論司法鑒定機(jī)構(gòu)的布局問題
——以安徽省為例

沙奇志

（安徽省司法廳，安微合肥230061）

論司法鑒定機(jī)構(gòu)的布局問題
——以安徽省為例

沙奇志

（安徽省司法廳，安微合肥230061）

司法鑒定機(jī)構(gòu)的合理布局問題直接關(guān)系到司法鑒定事業(yè)的健康有序發(fā)展。鑒定機(jī)構(gòu)布局與鑒定資源密切相關(guān)。從鑒定資源的分布和鑒定機(jī)構(gòu)的實(shí)際設(shè)置狀況入手，通過以點(diǎn)代面的研究方式，分析鑒定工作發(fā)展中存在的問題，并提出相應(yīng)的工作措施。

鑒定資源；機(jī)構(gòu)布局；鑒定管理

全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）開啟了司法鑒定管理工作嶄新的一頁(yè)?！稕Q定》頒布以來，司法行政機(jī)關(guān)認(rèn)真履行職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)司法鑒定機(jī)構(gòu)的審核登記、行政監(jiān)管和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，在逐步經(jīng)歷了重新準(zhǔn)入、布局發(fā)展、鞏固提高三個(gè)階段后，司法鑒定工作初步走出多頭管理、分散管理的無序狀態(tài)，統(tǒng)一的司法鑒定管理體制正在逐步形成。司法鑒定機(jī)構(gòu)的合理布局是推進(jìn)司法鑒定事業(yè)發(fā)展做強(qiáng)做精的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前，隨著司法行政管理和行業(yè)管理相結(jié)合的制度設(shè)計(jì)、程序保障、秩序監(jiān)管和司法鑒定機(jī)構(gòu)的設(shè)置、司法鑒定人員的配備以及司法鑒定質(zhì)量的提升，司法鑒定工作都面臨著良好的發(fā)展機(jī)遇。與全國(guó)其他省（市）一樣，安徽省的司法鑒定管理工作在適應(yīng)訴訟需要，促進(jìn)司法公正等方面發(fā)揮出越來越重要的作用。省司法廳按照《決定》規(guī)定，對(duì)符合條件的99家鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行了審核登記（包括重新審核登記）并編入鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)名冊(cè)予以公告①引用數(shù)據(jù)為安徽省近兩年來由司法鑒定機(jī)構(gòu)報(bào)送的數(shù)據(jù)。。從目前的運(yùn)作情況看，總體態(tài)勢(shì)是健康有序、穩(wěn)步推進(jìn)的。但在審核登記環(huán)節(jié)中，由于認(rèn)識(shí)不一，引發(fā)了不少爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人實(shí)行的是登記制而不是審批制，對(duì)于申請(qǐng)從事司法鑒定業(yè)務(wù)的個(gè)人、法人或者其他組織，符合《決定》規(guī)定條件的，司法行政部門應(yīng)當(dāng)予以登記；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)行政許可法以及司法部《司法鑒定機(jī)構(gòu)登記管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)司法鑒定機(jī)構(gòu)的審核登記應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌規(guī)劃、有序發(fā)展的原則，司法行政機(jī)關(guān)有權(quán)力也有義務(wù)對(duì)符合條件的機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行合理的選擇，以使司法鑒定機(jī)構(gòu)的發(fā)展符合結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局合理的要求。兩種觀點(diǎn)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)歸結(jié)起來，就是司法鑒定資源的科學(xué)配置和司法鑒定機(jī)構(gòu)的合理布局問題。

1 司法鑒定機(jī)構(gòu)的合理布局的法律依據(jù)

1.1 《決定》等法律、法規(guī)

依據(jù)《決定》制定的《司法鑒定機(jī)構(gòu)登記管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第6條明確指出：“鑒定機(jī)構(gòu)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)符合統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、有序發(fā)展的要求”。統(tǒng)籌規(guī)劃，昭示出司法行政機(jī)關(guān)宏觀調(diào)控司法鑒定工作的職責(zé)，它要求司法行政機(jī)關(guān)在全面掌握本地區(qū)司法鑒定資源的基礎(chǔ)上，對(duì)本地區(qū)司法鑒定機(jī)構(gòu)的發(fā)展作出長(zhǎng)遠(yuǎn)安排；合理布局是指鑒定機(jī)構(gòu)的存在狀態(tài)，這也是司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌規(guī)劃的必然結(jié)果；優(yōu)化結(jié)構(gòu)是對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)內(nèi)在發(fā)展?fàn)顟B(tài)的原則要求，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置的地區(qū)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、專業(yè)類別結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)規(guī)模的優(yōu)化，也包括鑒定機(jī)構(gòu)內(nèi)的人員結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)和專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；有序發(fā)展則是司法鑒定管理工作的基本原則，根據(jù)這一原則，司法鑒定機(jī)構(gòu)一哄而起的混亂局面將是被禁止或杜絕的。

