城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)：日本的經(jīng)驗(yàn)與啟示

■ 田 原

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為社區(qū)服務(wù)的重要組成部分，彌補(bǔ)了家庭養(yǎng)老功能的衰退，順應(yīng)了人口老齡化的客觀要求，同時(shí)又充分實(shí)現(xiàn)了中國老年人養(yǎng)老的意愿。

我國的城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)起步于20世紀(jì)80年代，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，取得了一定進(jìn)步，同樣也存在諸多問題。隨著老齡化的加劇以及家庭養(yǎng)老模式的退化，健全的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)顯得越來越重要。日本是亞洲國家中最先進(jìn)入老齡社會(huì)的國家，也是全球老齡化進(jìn)程最快、老齡人口比例最高的國家，同時(shí)也與我國有著相似的文化傳統(tǒng)。因此，日本城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和對(duì)策對(duì)我國有著十分重要的借鑒意義。

日本城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)

伴隨著老齡化和少子化問題的嚴(yán)重以及家庭養(yǎng)老模式的退化，日本早在20世紀(jì)六十年代開始就十分關(guān)注社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，經(jīng)過不斷地發(fā)展和完善，基本形成了較為完善的法律和政策體系，多樣化的組織形式以及豐富的服務(wù)內(nèi)容。

1.完善的法律和政策體系

從上世紀(jì)六十年代初至今，日本先后出臺(tái)了有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老的法律與政策近十部。主要有《老人福利法》、《老人保健法》、《高齡老人保健福利推進(jìn)10年戰(zhàn)略計(jì)劃》、《介戶保險(xiǎn)法》、《社會(huì)福利士及看護(hù)福利士法》、《福利人才確保法》、《關(guān)于社會(huì)福利服務(wù)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)改革》等，構(gòu)成了日本社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政策支持和立法保障系統(tǒng)。

1963年頒布的《老人福利法》被稱為“老人憲章”，它是日本推行社會(huì)化養(yǎng)老的開端。該法第一次對(duì)社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)的內(nèi)容做出規(guī)定。隨后的《老人保健法》又針對(duì)老年人的醫(yī)療保健服務(wù)做了更進(jìn)一步的規(guī)定。1989年推行的《高齡老人保健福利推進(jìn)10年戰(zhàn)略計(jì)劃》，再次明確了社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)中的主體地位。

需要特別提出的是，2000年4月實(shí)施的《介戶保險(xiǎn)法》規(guī)定年滿40歲的公民都要交納看護(hù)保險(xiǎn)費(fèi)以解決年老后的看護(hù)問題，地方政府充當(dāng)承保人的角色。當(dāng)公民希望得到社會(huì)護(hù)理時(shí)，首先要到當(dāng)?shù)卣式簧暾?qǐng)，行政管理機(jī)構(gòu)通過調(diào)查確認(rèn)需要護(hù)理的程度，最終按規(guī)定批準(zhǔn)相應(yīng)的保險(xiǎn)賠償費(fèi)。公民用這筆費(fèi)用自由地選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)。這是一種充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量和資源的服務(wù)方式，既可以滿足老年人的需要，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，又引入了市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)了服務(wù)效率和質(zhì)量的提高。

另外，《福利人才確保法》作為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)發(fā)展的保障，從法律上對(duì)福利人才的培養(yǎng)及其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位予以保障，保證了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的人才供給。

2.多樣化的組織形式

目前日本的社區(qū)養(yǎng)老組織形式主要有四種：（1）以政府力量為主，服務(wù)人員由政府與民政人員組成。（2）政府資助下的民間組織，如社會(huì)福利協(xié)會(huì)等。（3）志愿者及其組織，主要由家庭主婦、大學(xué)生及健康的老人組成。（4）企業(yè)式養(yǎng)老服務(wù)。其中（3）（4）都屬于NPO。

