月 11日開放供簽署,并于 1972年 5月18日生效。該條約序言和第 1條明確要求,各締約國不在海岸區(qū)外部界限以外的海床洋底及其底土埋設(shè)或安置核武器或其他大規(guī)模毀滅性武器以及用于這類武器以及專為儲存、試驗或使用這類武器而設(shè)計的建筑物、發(fā)射裝置或任何其他設(shè)備。此外,為實現(xiàn)制止軍備競賽、維護和平的目的,國際社會還制定了《禁止在大氣層、外層究間和水下進行核武器試驗條約》、《南太平洋無核區(qū)條約》、《禁止為軍事或任何其他敵對目的使用改變環(huán)境的技術(shù)的公約》、《南極條約》等相關(guān)條約,這些條約的有關(guān)規(guī)定也構(gòu)成了對海上軍事行動的限制。例如,禁止在在領(lǐng)海和公海進行核試驗;禁止為軍事或任何其他敵對目的使用改變環(huán)境的技術(shù)等?？梢?在認(rèn)識海洋的和平利用對海上軍事行動的限制時,必須將其同裁軍與軍控等方面緊密聯(lián)系起來。正如在第三次海洋法會議第 4期會議的大會上,大會主席阿麥拉·辛格所指出的,海洋的和平利用不能與在其他場合關(guān)于裁軍、非熱核化和海底非軍事化的談判分離。

再次,海上軍事行動應(yīng)以不致構(gòu)成濫用權(quán)利的方法實施?！豆s》第三百條規(guī)定:“締約國應(yīng)誠意履行根據(jù)本公約承擔(dān)的義務(wù)并應(yīng)以不致構(gòu)成濫用權(quán)利的方法,行使本公約所承認(rèn)的權(quán)利、管轄權(quán)和自由?！焙Ｉ宪娛滦袆予b于其固有的特殊性與敏感性,更應(yīng)嚴(yán)格按照公約規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù),行使相應(yīng)的權(quán)利,禁止不顧義務(wù)、濫用權(quán)利。例如,軍艦和潛艇在他國領(lǐng)海行使無害通過權(quán)時,不應(yīng)損害沿海國的和平、良好秩序與安全。軍艦和軍用飛機在他國專屬經(jīng)濟區(qū)行使航行自由與飛越自由時,應(yīng)適當(dāng)顧及沿海國的權(quán)利。在因舉行海上演習(xí)、武器試驗等行動有可能影響海上航行時,應(yīng)按規(guī)定發(fā)布航海通告等。遺憾的是,有些國家在實踐中利用《公約》有些規(guī)定不明確、不具體的現(xiàn)狀,故意曲解其含義與精神,實施海上軍事行動時濫用權(quán)利,損害沿海國的和平與安全。①例如:2001年 4月 1日,美國 EP-3偵察機違反國際法以飛越自由為名在中國專屬經(jīng)濟區(qū)上空從事針對中國的偵察飛行,并導(dǎo)致 “中美撞機事件”。這種行為顯然與《公約》和平利用海洋的原則與主旨不相符合,而且會損害國際和平與安全,理應(yīng)禁止。

三、和平利用海洋需要加強海上軍事互信與安全合作

當(dāng)前,世界各國基于自身安全利益和發(fā)展利益的考慮,在海洋利用方面存在較大差異和競爭,在理解和適用《公約》某些條款時有較大分歧。因此,僅靠《公約》規(guī)范和限制海上軍事行動,以促進和平利用海洋的實現(xiàn),顯然難度較大。在此情況下,除了繼續(xù)發(fā)揮《公約》的作用外,有關(guān)各方還應(yīng)依據(jù)《聯(lián)合國憲章》和其他有關(guān)國法規(guī)范,結(jié)合實際情況,積極探索其他行之有效的措施。從國際社會的實踐和發(fā)展趨勢來看,有關(guān)各方間加強海上軍事互信與安全合作是解決海上“安全困境”,維護海洋和平的重要途徑。

首先,有關(guān)各方加強海上軍事互信,是避免相互間在海上軍事行動方面的誤解、誤判,預(yù)防海上軍事危機發(fā)生或危機升級,緩和緊張局勢,維護海洋和平的重要措施。在實踐中,有關(guān)國家通常利用建立信任措施 (confidence-building measures,CBMs)②建立信任措施 (confidence-buildingmeasures,CBMs)是指,國家或國家集團之間為增強相互信任和安全感而采取的一系列軍事交往與溝通、軍事限制和監(jiān)督檢查措施的總稱。建立信任措施主要集中在軍事安全領(lǐng)域,又稱建立信任與安全措施。建立信任措施往往以雙邊或多邊條約形式加以確定。來加強海上軍事互信。例如,20世紀(jì) 60年代,美蘇兩國海軍發(fā)生的海上事件越來越頻繁,為了避免這類事件導(dǎo)致大規(guī)模軍事對抗,美蘇兩國于 1972年 5月在莫斯科簽訂了《美蘇關(guān)于防止公海水面和公海上空意外事件的協(xié)定》,對雙方的海上軍事行動作出了規(guī)范和限制。此后,美蘇兩國間發(fā)生海上事件的數(shù)量大幅下降。我國為了與有關(guān)國家增進海上軍事互信,防止在海上發(fā)生意外沖突,也與有關(guān)國家建立了海上信任措施。如,中美兩國為防止雙方的海空力量發(fā)生意外事故、誤解或錯誤判斷,兩國的國防部長于 1998年 1月 19日在北京簽署了《中國和美國國防關(guān)于建立加強海上軍事安全磋商機制的協(xié)定》。該協(xié)定為中美兩國加強海上軍事安全合作、建立海上互信創(chuàng)造了必要條件,是中美雙方為維護和平與穩(wěn)定所做的積極努力的具體表現(xiàn)。諸多國際實踐證明,有關(guān)各方間建立信任措施,增進海上軍事互信,是避免海上軍事行動沖突,維護和平與穩(wěn)定的重要方式。