從《決定》對(duì)司法鑒定的定義中可以看出，司法鑒定是存在于訴訟活動(dòng)中的一種特定行為。訴訟不是社會(huì)生活的常態(tài)，它依附于案件而存在，這些案件構(gòu)成了訴訟活動(dòng)的特定資源。從理論上講，司法鑒定資源的多寡由一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口分布狀況、社會(huì)群體的法律素質(zhì)等因素決定，同樣，司法鑒定資源的多寡也決定著司法鑒定機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)模和存在方式。不考慮資源總量和分布特點(diǎn)，僅就申請(qǐng)人符合條件就予審核登記的做法顯然不可取。為此，《辦法》第23條規(guī)定，司法鑒定資源不足的地區(qū)，司法行政機(jī)關(guān)可以采取招標(biāo)的方式審核登記司法鑒定機(jī)構(gòu)。這就意味著司法行政機(jī)關(guān)有權(quán)在多個(gè)符合條件的申請(qǐng)人作出最佳選擇。

1.2 司法鑒定與行政許可的關(guān)系

“司法鑒定活動(dòng)作為一種訴訟參與活動(dòng)，提供的是一種公共產(chǎn)品，不僅涉及當(dāng)事人利益和第三方利益，同時(shí)涉及社會(huì)公共利益，具有社會(huì)公共屬性”[1]。根據(jù)行政許可法第53條的規(guī)定，對(duì)有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定。這一規(guī)定同樣意味著司法行政機(jī)關(guān)可以在多個(gè)符合條件的申請(qǐng)人中好中選優(yōu)。而根據(jù)司法行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌規(guī)劃，在合理布局的前提下，如果在某一地區(qū)、或者某一行業(yè)某一類別的機(jī)構(gòu)設(shè)置上有數(shù)量限制時(shí)，“兩個(gè)或者兩個(gè)以上申請(qǐng)人的申請(qǐng)均符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)受理行政許可的先后順序作出準(zhǔn)予行政許可的決定”②行政許可法第57條規(guī)定：有數(shù)量限制的行政許可，兩個(gè)或者兩個(gè)以上申請(qǐng)人的申請(qǐng)均符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)受理行政許可申請(qǐng)的先后順序作出準(zhǔn)予行政許可的決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。。這也意味著后一個(gè)符合法定條件的申請(qǐng)人將依法失去被許可的權(quán)利。

綜合以上法律規(guī)定，筆者以為，行政許可法的規(guī)定與司法鑒定管理辦法的規(guī)定是吻合的，共同印證并支撐著司法行政機(jī)關(guān)在資源有限或者對(duì)關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，對(duì)司法鑒定機(jī)構(gòu)設(shè)置的自主裁定權(quán)。

2 司法鑒定機(jī)構(gòu)布局現(xiàn)狀及實(shí)務(wù)分析

《決定》頒布后，我國(guó)的司法鑒定管理工作正在經(jīng)歷由無序走向有序的過程。安徽的司法鑒定工作也從自發(fā)走向自覺的發(fā)展，無論是機(jī)構(gòu)設(shè)置人員配備，還是鑒定功能的發(fā)揮；無論是司法鑒定行政管理，還是行業(yè)自律等各個(gè)方面，都日漸步入規(guī)范化的發(fā)展軌道。

2.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備情況

（1）從總量上看，安徽省現(xiàn)有的99家司法鑒定機(jī)構(gòu)中，“三大類“機(jī)構(gòu)62家，“三類外”機(jī)構(gòu)37家。司法鑒定人員1 460名。與全國(guó)相比，該省的機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)低于全國(guó)148家的平均數(shù)。

（2）從城鄉(xiāng)分布情況看：99家機(jī)構(gòu)中76家在設(shè)區(qū)的市一級(jí)，23家機(jī)構(gòu)設(shè)在縣、區(qū)一級(jí)。

（3）從地區(qū)分布看，合肥（17家）等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中心城市以及阜陽(yáng)（13家）等所轄區(qū)域人口眾多的城市機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)較多，其他市相對(duì)較少。

該省有61個(gè)縣（市），截至2008年底，人口在80萬(wàn)以上的縣共23個(gè)，其中100萬(wàn)以上的縣有17個(gè)，所設(shè)立的機(jī)構(gòu)僅有11家，只占全省機(jī)構(gòu)總數(shù)的18%?？梢灶A(yù)見，縣、區(qū)一級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置還有較大的發(fā)展余地。另外，合肥、蕪湖等中心城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市似也有進(jìn)一步提升的空間。

2.2 司法鑒定業(yè)務(wù)量分析

（1）總量分析。安徽省2009年全年受案29 565件，其中，“三大類”以內(nèi)機(jī)構(gòu)受案27 194件。全國(guó)4 600余家機(jī)構(gòu)去年受案總量為90余萬(wàn)件，其中，“三大類”機(jī)構(gòu)受案約78萬(wàn)件。與全國(guó)相比，該省機(jī)構(gòu)受案量比全國(guó)平均數(shù)（約29 000件）略多，“三大類”機(jī)構(gòu)受案量比全國(guó)平均數(shù)25 161件也多出2 000件左右。從總量上看，該省的鑒定案件相對(duì)較多，鑒定資源相對(duì)較為豐富，有機(jī)構(gòu)設(shè)置總量突破的實(shí)踐基礎(chǔ)。

