確立我國(guó)的戰(zhàn)略礦產(chǎn)和保護(hù)礦產(chǎn)

■ 袁國(guó)華

社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快發(fā)展與重要礦產(chǎn)資源供應(yīng)緊張的局面，將在今后相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，影響我國(guó)的經(jīng)濟(jì)生活。但是，目前對(duì)戰(zhàn)略礦產(chǎn)、保護(hù)礦產(chǎn)的認(rèn)識(shí)混亂，已經(jīng)影響了對(duì)資源形勢(shì)的判斷及相關(guān)政策的制定。這里，結(jié)合國(guó)內(nèi)外實(shí)際情況，規(guī)范了我國(guó)的戰(zhàn)略礦產(chǎn)與保護(hù)礦產(chǎn)，探討了其主要屬性，提出了我國(guó)戰(zhàn)略礦產(chǎn)和保護(hù)礦產(chǎn)目前迫切需要開(kāi)展的一些工作，并列出了初步的清單。

什么是戰(zhàn)略礦產(chǎn)和保護(hù)礦產(chǎn)

戰(zhàn)略礦產(chǎn)（Strategic Mineral）概念是由美國(guó)國(guó)防軍事部門(mén)提出來(lái)的。美國(guó)海軍陸戰(zhàn)隊(duì)少校 Gilda a.Jackson 把戰(zhàn)略礦產(chǎn)定義為必須滿足軍事、工業(yè)和基本的民用需求的礦產(chǎn)，但在國(guó)家緊急狀態(tài)時(shí)，這些礦產(chǎn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的數(shù)量不足以滿足這些需求。在現(xiàn)今世界，這些礦產(chǎn)物流的任何擾動(dòng)，不僅影響國(guó)家安全，而且影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力。

美國(guó)陸軍軍事學(xué)院戰(zhàn)略研究所的Kent Hughes Butts 中校認(rèn)為，戰(zhàn)略礦產(chǎn)是對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和國(guó)防部門(mén)十分關(guān)鍵的礦產(chǎn)，其中最典型的是鉻、鈷、猛、和鉑族金屬。在大多數(shù)關(guān)鍵應(yīng)用領(lǐng)域，如高科技武器系統(tǒng)中的超合金及鋼的生產(chǎn)，他們是不可被替代的。

傳統(tǒng)的戰(zhàn)略礦產(chǎn)通常被定義為對(duì)國(guó)家安全至關(guān)重要的礦產(chǎn)，這種礦產(chǎn)在國(guó)家處于緊急狀態(tài)時(shí)，國(guó)內(nèi)供應(yīng)在數(shù)量及時(shí)間上都不充分，其大部分或者全部必須由國(guó)外進(jìn)口。在美國(guó)，特定時(shí)期內(nèi)，多種對(duì)國(guó)防、航天工業(yè)、能源供應(yīng)和運(yùn)輸至關(guān)重要的礦產(chǎn)被列為具有戰(zhàn)略意義。在二戰(zhàn)時(shí)期，含鉻和錫的礦產(chǎn)，石英晶體，片云母被列入戰(zhàn)略礦產(chǎn)類別。戰(zhàn)爭(zhēng)中，美國(guó)不得不從57個(gè)國(guó)家中進(jìn)口65種關(guān)鍵（Critical）礦產(chǎn)，其中27種戰(zhàn)略礦產(chǎn)從國(guó)外進(jìn)口。

現(xiàn)今的美國(guó)地調(diào)局（USGS）戰(zhàn)略礦產(chǎn)專家 Kim B Shedd在與作者的交流中，引述了美軍事詞典關(guān)于戰(zhàn)略礦產(chǎn)的定義，并認(rèn)為，“戰(zhàn)略”一般意味著我們需要它，而“關(guān)鍵（Critical）”意味著在確保足量供應(yīng)方面有些困難。

