當前地方政府招商引資存在的問題與根源

■ 馬海濤 牛文安

面對經(jīng)濟危機的影響，擴內(nèi)需、保增長、扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟增速下滑趨勢成為宏觀調(diào)控的首要目標。于是，保增長成為地方政府的中心任務，地方政府為此都出臺了很多措施，其中加強招商引資成為最重要的措施之一，成為其完成保增長任務的法寶。

在這樣的形勢下，國內(nèi)各地區(qū)間的招商引資競爭瞬間加劇了。地方政府為在競爭中取得優(yōu)勢，紛紛將招商引資列為一號工程，各級領(lǐng)導親自帶頭找項目、談項目、促投資。有的甚至制定了全員招商辦法，所有政府部門都有任務，就連公安和政法機關(guān)也不例外，完不成任務概不提拔。在這樣激烈的競爭下，不僅美洲、澳洲、歐洲、南亞等主要外資來源地是它們的戰(zhàn)場，北京、上海、天津等一線城市，甚至深圳、青島、蘭州、呼和浩特等二線城市也成為它們競爭的目標。

當前招商引資工作中的一些問題

1.提高了招商引資工作的成本

為了完成保增長的中心任務，地方政府紛紛加大了招商引資力度。有的加大了招商引資活動的規(guī)模和頻率，有的采取了委托中介機構(gòu)借力招商的辦法，有的設立了招商引資獎勵資金，有的出臺了招商引資項目優(yōu)惠政策，還有的制定了全員招商管理辦法，給每個單位每個人員都下達招商引資任務指標。這些措施都伴隨著人力、物力和財力的大量投入，然而，無論地方政府如何加大招商引資力度，項目的總投資需求是有限的，這種競爭必然會提高招商引資的工作成本。

2.導致了各地區(qū)間的激烈競爭

受經(jīng)濟危機的影響，不少跨國公司縮減了投資計劃。面對這種形勢，地方政府轉(zhuǎn)而瞄準了國內(nèi)項目。有的派人常駐北京、上海、天津、深圳等大中城市，尋找投資項目信息。有的制作了內(nèi)資企業(yè)排名清單，逐個打探投資信息。還有實力雄厚的大城市，利用自身優(yōu)勢同國有大中型企業(yè)簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，爭取投資項目。所有這些都導致了地區(qū)間的激烈競爭。

3.降低了利用外資的質(zhì)量標準

“十一五”規(guī)劃綱要提出要“提高利用外資的質(zhì)量”，標志著我國利用外資進入了新時期，是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的必然趨勢，也是貫徹落實科學發(fā)展觀的必然要求。然而，面對經(jīng)濟危機的影響，部分地區(qū)出現(xiàn)了降低標準的苗頭。有的地區(qū)開始忽視區(qū)域定位，敞開歡迎所有外資項目，比如有的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)也參與工業(yè)項目的競爭，有的提出了“放寬要求、加快審批、快速投入”的口號。不顧環(huán)境和資源壓力、只顧經(jīng)濟增長的政績觀重現(xiàn)。

4.增加了地方國企的經(jīng)營風險

按照商務部的統(tǒng)計資料推算，95%的利用外資配套有內(nèi)資投資，而內(nèi)資投資多數(shù)來自國有企業(yè)。按照正常情況，外方尋找國內(nèi)合資方需要一個過程，通常需要1-3年。在經(jīng)濟危機的形勢下，一些地方通過行政干預加速了這個過程。為爭取到外資項目，一些地方政府開始拉郎配，安排所屬國企在原本沒有投資計劃的情況下同外方合資，有的企業(yè)被迫接受了多個項目，背上了沉重的負擔，其經(jīng)營模式被打亂、經(jīng)營范圍被調(diào)整、資本結(jié)構(gòu)被改變，經(jīng)營風險大大增加。