（2）分項(xiàng)數(shù)據(jù)分析。以今年第一季度的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例。在“三大類”機(jī)構(gòu)中，全省62家機(jī)構(gòu)共受案7 236件，其中，法醫(yī)臨床類機(jī)構(gòu)（49家）受案4 785件，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他類法醫(yī)鑒定機(jī)構(gòu)，位居全省第一；法醫(yī)毒物類機(jī)構(gòu)（22家）受案905件，受案量位居全省第二；法醫(yī)病理類機(jī)構(gòu)（30家）受案581件，受案量位居第三。其他類機(jī)構(gòu)包括法醫(yī)物證、法醫(yī)精神病、文書鑒定、痕跡鑒定等機(jī)構(gòu)受案量都較少，同一大類機(jī)構(gòu)之間呈現(xiàn)出很不平衡的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。在此關(guān)鍵點(diǎn)上，司法行政機(jī)關(guān)的宏觀調(diào)控應(yīng)有極大的適用空間。

（3）所均和人均受案量分析。2009年安徽省99家鑒定機(jī)構(gòu)受案29 565件，所均295件，人均約20件，比全國(guó)平均數(shù)略高（全國(guó)所均約200件，人均約17件）。從今年上半年（99家機(jī)構(gòu)）的數(shù)據(jù)看，所均和人均受案量都有較大增加（總量為16 946件，所均171件，人均11件）。此一數(shù)據(jù)表明安徽省司法鑒定機(jī)構(gòu)還有較大的發(fā)展空間。

（4）機(jī)構(gòu)類別受案量分析。今年上半年，安徽省62家“三大類”機(jī)構(gòu)受案16 361件，所均263件。37家“三類外”機(jī)構(gòu)受案906件，所均只有24件。數(shù)據(jù)顯示，“三類外”機(jī)構(gòu)的受案量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于“三大類”機(jī)構(gòu)，而且在“三類外”機(jī)構(gòu)中，知識(shí)產(chǎn)權(quán)和計(jì)算機(jī)司法鑒定業(yè)務(wù)受案量一直為零。此數(shù)據(jù)分析向我們展示出一個(gè)存在于當(dāng)下司法鑒定管理實(shí)踐中的兩難問題：一方面，從總體上看，“三類外”鑒定需求的迅猛增長(zhǎng)，一方面“三類外”機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展的嚴(yán)重不平衡。導(dǎo)致這一矛盾的原因既有機(jī)構(gòu)設(shè)置、專業(yè)發(fā)展等實(shí)踐層面的不規(guī)范，更有國(guó)家關(guān)于“三類外”機(jī)構(gòu)發(fā)展的制度層面的嚴(yán)重缺失。

3 司法鑒定資源與司法鑒定機(jī)構(gòu)布局

基于以上分析，可以確立兩個(gè)基本結(jié)論：一是司法鑒定機(jī)構(gòu)的發(fā)展必須符合統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、有序發(fā)展的基本要求。二是鑒定機(jī)構(gòu)的設(shè)置與鑒定工作的發(fā)展必須立足本地鑒定資源的實(shí)際，在滿足當(dāng)事人訴訟需要，維護(hù)司法公正與效率，維護(hù)本地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定方面真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.1 司法鑒定資源解析

理論上，一般將資源分為三大類：自然資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源和技術(shù)資源。其中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源（或社會(huì)人文資源）是直接或間接對(duì)生產(chǎn)發(fā)生作用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素。我們可以從引發(fā)司法鑒定的案件直接對(duì)社會(huì)生產(chǎn)生活發(fā)生作用中（直接影響人民群眾的生產(chǎn)生活和社會(huì)穩(wěn)定），推定鑒定案件本身應(yīng)該是社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的一部分。

（1）社會(huì)關(guān)系的日趨復(fù)雜，是產(chǎn)生司法鑒定資源的客觀根源。隨著改革開放的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)利益關(guān)系日益復(fù)雜，各類矛盾和糾紛頻發(fā)，訴訟活動(dòng)日益增多，涉及到訴訟的需要鑒定的專門性問題越來越多，由此引發(fā)的司法鑒定需求也隨之增多。社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的再生性決定了司法鑒定案件的必然多發(fā)性。

（2）利益訴求的不斷多元，是產(chǎn)生司法鑒定資源的社會(huì)基礎(chǔ)。隨著法制建設(shè)的不斷推進(jìn)，人民群眾的法制意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，利益訴求的表達(dá)方式越來越符合規(guī)范，訴訟中遇有專業(yè)性問題，借助專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)提供及時(shí)、合法、客觀中立、規(guī)范的鑒定意見，已成為當(dāng)今大多數(shù)訴訟當(dāng)事人的迫切愿望。