綜合各方面的看法，我們認(rèn)為，戰(zhàn)略礦產(chǎn)是現(xiàn)時(shí)期對(duì)我國(guó)國(guó)防建設(shè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有關(guān)鍵意義，國(guó)內(nèi)供應(yīng)不足而必須依賴進(jìn)口的礦產(chǎn)。

戰(zhàn)略礦產(chǎn)的作用在現(xiàn)時(shí)是不可替代的，由于國(guó)內(nèi)供應(yīng)不足，必須依賴進(jìn)口。而考慮到進(jìn)口的不確定性，為了確保我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，對(duì)戰(zhàn)略礦產(chǎn)就必須建立儲(chǔ)備制度。顯然，這里的礦產(chǎn)含義，主要是指礦產(chǎn)品。戰(zhàn)略礦產(chǎn)的儲(chǔ)備，也主要是指戰(zhàn)略礦產(chǎn)品（物資）的儲(chǔ)備。而真正的礦產(chǎn)資源（即未開(kāi)采的儲(chǔ)量）儲(chǔ)備則較少。

保護(hù)礦產(chǎn)（Protective Mineral）：根據(jù)當(dāng)前的國(guó)際形勢(shì)及我國(guó)的實(shí)際情況，把對(duì)國(guó)防軍事工業(yè)、航空航天工業(yè)以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有不可替代作用，而我國(guó)又具有絕對(duì)甚至是比較優(yōu)勢(shì)的礦產(chǎn)，列為保護(hù)礦產(chǎn)。目前，我們國(guó)家有規(guī)范的“保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種”概念：國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種，是指國(guó)家根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和高科技發(fā)展的需要，以及資源稀缺、貴重程度確定的，由國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)按照國(guó)家計(jì)劃批準(zhǔn)開(kāi)采的礦種。顯然，保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種內(nèi)涵與保護(hù)礦產(chǎn)大體一致，考慮到與戰(zhàn)略礦產(chǎn)的對(duì)應(yīng)，可以考慮使用規(guī)范的保護(hù)礦產(chǎn)概念。

戰(zhàn)略礦產(chǎn)和保護(hù)礦產(chǎn)的特性

1.戰(zhàn)略礦產(chǎn)的特性

戰(zhàn)略礦產(chǎn)具有典型的區(qū)域及時(shí)間屬性，供應(yīng)渠道脆弱，必須建立國(guó)家儲(chǔ)備制度。

戰(zhàn)略礦產(chǎn)是短缺礦產(chǎn)

不同國(guó)家或者地區(qū)，由于資源稟賦不同，列入“戰(zhàn)略礦產(chǎn)”范疇的礦產(chǎn)品種也不同。全球礦產(chǎn)分布不均衡，有些礦種往往分布在幾個(gè)國(guó)家，甚至一、二個(gè)產(chǎn)地。因此，各國(guó)一般都存在自己短缺的戰(zhàn)略礦產(chǎn)。

如果一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)相關(guān)資源十分豐富，那么，在一般的情況下，都可以非常容易地自己組織生產(chǎn)（或者恢復(fù)生產(chǎn)，如受自然災(zāi)害影響的情況下），滿足各方面的需求。因此，即使是對(duì)國(guó)防建設(shè)及高新技術(shù)發(fā)展等十分重要的礦產(chǎn)，如果國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)可采資源充足，它們也不具備戰(zhàn)略礦產(chǎn)特征。戰(zhàn)略礦產(chǎn)不僅對(duì)國(guó)家建設(shè)具有不可替代的重要意義，而且是短缺的，必須通過(guò)進(jìn)口來(lái)滿足國(guó)內(nèi)需求。