5.引發(fā)了政府政策的扭曲落實

一些地方政府為爭奪項目，出臺了稅收、房租、土地等優(yōu)惠政策，部分大城市還針對內(nèi)資項目制定了戶口、住房和教育等照顧政策。第一類政策屬于補貼政策，通過給予財政補貼，降低企業(yè)經(jīng)營成本。首先，這種補貼是沒有依據(jù)的，這些企業(yè)既沒有特別貢獻，也沒有承擔超額成本。其次，這種補貼是不公平的，是對平等競爭的破壞。第二類政策屬于照顧政策，大城市通過提供這些照顧，吸引中西部成熟企業(yè)到大城市發(fā)展。這既不符合中央發(fā)展中西部的戰(zhàn)略,也違背了這些政策的本意。

出現(xiàn)上述問題的理論分析

1.地方政府職能的錯位和越位

政府職能即政府對國家和社會進行管理所承擔的職責和功能，市場經(jīng)濟條件下，政府職能大體可以分為政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能和社會職能四項。在市場經(jīng)濟條件下，市場要發(fā)揮資源配置的基礎性作用，政府應為法制政府、有限政府和服務政府，致力于彌補市場失靈和提供公共服務，為市場主體創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境，而不應直接從事競爭性經(jīng)營活動，更不能直接干預其他市場主體的經(jīng)營活動。我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，政府的職能定位也應該符合上述要求。

在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)法人尋找項目、洽談項目、投資合作等明顯屬于市場行為，按照上述理論應由企業(yè)法人自主進行，政府不應該參與，更不能干涉。招商引資事務中，政府應該扮演“筑巢引鳳”的角色，制定政策、優(yōu)化環(huán)境、搭建平臺、提供服務，而不能代替企業(yè)去找項目、談項目、進行投資合作。顯然，當前地方政府的招商引資活動存在政府職能錯位和越位現(xiàn)象，這種錯位和越位正是導致出現(xiàn)前述各種問題的根源。

2.地方政府的考核方式不合理

地方政府的行為模式很大程度上取決于其績效動機，招商引資活動也不例外。績效即政府社會經(jīng)濟管理活動的業(yè)績和效果，包括政治績效、經(jīng)濟績效、文化績效、社會績效四個方面。四個方面中，經(jīng)濟績效是核心,發(fā)揮著基礎性的作用。同時，經(jīng)濟績效是最具顯性的，更為直觀形象、更具短期效果。改革開放以來，中央政府對地方政府的考核一直以經(jīng)濟績效為主，這種模式在全面貫徹落實科學發(fā)展觀的今天也沒有完全改變。另外，現(xiàn)行政府實行五年任期制，官員需要在任期內(nèi)展現(xiàn)其施政績效，其短期行為動機強烈。

很明顯，政府主導型招商引資活動最為符合地方政府的績效動機。政府主導的招商引資活動規(guī)模大、影響廣、力度強，利用其對公共資源的支配權(quán)能在短期內(nèi)產(chǎn)生績效效果，其直接效果是經(jīng)濟增長、財政增收、就業(yè)增加，間接效果是市場繁榮、消費增長、社會穩(wěn)定，這些都是地方政府最為青睞的績效，也最可能給地方官員的升遷增添籌碼。特別是在經(jīng)濟不發(fā)達或者經(jīng)濟衰退的時期，這種動機就會顯得更為強烈，如我國改革開放初期和面臨經(jīng)濟危機的2009年。

3.地方政府行為的“路徑依賴”

美國經(jīng)濟學家諾思第一個提出了制度路徑依賴理論，他認為，制度路徑依賴類似于物理學中的“慣性”，一旦進入某一路徑（無論是“好”的還是“壞”的）就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。某一路徑的既定方向會在以后發(fā)展中得到自我強化。人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在及未來可能的選擇。好的路徑會起到正反饋的作用，通過慣性和沖力，產(chǎn)生飛輪效應；不好的路徑會起到負反饋的作用，就如厄運循環(huán)，發(fā)展阻力越來越大最終導致停滯。而這些選擇一旦進入鎖定狀態(tài)，想要脫身就會變得十分困難。