這里特別對(duì)志愿者組成的非營利組織加以介紹。1998年日本頒布了《特定非營利活動(dòng)促進(jìn)法》，有力地推動(dòng)了NPO的蓬勃發(fā)展，其中大部分都集中于對(duì)老年人及殘疾人等弱勢(shì)群體的幫助?；钴S在川崎市的“玲之會(huì)”就是一個(gè)很好的例子?！傲嶂畷?huì)”的成員基本上都是家庭主婦，它的主要活動(dòng)包括“Mini-day service”和“Diamond club”，資金完全來源于參加活動(dòng)的志愿者和社會(huì)捐助?！癕ini-day service”是對(duì)“日托服務(wù)”的補(bǔ)充，其內(nèi)容包括唱歌、做游戲、做手工、健康講座等，通常還提供午飯。這一方面給了家庭主婦們一個(gè)“自我實(shí)現(xiàn)”的機(jī)會(huì)，另一方面也為有需要的老人提供了必要的服務(wù)，充實(shí)了他們的晚年生活?！癉iamond club”是一個(gè)以信息交流為主的活動(dòng)，它是聯(lián)系不同社區(qū)的志愿者以及不同社區(qū)的老人的一個(gè)紐帶。志愿者們?cè)诖私涣鞣?wù)的經(jīng)驗(yàn)和心得，互相學(xué)習(xí)以便今后更好的服務(wù)，老人們?cè)诖苏J(rèn)識(shí)新的朋友。同時(shí)，老人也可以向志愿者表達(dá)自己的愿望和需求，使志愿者在今后的服務(wù)中能更好地滿足老人的需要。志愿者也會(huì)把老人的需要傳達(dá)至相關(guān)部門以彌補(bǔ)政府信息的不靈通。這一活動(dòng)也是“玲之會(huì)”能不斷發(fā)展壯大的主要原因。

3.豐富的服務(wù)內(nèi)容

在相關(guān)政策和法律的保障和政府的大力支持下，日本的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)充分利用社會(huì)資源、人才，匯集各方力量向老年人提供福利、保健、醫(yī)療等綜合性服務(wù)，以適應(yīng)不同身體狀況的老年人的需要。內(nèi)容包括：（1）上門服務(wù)，即到老人家中提供多種服務(wù)。包括照料老人日常生活，幫助做家務(wù)，定期上門會(huì)診等。（2）日托服務(wù)，即白天把住在家里的老人接到社區(qū)老人護(hù)理中心等機(jī)構(gòu)照顧，晚飯后再送他們回家。（3）短托服務(wù)，即針對(duì)那些因疾病或其它原因無法居家護(hù)理的老人，讓他們短時(shí)間的入住社區(qū)設(shè)施（原則上為1至3個(gè)月）。（4）長期服務(wù)，即為社區(qū)老年人提供3個(gè)月以上的護(hù)理服務(wù)。（5）老年保健咨詢和指導(dǎo)服務(wù)，即定期舉辦健康講座，24小時(shí)咨詢服務(wù)等。如此豐富的服務(wù)使老年人在不脫離家庭和社區(qū)的情況下即可安度晚年。

綜上所述，日本的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)構(gòu)筑了相對(duì)完善的政策和法律支持體系，形成了包括政府、企業(yè)、非營利組織在內(nèi)的多樣化的組織形式，有著適應(yīng)不同層次老年人需要的豐富的服務(wù)內(nèi)容。這一切都使日本的老年人在為社會(huì)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)后能夠無憂的度過晚年，享受社會(huì)對(duì)他們的回報(bào)。

日本社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)我國的啟示

隨著我國老齡化的加劇，老年人口比重不斷上升。同時(shí)，家庭結(jié)構(gòu)的變化又使得傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式逐漸衰退。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為居家養(yǎng)老模式的依托符合中國老年人的養(yǎng)老意愿，與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。然而，我國目前的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在資金不足、質(zhì)量不高、效率低下、內(nèi)容單調(diào)等諸多問題。日本作為最先進(jìn)入老齡社會(huì)的亞洲國家，它的經(jīng)驗(yàn)與對(duì)策有著十分重要的借鑒意義。

1.建立健全支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的法律和政策體系

目前我國有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的法律、政策，僅有《老年人權(quán)益保障法》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》等為數(shù)不多的法律和政策。從日本的經(jīng)驗(yàn)中我們發(fā)現(xiàn)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展完善的每一步都離不開政策法律的支持，法律在日本的社區(qū)老年服務(wù)事業(yè)中起到了基礎(chǔ)性、指引性的作用。這就提醒我們, 應(yīng)該在不斷探索的過程中吸收各地成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)，將較為成熟的部分用制度或法律的形式確定下來，這樣有助于明確社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的地位，使其得到推廣與普及，規(guī)范、持續(xù)地發(fā)展下去。

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的法律政策支持體系不僅包括對(duì)服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，還要對(duì)政府責(zé)任加以明晰，對(duì)行政機(jī)構(gòu)在社區(qū)養(yǎng)老方面的權(quán)責(zé)、職能加以界定，以明確責(zé)任主體，提高服務(wù)效率。另外，通過法律對(duì)除政府以外的其它服務(wù)主體加以正確的引導(dǎo)和鼓勵(lì)，支持他們的發(fā)展十分必要。作為一個(gè)法制化國家，法律作為堅(jiān)強(qiáng)的后盾是不容忽視的。