（3）程序規(guī)范的不斷健全，是產(chǎn)生司法鑒定資源的制度依賴。通過訴訟活動(dòng)實(shí)現(xiàn)司法公正和效率是人民法院審判活動(dòng)（含仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁活動(dòng)）的基本宗旨，包括刑法、刑事訴訟法、民法、民事訴訟法、行政訴訟法、仲裁法等在內(nèi)的一系列關(guān)于訴訟和仲裁的法律都明確規(guī)定了在訴訟或仲裁過程中，人民法院或仲裁庭對(duì)有需要鑒定的專門性問題，應(yīng)當(dāng)交指定或者當(dāng)事人約定的鑒定機(jī)構(gòu)鑒定。同時(shí)要求鑒定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)就鑒定事項(xiàng)提出鑒定意見，鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人應(yīng)當(dāng)對(duì)鑒定結(jié)論負(fù)責(zé)。這就意味著，依照法定程序?qū)﹁b定事項(xiàng)作出鑒定結(jié)論，已是一項(xiàng)嚴(yán)肅的程序制度，不能逾越。

（4）科技水平的不斷進(jìn)步，是產(chǎn)生司法鑒定資源的技術(shù)因素。與科學(xué)水平發(fā)展相關(guān)聯(lián)，人類社會(huì)的證明活動(dòng)經(jīng)歷了從神證到人證再到物證的發(fā)展過程。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，物證作為一種刑事技術(shù)手段主要是在技術(shù)偵查活動(dòng)中運(yùn)用。隨著法制建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，物證已經(jīng)從一種技術(shù)手段轉(zhuǎn)化為一種訴訟證據(jù)，主要服務(wù)于司法審判活動(dòng)。越來越多的案件涉及到專業(yè)性和專門性的問題，僅憑經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)不能作出準(zhǔn)確判斷，必須借助專業(yè)儀器設(shè)備進(jìn)行科學(xué)鑒別，最大限度地排除主觀因素，減少人為干擾，提供科學(xué)結(jié)論。因此，科學(xué)技術(shù)既是司法鑒定資源的重要來源，又是司法鑒定工作質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)?？梢灶A(yù)見，由科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步而引發(fā)的新的需要進(jìn)行鑒別和判斷的專門性問題將會(huì)越來越多，司法鑒定工作也將會(huì)日漸向技術(shù)高新化、分工精細(xì)化、鑒定職業(yè)化方向發(fā)展。

（5）鑒定結(jié)論的自身屬性，是產(chǎn)生司法鑒定資源的本質(zhì)要素。司法鑒定結(jié)論被許多人稱為“證據(jù)之王”，在訴訟法規(guī)定的七種證據(jù)中處于核心地位，在司法證明中發(fā)揮著至為關(guān)鍵的作用。首先，它是一種法定證據(jù)，同時(shí)它又是一種證據(jù)調(diào)查形式，可以幫助司法機(jī)關(guān)直接認(rèn)定某種事實(shí)；其次鑒定結(jié)論還是一種標(biāo)準(zhǔn)，可以用來判斷其他證據(jù)的證明程度，識(shí)別其他證據(jù)的真?zhèn)?；再次，鑒定工作還是一個(gè)平臺(tái)，可以通過司法鑒定把其他不同的證據(jù)聯(lián)系在一起，為審判機(jī)關(guān)提供技術(shù)支撐和證據(jù)支持。此外，隨著審判制度的不斷改革，我國(guó)訴訟制度已經(jīng)由超國(guó)家的職權(quán)主義向當(dāng)事人主義和職權(quán)主義相結(jié)合轉(zhuǎn)變，審判方式尤其是刑事審判方式也由糾問式向控辯式轉(zhuǎn)變，控辯式的審判方式更加注重證據(jù)在訴訟中的地位，而且相互質(zhì)證成為審判中的重要環(huán)節(jié)，證據(jù)的證明力對(duì)審判結(jié)果的影響力也將會(huì)越來越大，司法鑒定結(jié)論將會(huì)在證據(jù)鏈中發(fā)揮越來越重要的作用。

3.2 司法鑒定資源與司法鑒定機(jī)構(gòu)布局

資源，是分工的基礎(chǔ)，是發(fā)展的前提。資源的分布狀況，決定分享資源主體的生存和發(fā)展?fàn)顩r。因此，根據(jù)鑒定資源總量和分布特點(diǎn)，合理確定鑒定機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)劃，并根據(jù)鑒定資源的變化情況適時(shí)調(diào)整鑒定機(jī)構(gòu)布局，從而最大限度地發(fā)揮鑒定資源的功效，促進(jìn)司法鑒定工作健康穩(wěn)步推進(jìn)具有極為重要的意義。