地方政府的招商引資熱是改革開放初期興起的，是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。改革開放初期，我國的市場因素極為微弱，很多商品供不應求，居民儲蓄率很低，企業(yè)競爭力很弱，中介組織尚未起步。在這樣的條件下，地方政府在招商引資中部分替代了市場職能，不僅帶動了經(jīng)濟發(fā)展，還培育了市場要素。當前，社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)建立，政府理應調(diào)整定位，將這部分職能退還市場，但由于地方的經(jīng)濟發(fā)展在路徑上長期依賴于招商引資模式，這種退出變得十分困難。

4.地方政府行為的“囚徒困境”

囚徒困境是博弈論中非零和博弈的典型例子，反映的是個人理性最佳選擇并非團體理性最佳選擇的問題。假設博弈各方都是理性的個體，且只追求自己的個體利益最大化，那么在重復的囚徒困境中，博弈被反復地進行，最終只能得到納什均衡。納什均衡是一種騎虎難下的穩(wěn)定劣解，但卻是博弈各方獨立理性思考的必然選擇，這種結(jié)果在整體上不是帕累托最優(yōu)，它小于整體理性選擇的結(jié)果。當前地方政府招商引資的競爭也處于這種非零和博弈狀態(tài)。

馮必揚教授將這種狀態(tài)比作“站著看戲”，當人們都坐著看戲時，其中一人站起來看戲，肯定會比坐著看戲要效果更好?？墒牵斔腥硕颊酒饋砜磻驎r其效果就與大家都坐著看戲一樣了，卻帶來了站著的疲勞。招商引資也是如此，當其他地方政府沒有去招商引資，只有個別地方招商引資時，會取得比較明顯的效果?？墒钱斔械胤秸颊猩桃Y時，就跟大家都站起來看戲一樣了，不僅整體上未取得額外收益，還會因此而增加成本。

政策建議

1.從中央政府的角度分析

（1）改革評估體系，創(chuàng)新考核機制

中央對地方政府考核方式不合理是出現(xiàn)前述問題的直接原因，要解決這些問題，最為直接的在于改革政府績效評估體系，創(chuàng)新政府績效考核機制。從前述對地方政府考核方式的分析可以看出，地方政府招商引資活動在追求其自身利益的最大化，利用招商引資活動見效快的特點，抓住中央重經(jīng)濟績效的考核特點，在任期內(nèi)大做文章。針對這種情況，首先要改革績效評估體系，適當降低經(jīng)濟績效份額，提升其他方面績效地位；其次要創(chuàng)新績效考核機制，限制地方政府官員對自身利益的過分追求，促使地方政府改變其績效函數(shù)，在經(jīng)濟活動中注意尋求自身利益與公共利益、短期目標與長期目標的平衡。

（2）制定政策法規(guī)，加強規(guī)范引導

事實上，我國自實施改革開放政策以來，各地區(qū)爭奪優(yōu)惠政策、爭奪補貼資金、爭奪投資項目的競爭就一直存在。不同的是，政策調(diào)整取決于改革開放的進程，資金分配取決于國家的財稅體制，隨著改革的逐步深入這些問題正逐步緩解，然而，對投資的爭奪、尤其是對企業(yè)投資的爭奪，卻始終處于無人管理、無規(guī)可循的狀態(tài)，致使在特殊時期，如面臨巨大增長壓力的2009年，惡性競爭出現(xiàn)并導致了諸多問題。這些問題是現(xiàn)實存在的，是地區(qū)競爭不可避免的，也是應該予以規(guī)范管理的，但目前仍然沒有相關(guān)的機構(gòu)負責協(xié)調(diào)此事。因此，有關(guān)經(jīng)濟管理部門，如國家發(fā)改委或商務部等，應該重視這個問題，通過制定法規(guī)來規(guī)范和協(xié)調(diào)這個問題，以帶領(lǐng)和指導地方政府走出“囚徒困境”。