戰(zhàn)略礦產(chǎn)隨著時(shí)間及技術(shù)進(jìn)步等因素而改變

不同地區(qū)戰(zhàn)略礦產(chǎn)不同，不同時(shí)期（技術(shù)進(jìn)步因素）戰(zhàn)略礦產(chǎn)種類也不同。鈮在20世紀(jì)前半段幾乎不為人知，但目前在工業(yè)上作用巨大。鈮是高強(qiáng)度鋼材和強(qiáng)防腐鋼材的合金元素，用于噴氣發(fā)動(dòng)機(jī)中的“超合金”及其他高溫作業(yè)設(shè)備中，以及切削工具，一些超導(dǎo)體和光學(xué)組件中。但目前鈮資源很少，80%以上產(chǎn)自巴西。90%以上的鈮源自燒綠石，一種含釷、鈾、鈦、鉭、鋯、鈮及其他多種元素的復(fù)雜氧化物。

戰(zhàn)略礦產(chǎn)的供應(yīng)平衡容易打破

戰(zhàn)略礦產(chǎn)的進(jìn)口渠道往往比較脆弱，其供需平衡容易打破。儲(chǔ)量的耗竭，新礦床的發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)、罷工、政府更迭，或者新的貿(mào)易協(xié)議都會(huì)影響戰(zhàn)略礦產(chǎn)的供應(yīng)。而替代、循環(huán)利用和技術(shù)進(jìn)步，則可以影響戰(zhàn)略礦產(chǎn)的需求。如1987年扎伊爾“八天戰(zhàn)爭(zhēng)”，擾亂了銅、鈷的供應(yīng)。中美關(guān)系正?；?，美國(guó)可以方便地從中國(guó)進(jìn)口石墨和銻等等。二戰(zhàn)后，錫、銅等等的循環(huán)利用，解決了其部分需求。而隨著原子能技術(shù)的發(fā)展，鈾、釷和鋯等等，其戰(zhàn)略礦產(chǎn)地位突顯出來(lái)。目前，環(huán)境壓力促使新能源開(kāi)發(fā)步伐加快，鋰的戰(zhàn)略地位也日益顯現(xiàn)。

戰(zhàn)略礦產(chǎn)必須建立相應(yīng)的產(chǎn)品儲(chǔ)備制度

戰(zhàn)略礦產(chǎn)是短缺礦產(chǎn)。作為一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，為了確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，必須建立我國(guó)的戰(zhàn)略礦產(chǎn)儲(chǔ)備制度。美國(guó)最早提出戰(zhàn)略礦產(chǎn)概念，也最早實(shí)踐了相應(yīng)的戰(zhàn)略礦產(chǎn)儲(chǔ)備機(jī)制。一戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)總統(tǒng)哈丁于1923年為建立阿拉斯加國(guó)家油儲(chǔ)（資源）而頒布了第3797A號(hào)總統(tǒng)令，開(kāi)啟了礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備的先河。1939年，美國(guó)通過(guò)了戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法案，二戰(zhàn)后通過(guò)了國(guó)防生產(chǎn)法，建立了大多數(shù)固體戰(zhàn)略礦產(chǎn)的儲(chǔ)備。而全球范圍的戰(zhàn)略儲(chǔ)備，則催生于1973年石油危機(jī)后，于1974年為對(duì)付歐佩克成立的國(guó)際能源機(jī)構(gòu)（IEA）。相關(guān)國(guó)家在此后建立了戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備制度。

目前，美國(guó)、日本、法國(guó)、德國(guó)、瑞典、瑞士、挪威、芬蘭、英國(guó)、韓國(guó)等10個(gè)國(guó)家建立了較為完善的礦產(chǎn)品戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度。

2.保護(hù)礦產(chǎn)的特性

保護(hù)礦產(chǎn)是優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)