（1）提高鑒定資源的利用效率。一方面，鑒定資源與其他所有資源一樣，具有典型的不均衡性。這種不均衡性由地區(qū)間政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性、自然資源比如人口分布的不平衡性、管理體制和經(jīng)營(yíng)方式的差異性以及社會(huì)制度對(duì)人才、智力、科技發(fā)展（比如人們的文化素質(zhì)、法治觀念）的影響作用不同所決定。因此，按照資源分布現(xiàn)狀合理設(shè)置鑒定機(jī)構(gòu)，有利于提高資源利用效率，有效防止資源的浪費(fèi)。另一方面，鑒定資源具有與一般的自然資源迥然不同的特征，鑒定資源屬于社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的一部分，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源具有顯著的再生性，它隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的不斷發(fā)展而處在不斷的變化之中。因此，根據(jù)鑒定資源的變化情況，適時(shí)調(diào)整鑒定機(jī)構(gòu)布局，有助于提升司法鑒定對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的回應(yīng)度和影響力。

（2）防止鑒定機(jī)構(gòu)間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù)鑒定資源的分布情況合理設(shè)置鑒定機(jī)構(gòu)，可以有效地防止鑒定機(jī)構(gòu)之間采取傭金、回扣等不正當(dāng)手段爭(zhēng)奪案源以及以低價(jià)受案、甚至相互詆毀等方式展開的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，防止因鑒定機(jī)構(gòu)間的矛盾而導(dǎo)致申請(qǐng)人在不同的鑒定機(jī)構(gòu)間奔波勞頓，有效防止產(chǎn)生重復(fù)鑒定、多頭鑒定現(xiàn)象，降低鑒定成本，更好地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（3）充分滿足訴訟需求，更好地維護(hù)和促進(jìn)司法公正。根據(jù)鑒定資源的變化情況，適時(shí)調(diào)整鑒定機(jī)構(gòu)布局，可以更加及時(shí)、更加全面滿足當(dāng)事人的訴訟需求，更加便捷、更加低廉地解決矛盾糾紛，從而更好地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

4 司法鑒定機(jī)構(gòu)布局調(diào)整與司法鑒定管理

4.1 嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)，建立正常的退出機(jī)制

（1）嚴(yán)格準(zhǔn)入，是建立統(tǒng)一管理體制，提高鑒定工作質(zhì)量的基本前提。要做到嚴(yán)格準(zhǔn)入，首先是鑒定機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須符合全省鑒定機(jī)構(gòu)總體布局。從目前的情況看，我們還缺乏具備權(quán)威意義的布局方案，這是影響司法鑒定機(jī)構(gòu)合理布局的重要因素。大多數(shù)情況下仍是按照“成熟”一個(gè)審批一個(gè)的傳統(tǒng)模式對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行單一審批，缺乏統(tǒng)籌考慮和整體思維。即使試圖從嚴(yán)格審核的角度控制機(jī)構(gòu)設(shè)置的速度與密度，但因缺乏法律規(guī)范的支撐和合理布局的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，在操作中已經(jīng)引起爭(zhēng)議，已有一些申請(qǐng)人以司法行政機(jī)關(guān)對(duì)“符合條件”的申請(qǐng)不予審核登記為由而抱怨司法行政機(jī)關(guān)“不作為”。有鑒于此，結(jié)合安徽省實(shí)際盡快編制出全省司法鑒定機(jī)構(gòu)布局的總體方案，已成為加強(qiáng)安徽省司法鑒定管理工作的當(dāng)務(wù)之急。其次，設(shè)置鑒定機(jī)構(gòu)必須符合《辦法》規(guī)定的基本條件，尤其是要符合“有在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)進(jìn)行司法鑒定必需的儀器、設(shè)備”，“有在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)進(jìn)行司法鑒定必需的依法通過計(jì)量認(rèn)證或者實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可的檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室”的要求。儀器設(shè)備必須有“所有權(quán)憑證”，倘若申請(qǐng)人開展鑒定業(yè)務(wù)必備的儀器設(shè)備的所有權(quán)屬于掛靠單位、或者是申請(qǐng)人借用其他機(jī)構(gòu)的儀器設(shè)備開展業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)屬于不符合規(guī)定條件的情形，而按照司法部的有關(guān)要求，對(duì)“沒有達(dá)到《配置標(biāo)準(zhǔn)》中對(duì)所申請(qǐng)鑒定項(xiàng)目具備儀器設(shè)備要求的，司法行政機(jī)關(guān)不予登記”③司法部關(guān)于印發(fā)《司法鑒定機(jī)構(gòu)儀器設(shè)備基本配置標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》的通知，司發(fā)[2006]57號(hào)。。另外，在實(shí)際操作過程中，不少鑒定機(jī)構(gòu)存在缺乏熟練的儀器設(shè)備的操作和檢測(cè)人員，導(dǎo)致儀器設(shè)備閑置進(jìn)而引起鑒定質(zhì)量降低的情況，雖然國(guó)家法律層面沒有對(duì)此作出明確規(guī)定，但從規(guī)范鑒定機(jī)構(gòu)運(yùn)行的角度看，這也是司法行政機(jī)關(guān)在審核鑒定機(jī)構(gòu)時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的重要因素。再次，切實(shí)把好審核登記前的實(shí)地考察關(guān)，確保申報(bào)材料與真實(shí)情況相符。實(shí)地考察要充分發(fā)揮司法鑒定相關(guān)專家的作用，提出的考察意見應(yīng)當(dāng)具備專業(yè)性和權(quán)威性。司法行政機(jī)關(guān)根據(jù)專家的考察意見決定是否審核登記。