（3）完善監(jiān)督機制，強化監(jiān)督管理

地方政府出于發(fā)展地方經(jīng)濟或者其他各種目的，經(jīng)常會做出違背中央精神和國家政策的行為，如地方政府招商引資中的減免稅收行為、提供政策性住房行為和發(fā)達城市吸引中西部成熟企業(yè)行為等。這些行為有的是違法行為，如減免稅收，除非符合法定情形，地方政府是無權(quán)減免企業(yè)稅收的。有些是違背中央精神的，如發(fā)達城市吸引中西部成熟企業(yè)的行為，中央實施中部崛起和西部大開發(fā)戰(zhàn)略，目的在于促進中西部地區(qū)的發(fā)展，發(fā)達城市卻利用自身優(yōu)勢吸引中西部的成熟企業(yè)。有的違背了原有政策的意圖，如政策性住房本來屬于民生工程，是提供給中低收入階層的，卻被用來招商引資。對地方政府的這些行為，中央政府應該完善監(jiān)管機制，加強監(jiān)督檢查和處理力度，以防止這些行為的發(fā)生。

2.從地方政府的角度分析

（1）轉(zhuǎn)變政府職能、找準角色定位

地方政府職能的錯位和越位是產(chǎn)生前述各種問題的根源，要解決這些問題，根本的在于加快政府職能轉(zhuǎn)變，找準政府角色定位。目前，地方政府是區(qū)域投資環(huán)境的營造者，是市場秩序的監(jiān)管維護者，是招商引資活動的組織者，也是項目投資合作的主導者。這些角色是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中形成的，在市場因素微弱、企業(yè)競爭力小、中介組織不發(fā)達的情況下，政府通過組織招商活動和主導項目投資合作來彌補市場失靈是合理的，可在我國已建立市場經(jīng)濟體制的情況下，政府仍然參與這些活動，就會從整體上影響資源配置效率了。因此，地方政府應轉(zhuǎn)變職能，逐步退出招商引資活動組織者和項目投資合作主導者的角色，專心做好區(qū)域投資環(huán)境營造者和市場秩序監(jiān)管維護者的角色。

（2）轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念、把握政策方向

科學發(fā)展觀是中國特色社會主義理論體系的最新成果，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會長期穩(wěn)定發(fā)展的重大戰(zhàn)略思想。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是貫徹落實科學發(fā)展觀的重要經(jīng)驗，是根據(jù)我國現(xiàn)階段發(fā)展特點提出的重大戰(zhàn)略部署。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式關(guān)鍵在于實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”，即實現(xiàn)經(jīng)濟增長由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資出口協(xié)調(diào)拉動轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟增長由主要依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動向依靠第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟增長由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。要實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”，一要改善分配、提高消費、擴大內(nèi)需，二要加快一、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，三要提高創(chuàng)新能力，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。面對經(jīng)濟危機的壓力，中央提出了擴內(nèi)需、保增長的十項措施，其中至少有七項是促進“三個轉(zhuǎn)變”的。以上這些思想和政策，是地方經(jīng)濟工作的指針，地方政府要做好招商引資工作，必須領(lǐng)會和把握這些思想和政策，研究招什么商、靠什么招商、怎么招商等問題，都要以此為基礎。

（3）培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，做好宣傳推介

那么，一個地區(qū)到底應該招什么商，靠什么招商，怎么招商呢？在全國的大環(huán)境下，每個地區(qū)都有自己的小環(huán)境，都有獨特的區(qū)域、文化、資源、環(huán)境特色，分別制定了自己的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。任何一個地區(qū)都不可能在所有的產(chǎn)業(yè)都取得優(yōu)勢，在國家總體發(fā)展布局的大環(huán)境下，從自己的小環(huán)境出發(fā)，明確區(qū)域定位，找準優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，這就解決了招什么商的問題。發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，一要營造好產(chǎn)業(yè)氛圍，二要制定好產(chǎn)業(yè)政策，三要建造好配套設施，四要提供出優(yōu)質(zhì)服務，優(yōu)勢、氛圍、政策、設施、服務，這就是招商的資本。最后，怎么招商呢？有了招商的資本，配以適當?shù)男麄魍平椋套匀粫淼?，用不著那些不合理的政策和措施。明確區(qū)域定位，找準優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，堅定發(fā)展目標，科學招商、科學發(fā)展，這既是執(zhí)行國家的政策，也是自身長久穩(wěn)定發(fā)展的需要。