保護(hù)礦產(chǎn)的作用是不可替代的，即具有戰(zhàn)略礦產(chǎn)的屬性。受成礦地質(zhì)作用影響，一個(gè)國(guó)家的保護(hù)礦產(chǎn)具有比較甚至是絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，如智利的銅和中國(guó)的鎢，其生產(chǎn)相比其他國(guó)家來(lái)說(shuō)，具有壓倒性的優(yōu)勢(shì)。一個(gè)國(guó)家的保護(hù)礦產(chǎn)，其他國(guó)家往往不具備類似的資源稟賦，資源短缺，必須通過(guò)進(jìn)口來(lái)滿足其國(guó)內(nèi)需求。也就是說(shuō)，保護(hù)礦產(chǎn)往往是別國(guó)的戰(zhàn)略礦產(chǎn)（短缺）。

隨著技術(shù)進(jìn)步及資源替代等因素，保護(hù)礦產(chǎn)種類也會(huì)變化。

保護(hù)礦產(chǎn)必須進(jìn)行有效保護(hù)

國(guó)家對(duì)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)和國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種，實(shí)行有計(jì)劃的開(kāi)采。實(shí)際上，1991年，國(guó)務(wù)院就將鎢、錫、銻、離子型稀土確定為保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種，對(duì)這些礦種實(shí)行有計(jì)劃的勘查開(kāi)采管理，對(duì)保護(hù)礦產(chǎn)的有效保護(hù)、科學(xué)合理利用起到了積極作用。

我國(guó)保護(hù)礦產(chǎn)的儲(chǔ)量、產(chǎn)量及出口量，在世界市場(chǎng)都占有重要地位。這些礦產(chǎn)對(duì)國(guó)防及整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)都具有重要意義，因此，為了確保我國(guó)的資源權(quán)益，防止多頭出口導(dǎo)致量增價(jià)減的局面（指出口數(shù)量增加，但導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格下降創(chuàng)匯反而減少），有效提升我國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)的話語(yǔ)權(quán)，從源頭上加強(qiáng)保護(hù)礦產(chǎn)的保護(hù)工作，依然是項(xiàng)緊迫的任務(wù)。2009年11月24日，國(guó)土資源部發(fā)布了《保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種勘查開(kāi)采管理暫行辦法》，要求對(duì)保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種的勘查、開(kāi)采實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、總量控制、合理開(kāi)發(fā)、綜合利用的原則；國(guó)土資源部按照規(guī)劃對(duì)保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種實(shí)行開(kāi)采總量控制管理；對(duì)保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種要綜合勘查評(píng)價(jià)、綜合開(kāi)采、綜合利用。

確立我國(guó)的戰(zhàn)略礦產(chǎn)和保護(hù)礦產(chǎn)

前面明確界定了戰(zhàn)略礦產(chǎn)與保護(hù)礦產(chǎn)的定義與屬性。實(shí)際上，兩類礦產(chǎn)都是對(duì)國(guó)防及國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)至關(guān)重要的礦產(chǎn)。戰(zhàn)略礦產(chǎn)是我們的短缺礦產(chǎn)，必須通過(guò)進(jìn)口來(lái)滿足需求；而保護(hù)礦產(chǎn)是我們的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)（別人的戰(zhàn)略礦產(chǎn)），我們握有國(guó)際市場(chǎng)的話語(yǔ)權(quán)。

為了確保國(guó)防建設(shè)需要，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，對(duì)于戰(zhàn)略礦產(chǎn)，我們的重點(diǎn)是建立產(chǎn)品的儲(chǔ)備制度。而對(duì)于保護(hù)礦產(chǎn)，我們必須有效控制國(guó)際市場(chǎng)，最大限度地發(fā)揮資源效益，重點(diǎn)是建立資源的保護(hù)制度。