（2）退出機(jī)制，是準(zhǔn)入機(jī)制的必然延伸，也是規(guī)范鑒定秩序的必然結(jié)果。按照行政審批的一般邏輯，符合條件的應(yīng)當(dāng)審批，不再符合條件的機(jī)構(gòu)必須淘汰。注銷和撤銷是法定的兩種退出方式?！掇k法》第27條規(guī)定了注銷的五種情形，其中1、2、4項(xiàng)是鑒定機(jī)構(gòu)的主動(dòng)意思表示，第4項(xiàng)則需司法行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)作為。《辦法》第40條規(guī)定的情節(jié)嚴(yán)重撤銷登記的四種情形中除第三種情形較易認(rèn)定外，其他情形也都需要由司法行政機(jī)關(guān)斟酌權(quán)衡。而現(xiàn)在的情況是司法行政機(jī)關(guān)疏于監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍，主動(dòng)審查、跟蹤監(jiān)管、嚴(yán)格考核的管理機(jī)制還沒真正建立，絕大多數(shù)的鑒定機(jī)構(gòu)享受的是司法行政機(jī)關(guān)一勞永逸的審批果實(shí)，五年有效的許可期限屆滿后大都只是簡(jiǎn)單地履行一次延續(xù)申請(qǐng)即可繼續(xù)從業(yè)。鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人遵守法律法規(guī)、遵守職業(yè)道德和職業(yè)紀(jì)律、尊重科學(xué)遵守技術(shù)操作規(guī)范的法定要求在某種程度上僅僅成為監(jiān)管領(lǐng)域中的一種說教，正常的退出機(jī)制反而成為司法鑒定管理實(shí)踐中的一種異態(tài)。這種狀況顯然與加強(qiáng)司法鑒定管理、規(guī)范司法鑒定活動(dòng)的要求背道而馳，為此，必須建立起司法鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人正常的退出機(jī)制。一是必須加強(qiáng)對(duì)司法鑒定機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管，保證機(jī)構(gòu)的運(yùn)行條件符合法律的硬性規(guī)定。從近幾年的監(jiān)管實(shí)踐看，日常監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在行為監(jiān)管和硬件配備方面。行為監(jiān)管是督促鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人依法從事鑒定業(yè)務(wù)的重要途徑，其中尤其是要加強(qiáng)對(duì)投訴舉報(bào)案件的處理和對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人的年度考核；與此同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)硬件配備的檢查考核，比如許可證件有效期內(nèi)鑒定人的變動(dòng)情況、相關(guān)儀器設(shè)備的配備和更新情況、檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室的合格率情況以及鑒定機(jī)構(gòu)參加執(zhí)業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)情況等等。二是定期檢查督促，確保機(jī)構(gòu)依法動(dòng)態(tài)運(yùn)行。司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《決定》第13條和《辦法》第34條的規(guī)定，重點(diǎn)檢查《辦法》第38、39、40條所列情形。對(duì)不符合條件的提出限期整改意見，經(jīng)整改仍達(dá)不到要求的依法注銷或撤銷。三是建立正常的工作質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制，采取內(nèi)部評(píng)價(jià)、行政評(píng)價(jià)、第三方評(píng)價(jià)、同行評(píng)價(jià)、法庭評(píng)價(jià)等方式，對(duì)司法鑒定機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量給出綜合判斷，實(shí)行末位淘汰，以優(yōu)化司法鑒定機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)。與此同時(shí)，大力推行ISO17025、ISO17020質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)，開展認(rèn)證認(rèn)可工作，建立完善的質(zhì)量控制體系，真正達(dá)到提高司法鑒定質(zhì)量，促進(jìn)司法公正與效率的目的。

4.2 對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置的調(diào)整

（1）從嚴(yán)控制法醫(yī)類鑒定機(jī)構(gòu)。以安徽省為例，法醫(yī)類機(jī)構(gòu)現(xiàn)有59家，已達(dá)“三大類”機(jī)構(gòu)總數(shù)的95%，就受案量和機(jī)構(gòu)數(shù)相比，已近飽和。因此，必須對(duì)法醫(yī)類鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。市一級(jí)法醫(yī)類鑒定機(jī)構(gòu)原則上不宜超過2家，合肥作為省會(huì)城市以不超過5家為宜，蕪湖、蚌埠、阜陽(yáng)、安慶等中心城市和人口較多的城市原則上不宜超過3家，重在發(fā)揮其輻射和帶動(dòng)作用。除人口大縣（100萬(wàn)以上）或者偏遠(yuǎn)地區(qū)的縣城可在從嚴(yán)審查的基礎(chǔ)上適量發(fā)展外，原則上縣城一般不宜審核登記法醫(yī)類鑒定機(jī)構(gòu)。從總量上看，法醫(yī)類機(jī)構(gòu)總數(shù)似以維持現(xiàn)有數(shù)量或者適當(dāng)減少為原則。