其次,有關(guān)各方加強以尊重主權(quán)和平等為基礎(chǔ)、有益于維護和平的海上軍事安全合作,對于構(gòu)建長期穩(wěn)定的海洋安全環(huán)境,促進共同利益的實現(xiàn)具有重要意義。當(dāng)今形勢下,國家之間在政治、經(jīng)濟和文化等方面的相互依賴日益加深,盡管有關(guān)國家在海洋利益上存在一定的競爭與矛盾,但相互間也存在較多的共同利益需要維護,存在日益增多的海上非傳統(tǒng)安全威脅需要共同應(yīng)對。例如,多數(shù)沿海國家在控制和打擊海上毒品走私、人員偷渡、武裝搶劫、海洋污染、恐怖主義等違法犯罪活動方面,以及在執(zhí)行人道主義救援和海上維和等方面存在大量共同利益。有關(guān)各方為維護共同利益,不斷加強海上軍事安全合作,經(jīng)常組織海上聯(lián)合搜救、海上反恐、打擊海盜等方面的聯(lián)合軍演。特別值得關(guān)注的是,針對索馬里海盜活動猖獗的客觀情況,已有 20多個國家派出海軍艦艇到亞丁灣海域巡邏護航,打擊海盜,以維護海洋航運安全,相互之間都有一定的合作?？梢哉f,維護共同利益、應(yīng)對共同威脅成為有關(guān)各方加強海上軍事安全合作的基本動力。不容置疑,有些海上軍事安全合作對于維護海洋法律秩序、保證海洋的和平利用具有重要作用。

目前,有關(guān)國家基于維護共同利益的需要,海上軍事互信與安全合作日益普遍,合作的領(lǐng)域逐步拓展,形式更加多樣。同時也應(yīng)看到,各國家的利益并不完全一致,有時還存在較大的矛盾與競爭。因此,海上軍事互信與安全合作的建立、深化與發(fā)展,也會受到諸多制約與限制。但無論如何,海上軍事互信與安全合作為規(guī)范、協(xié)調(diào)和限制海上軍事活動,避免海上軍事沖突,維護海洋法律秩序,促進海洋的和平利用,提供了一個較為有效的實現(xiàn)路徑。如果有關(guān)國家能遵循以互信、互利、平等、協(xié)商為核心的安全觀念,相互間的海上軍事互信與安全合作將會得到進一步發(fā)展,對構(gòu)建長期穩(wěn)定的海洋安全環(huán)境,維護地區(qū)和世界和平,將會發(fā)揮更重要的作用。

[1]周忠海.論海洋法中的剩余權(quán)利 [J].政法論壇,2004,(5).

[2]張海文.《聯(lián)合國海洋法公約》釋義集 [M].北京:海洋出版社,2006.

責(zé)任編輯:林 衍

A bstract:Peaceful use of the ocean is the topic of 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea.The Convention a ims to accelerate the peaceful use of the ocean by limiting ocean activities,prescribing ocean disputes settlementmethods and promoting international cooperation.Peaceful use of the ocean does notmean prohibiting anymilitary naval action although it has restricted military naval action to some extent.In order to realize the peaceful use of the ocean,the military naval actions shall confor m to UN Charter,UN Convention and other prescriptions of international laws.In addition,strengtheningmutual trust and security cooperation is a majorway for some countries to solve security problem and maintain ocean peace.

Key words:peaceful use of the ocean;UN Convention on theLaw of the Sea;military naval action;security cooperation

Peaceful Use of the Ocean andM ilitary Naval Action

Zhang Chuan-jiang,Xie De-ha i
(Institute ofMilitary Science,Beijing 100091,China)

DF935

A

1009-3745(2010)03-0055-05

2010-04-12

張傳江 (1974-),男,山東泰安人,軍事科學(xué)院博士研究生,海軍兵種指揮學(xué)院講師,從事國際法研究;解德海 (1976-),男,山東沂水人,軍事科學(xué)院博士研究生,從事國際法研究。