建立戰(zhàn)略礦產(chǎn)的儲(chǔ)備制度，首先必須從法律上，建立戰(zhàn)略礦產(chǎn)儲(chǔ)備制度及儲(chǔ)備體系。建議立即著手制定戰(zhàn)略礦產(chǎn)物質(zhì)儲(chǔ)備法，規(guī)定國(guó)家、企業(yè)及國(guó)防軍工部門(mén)在戰(zhàn)略礦產(chǎn)物資儲(chǔ)備方面的責(zé)職。美國(guó)二戰(zhàn)后立即建立了國(guó)家儲(chǔ)備（National Stockpile）制度，目標(biāo)是獲取并儲(chǔ)備對(duì)國(guó)防建設(shè)至關(guān)重要的戰(zhàn)略材料。目前，美國(guó)的戰(zhàn)略和關(guān)鍵材料儲(chǔ)備法（Strategic and Critical Materials Stockpiling Act）統(tǒng)轄相關(guān)的儲(chǔ)備工作。美國(guó)國(guó)防后勤局（DLA）的國(guó)防儲(chǔ)備中心（DNSC）即儲(chǔ)備了超過(guò)80種商品，價(jià)值近50億美元。

目前，我國(guó)的石油儲(chǔ)備已經(jīng)全面展開(kāi)。目前的重點(diǎn)似乎是尋找合適的地下巖鹽或者類似構(gòu)造，把主要油品儲(chǔ)存在地下。另外，如何建立國(guó)家、企業(yè)、國(guó)防儲(chǔ)備的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，市場(chǎng)介入的時(shí)機(jī)，儲(chǔ)備物資的存放、處置機(jī)制等等，依然具有許多問(wèn)題，迫切需要研究解決。

確保戰(zhàn)略礦產(chǎn)的長(zhǎng)期穩(wěn)定供應(yīng)，我國(guó)近年來(lái)通過(guò)國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)勘查和并購(gòu)，取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。建議從每年進(jìn)口的原油、煤炭、鐵礦石（含精礦和廢鐵）和銅礦石（含精礦和廢銅）中，提取部分資金，建立“戰(zhàn)略礦產(chǎn)國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)勘查基金”，并建立相應(yīng)的戰(zhàn)略礦產(chǎn)國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)勘查指導(dǎo)制度。鼓勵(lì)多利用境外礦產(chǎn)資源為我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。

對(duì)于我們優(yōu)勢(shì)的保護(hù)礦產(chǎn)，重點(diǎn)是做好統(tǒng)一規(guī)劃，從源頭上抓好相關(guān)的保護(hù)工作。嚴(yán)格控制保護(hù)礦產(chǎn)的勘查許可，對(duì)現(xiàn)有礦山企業(yè)規(guī)模太小的問(wèn)題，通過(guò)整合，讓產(chǎn)權(quán)適當(dāng)“高度化”。根據(jù)市場(chǎng)需求及價(jià)格變化情況，控制生產(chǎn)規(guī)模。嚴(yán)格規(guī)劃新建產(chǎn)能。

我們知道，礦產(chǎn)資源是由地質(zhì)作用形成的，在現(xiàn)有技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下能夠被人類開(kāi)發(fā)利用（即具有效用），并且能夠帶來(lái)收益（為所有權(quán)人帶來(lái)收益，即具有資產(chǎn)屬性）的地質(zhì)體（固、液、氣體）?？紤]到貨幣的時(shí)間價(jià)值及未來(lái)的不確定性等因素，把探明的資源（儲(chǔ)量）擱置起來(lái)不開(kāi)采，顯然是不經(jīng)濟(jì)的，也未必符合可持續(xù)發(fā)展的要求。因此，保護(hù)礦產(chǎn)的選擇必須做好統(tǒng)籌規(guī)劃，謹(jǐn)慎行事。既要避免勘查資本的浪費(fèi)，也要避免資源“欠開(kāi)發(fā)”。平衡好各方利益，并做好相關(guān)的補(bǔ)償。

我國(guó)戰(zhàn)略礦產(chǎn)清單（初步）

石油，銅，鉛，鋅，鉻，錳，鎳，鈾，鉑族金屬，鉀

我國(guó)保護(hù)礦產(chǎn)清單（初步）

鎢，錫，鉬，鉍，銻，稀土，焦煤，鋰，鉭、鍶，鎘，銥，銠，釩，鈦，鋯，銦