（2）做大做精專業(yè)性鑒定機(jī)構(gòu)。安徽省現(xiàn)有法醫(yī)精神病鑒定機(jī)構(gòu)12家，今年上半年受案583件，所均48件；物證類鑒定機(jī)構(gòu)8家（其中有5家兼做法醫(yī)類鑒定業(yè)務(wù)），今年上半年受案535件，所均66件。無論是總量和所均上看，都大大低于法醫(yī)類機(jī)構(gòu)的平均數(shù)。從鑒定機(jī)構(gòu)的總體布局考慮，筆者認(rèn)為，不宜發(fā)展新的機(jī)構(gòu)，而應(yīng)在挖掘內(nèi)涵、做大做精、提升質(zhì)量上做文章。

（3）鼓勵(lì)設(shè)立綜合類鑒定機(jī)構(gòu)。司法鑒定工作專業(yè)性強(qiáng)，技術(shù)要求高，設(shè)備投入和更新任務(wù)重，為充分利用現(xiàn)有科技和人才資源，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)技術(shù)力量雄厚、科研能力強(qiáng)的大型醫(yī)院、高等院校、科研機(jī)構(gòu)設(shè)立綜合性鑒定機(jī)構(gòu)，并通過引進(jìn)人才、資金扶持等政策措施支持其做大做強(qiáng)，盡快培育出全省司法鑒定機(jī)構(gòu)的品牌。

（4）視情增設(shè)聲像資料類機(jī)構(gòu)。安徽省“三大類”機(jī)構(gòu)的設(shè)置與發(fā)展呈現(xiàn)出極不平衡的態(tài)勢(shì)，目前沒有一家從事聲像資料類司法鑒定，一旦出現(xiàn)此類訴求，當(dāng)事人求鑒無門，盡管當(dāng)事人可以向省外相關(guān)機(jī)構(gòu)提出鑒定申請(qǐng)，但無疑將增加當(dāng)事人的鑒定成本，同時(shí)也不利于安徽鑒定事業(yè)的均衡發(fā)展。雖然我們不主張鑒定機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)類別的面面俱到，但從滿足訴訟需求維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的角度出發(fā)，筆者認(rèn)為，在條件許可的情況下，可以視情設(shè)置聲像資料類鑒定機(jī)構(gòu)，以填補(bǔ)“三大類”鑒定機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)空白。

（5）整合現(xiàn)有小型鑒定機(jī)構(gòu)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，安徽省99家鑒定機(jī)構(gòu)中，5人以下的機(jī)構(gòu)5家，6—10人的30家，11-19人的44家，20人以上的20家，其中從事一項(xiàng)業(yè)務(wù)的35家，二項(xiàng)業(yè)務(wù)的25家，三項(xiàng)業(yè)務(wù)的30家，四項(xiàng)業(yè)務(wù)以上的只有8家。從數(shù)據(jù)上看，35%左右的鑒定機(jī)構(gòu)人數(shù)較少；而60%的機(jī)構(gòu)都從事兩項(xiàng)以下業(yè)務(wù)，規(guī)模較小。適應(yīng)布局調(diào)整的需要，對(duì)規(guī)模小的機(jī)構(gòu)可以采取兩種辦法：一是引導(dǎo)和支持規(guī)模小且力量弱的機(jī)構(gòu)與實(shí)力雄厚、優(yōu)勢(shì)突出的機(jī)構(gòu)合并，有效利用現(xiàn)有鑒定資源，辦好做活鑒定業(yè)務(wù)；二是鼓勵(lì)和扶持規(guī)模小但質(zhì)量高信譽(yù)好的機(jī)構(gòu)做精做強(qiáng)，爭(zhēng)取在專業(yè)領(lǐng)域辦出特色，成為品牌。

（6）適度發(fā)展“三類外”鑒定機(jī)構(gòu)。安徽省目前從事司法會(huì)計(jì)鑒定、資產(chǎn)評(píng)估鑒定、土地及房地產(chǎn)評(píng)估鑒定、價(jià)格評(píng)估鑒定、建筑工程質(zhì)量鑒定、房屋安全鑒定等業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)共38家，鑒定人498人。與上海、重慶、四川、云南等外省市相比，安徽省“三類外”機(jī)構(gòu)的發(fā)展嚴(yán)重不足。以四川為例，在189家司法鑒定機(jī)構(gòu)中，“三類外”機(jī)構(gòu)就有122家，鑒定類別涉及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、資產(chǎn)評(píng)估、保險(xiǎn)理賠、產(chǎn)品質(zhì)量等多個(gè)門類。相比之下，安徽省“三類外”機(jī)構(gòu)不僅數(shù)量少、業(yè)務(wù)領(lǐng)域窄，而且機(jī)構(gòu)的地域分布也極不平衡，17個(gè)市中除合肥、阜陽(yáng)分別為8家、7家外，其余的市都在3家以下，且還有4個(gè)市機(jī)構(gòu)數(shù)為零。