2.促進(jìn)不同社會(huì)主體參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)

行政的網(wǎng)絡(luò)大而均一，不能照顧到每個(gè)人的不同需求，政府投資不足、政府失靈等問題的存在導(dǎo)致服務(wù)的質(zhì)量不高，效率也很低。因此，僅依靠政府的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)無法滿足現(xiàn)實(shí)的需要。日本的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，我國應(yīng)大力推進(jìn)NPO、企業(yè)及個(gè)人等不同主體參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，使其從中發(fā)揮不同的作用。

首先，不同主體的參與能夠促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的形成，從而提高資源的利用效率，提升服務(wù)的質(zhì)量。比如，政府可以向老人提供“養(yǎng)老服務(wù)券”，老人可以拿著服務(wù)券自己選擇為其提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)，這就促使各主體在良性競爭中提高服務(wù)效率和質(zhì)量。其次，不同的主體能夠從各方面、各層次彌補(bǔ)政府供給的不足，減輕政府負(fù)擔(dān)，同時(shí)也可以在公民和政府間架起一座信息的橋梁，將老人的意愿和需要及時(shí)傳達(dá)給相關(guān)部門，完善政府的信息渠道。另外，不同主體的參與在一定程度上擴(kuò)大了資金的來源，例如各種基金會(huì)和捐助等。除此之外，我們還應(yīng)看到，我國蘊(yùn)藏著巨大的志愿者力量。與日本不同，我國社區(qū)中沒有龐大的家庭主婦隊(duì)伍，但是我們卻擁有大批的大、中、小學(xué)生以及許多身體健康的老年人，他們的參與將為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)帶來新的生機(jī)和活力，成為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的生力軍。

總之，政府將不再直接提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，而是通過購買或其它形式交由第三方來提供，政府對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任主要體現(xiàn)在制定相關(guān)法律和政策，提供社區(qū)服務(wù)主要資金和設(shè)施資助，指導(dǎo)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督等。

3.形成滿足不同需求的多層次的服務(wù)體系

作為社會(huì)特殊群體的老年人在年齡、身體狀況、文化水平等方面存在很多差異，其對(duì)社區(qū)服務(wù)的需求也就有所不同。這就要求我們構(gòu)筑一個(gè)多層次的服務(wù)體系，針對(duì)身體狀況不同的老人提供不同的衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目，包括定期健康檢查、上門醫(yī)療服務(wù)、家庭護(hù)理服務(wù)、機(jī)構(gòu)護(hù)理或康復(fù)訓(xùn)練等。同時(shí)，針對(duì)不同文化水平的老人也應(yīng)設(shè)計(jì)不同的服務(wù)項(xiàng)目。比如，書畫、棋類比賽，舉辦健康講座，組織各種主題游覽等。

另外，值得注意的是，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不僅是為老人提供身體和精神上的幫助，還應(yīng)該滿足他們發(fā)揮余熱的需求，為他們提供力所能及的工作崗位，讓有能力的老人參與到社區(qū)服務(wù)中，這也是服務(wù)體系中不可或缺的一環(huán)。

4.完善老年服務(wù)的人才培養(yǎng)和輸送機(jī)制

從日本的經(jīng)驗(yàn)來看，高素質(zhì)、專業(yè)化的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作人員是優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)的重要保證。我國應(yīng)該加強(qiáng)專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)的教育培養(yǎng)工作，設(shè)置并完善相關(guān)的專業(yè)體系以確保能夠源源不斷的為社區(qū)提供專業(yè)化人才，并對(duì)這一群體的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位予以保障。

另外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)老人家屬的教育培訓(xùn)工作。家屬是與老人接觸最多的人，普及護(hù)理知識(shí)，提高他們的護(hù)理水平對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老工作有著十分重要的意義。

除此之外，不能忽視對(duì)志愿者的培訓(xùn)和教育。這包括使每個(gè)志愿者在服務(wù)之前都具有一定的相關(guān)知識(shí)水平，只有這樣他們才能科學(xué)地為老人服務(wù)，同時(shí)還應(yīng)該使他們充分認(rèn)識(shí)到志愿服務(wù)的重要性，從而吸引更多的人參與其中。（注：參考文獻(xiàn)在此未一一列出）