適度發(fā)展“三類外”機(jī)構(gòu)有其制度上的合理性：一是順應(yīng)司法鑒定體制改革的趨勢(shì)?！稕Q定》明確規(guī)定司法行政部門是司法鑒定工作的管理機(jī)構(gòu)，除依法對(duì)法醫(yī)類、物證類、聲像資料類機(jī)構(gòu)和鑒定人行使管理權(quán)外，還應(yīng)負(fù)責(zé)“根據(jù)訴訟需要”由司法部商最高人民法院、最高人民檢察院確定的其他應(yīng)當(dāng)對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人也就是我們所說的“三類外”機(jī)構(gòu)和人員實(shí)行登記管理。二是滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的訴訟需求，更好地促進(jìn)司法公正。隨著改革的不斷深化，社會(huì)矛盾與糾紛呈現(xiàn)出多樣和多發(fā)態(tài)勢(shì)，涉及房屋質(zhì)量、工程造價(jià)、資產(chǎn)評(píng)估等方面的糾紛越來越多，通過鑒定對(duì)這些領(lǐng)域出現(xiàn)的涉及訴訟的專門性問題及時(shí)作出鑒別和判斷，對(duì)于更好地實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”，進(jìn)一步維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有極大的促進(jìn)作用。當(dāng)然，適度發(fā)展“三類外”機(jī)構(gòu)也有操作上的風(fēng)險(xiǎn)性：其一是國(guó)家層面的會(huì)商至今未果，審核登記的法律依據(jù)不明；其二是事實(shí)上的審核登記和管理難以得到法院等委托機(jī)關(guān)的認(rèn)同，“三類外”機(jī)構(gòu)存在多頭管理、無序競(jìng)爭(zhēng)的可能；其三是對(duì)“三類外”機(jī)構(gòu)違法行為的處罰缺乏法律依據(jù)，可能導(dǎo)致敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

盡管存在著上述障礙和風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展“三類外”機(jī)構(gòu)仍是加強(qiáng)司法鑒定管理工作的必然趨勢(shì)。既要加強(qiáng)對(duì)《決定》頒布前審批的“三類外”機(jī)構(gòu)的管理，又要根據(jù)人民群眾的訴訟需求適度發(fā)展新的“三類外”機(jī)構(gòu)?？紤]到國(guó)家層面立法缺失的現(xiàn)狀，可以采取參照“三大類”機(jī)構(gòu)管理模式、適當(dāng)考慮“三類外”機(jī)構(gòu)特點(diǎn)的方式，從嚴(yán)擇優(yōu)發(fā)展。第一是按照國(guó)家相關(guān)部門對(duì)行業(yè)內(nèi)鑒定機(jī)構(gòu)的要求（比如財(cái)政部門、土地管理部門以及建設(shè)部門對(duì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)、土地評(píng)估、工程造價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)的要求），根據(jù)鑒定機(jī)構(gòu)的意愿，對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合；第二是繼續(xù)采用“雙認(rèn)證”辦法，加強(qiáng)對(duì)“三類外”機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入管理，并按照國(guó)家對(duì)“三大類”機(jī)構(gòu)管理的要求，對(duì)“三類外”機(jī)構(gòu)的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管；第三是根據(jù)訴訟需求和社會(huì)鑒定資源情況，適量發(fā)展社會(huì)急需的“三類外”機(jī)構(gòu)。

司法鑒定布局問題是隨著司法鑒定體制改革而產(chǎn)生的一個(gè)復(fù)雜而重要的課題，也是建立統(tǒng)一的司法鑒定管理體制，促進(jìn)司法鑒定工作良性循環(huán)發(fā)展必須加以考證的實(shí)踐課題。司法鑒定資源更是一個(gè)鮮有學(xué)者涉獵的課題，在缺乏理論解析和制度支撐的前提下，解析難度更大。筆者謹(jǐn)以此文為磚，引來方家的金玉之論。

[1]霍憲丹.關(guān)于促進(jìn)司法鑒定實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的幾點(diǎn)思考[J].中國(guó)司法鑒定，2009，（1）：

（本文編輯：朱淳良）

DF794

B

10.3969/j.issn.1671-2072.2010.06.013

1671-2072-（2010）06－0064－06

2010-09-03

沙奇志（1963-），男，司法廳副廳長(zhǎng)。E-mail：shaqz3658@sina.com。