透視“釣魚執(zhí)法”

■ 李利軍

作者系中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士后研究人員

近年來，有關(guān)運(yùn)管、社會(huì)保障、文化等領(lǐng)域“釣魚執(zhí)法”的報(bào)道屢屢見諸報(bào)端。本文以最近引發(fā)熱議的運(yùn)管領(lǐng)域“釣魚執(zhí)法”為例，對(duì)“釣魚執(zhí)法”進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

運(yùn)管領(lǐng)域的“釣魚執(zhí)法”，是由與運(yùn)管執(zhí)法機(jī)關(guān)有合作關(guān)系的“釣鉤”以生病、事急等原因騙取車主的同情，在車主允許其搭便車后，在車上強(qiáng)行留置“報(bào)酬”并作證，最終由運(yùn)管執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)定車主“非法營(yíng)運(yùn)”并進(jìn)行處罰。2009年9月，上海白領(lǐng)張暉因好心搭載自稱胃痛要去醫(yī)院的路人（實(shí)為執(zhí)法大隊(duì)的“釣鉤”），結(jié)果被閔行區(qū)交通執(zhí)法大隊(duì)認(rèn)定為載客黑車，罰款1萬元。10月，河南小伙孫中界在浦東新區(qū)遭遇同樣經(jīng)歷后，為了證明自身清白，不惜“斷指”。在上?！搬烎~執(zhí)法”事件中，浦東新區(qū)、閔行區(qū)政府最終承認(rèn)使用了不正當(dāng)調(diào)查取證手段，決定撤銷原行政處罰行為。所謂“不正當(dāng)調(diào)查取證手段”，具體而言是利誘手段。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》，以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當(dāng)手段獲取的證據(jù)材料依法不得作為定案根據(jù)。在筆者看來，“釣魚執(zhí)法”不僅僅是“不正當(dāng)調(diào)查取證手段”的問題，而是當(dāng)前我國(guó)行政執(zhí)法存在問題的集中暴露。

不明確的執(zhí)法依據(jù)

明確性是法律規(guī)范的基本要求。制度含義清楚、規(guī)定明確，執(zhí)法機(jī)關(guān)才能做到嚴(yán)格執(zhí)法，既不亂執(zhí)法、又不“不作為”。觀察“釣魚執(zhí)法”，運(yùn)管執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)不夠明確、不夠細(xì)致，是造成“釣魚執(zhí)法”的重要原因。對(duì)非法營(yíng)運(yùn)的管理，上海市運(yùn)管執(zhí)法的依據(jù)是《上海市出租汽車管理?xiàng)l例》。該條例第四十九條規(guī)定，擅自從事出租汽車經(jīng)營(yíng)的，由市出租汽車管理處沒收其非法所得，并處二千元以上五萬元以下的罰款。問題在于，對(duì)于如何構(gòu)成“擅自從事出租汽車經(jīng)營(yíng)”，條例并未作出明確界定。這就給執(zhí)法機(jī)關(guān)“靈活掌握”留下了過大的空間。上海市運(yùn)管執(zhí)法機(jī)關(guān)掌握的標(biāo)準(zhǔn)是，只要車主收取費(fèi)用，不論次數(shù)，一律構(gòu)成非法運(yùn)營(yíng)。這一標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重違背合理原則。法律之所以被人服從，不僅因其具有強(qiáng)制力，更因?yàn)樗嵌鄶?shù)人意志的體現(xiàn)，符合社會(huì)的主流價(jià)值理念、是非標(biāo)準(zhǔn)。在頻頻發(fā)生的“釣魚執(zhí)法”中，姑且不論有的車主根本就沒有提出收取費(fèi)用、甚至拒絕收取費(fèi)用，就算收取了費(fèi)用，一次偶然的載人行為就構(gòu)成了“擅自從事出租汽車經(jīng)營(yíng)”，需要處以高達(dá)萬元的罰款？這種認(rèn)識(shí)顯然不合社會(huì)常理，自然難以讓人信服。

根治“釣魚執(zhí)法”，要從完善有關(guān)立法入手，準(zhǔn)確界定“擅自從事出租汽車經(jīng)營(yíng)”，既有效控制執(zhí)法機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，又便于執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中遵守。進(jìn)一步講，規(guī)范行政執(zhí)法行為，首先要在提高制度質(zhì)量上下功夫，使制度成為符合規(guī)律、便于遵守的規(guī)則。

不合法的執(zhí)法主體

在上?！搬烎~執(zhí)法”事件處理中，政府承認(rèn)使用了不正當(dāng)調(diào)查取證手段，但對(duì)于取證手段如何不正當(dāng),沒有進(jìn)一步說明。在筆者看來，除采取利誘手段外，“釣魚執(zhí)法”的取證主體也有不合法之嫌。“釣魚執(zhí)法”的取證行為包括車上和車下兩部分。車下的取證由交通執(zhí)法大隊(duì)進(jìn)行，具體方式是對(duì)車主和“乘客”進(jìn)行詢問。這部分取證行為的主體明確，無合法性問題。車上的取證由事先被告知執(zhí)法時(shí)間、地點(diǎn)的社會(huì)人員（即“釣鉤”）假扮“乘客”進(jìn)行，具體方式通常是錄音。浦東區(qū)人民政府組成的“孫中界案件”調(diào)查小組發(fā)布的《關(guān)于上海浦東新區(qū)“10·14”事件的調(diào)查報(bào)告》稱，“乘客”陳雄杰在原南匯交通執(zhí)法大隊(duì)其他執(zhí)法活動(dòng)的案卷中曾經(jīng)以“乘客”身份作證非法營(yíng)運(yùn)?？梢姡搬炪^”與交通執(zhí)法大隊(duì)之間形成了事實(shí)上的合作、雇用關(guān)系。從有關(guān)報(bào)道看，“釣鉤”有時(shí)被行政執(zhí)法機(jī)關(guān)稱為“協(xié)管人員”、“協(xié)查人員”、“協(xié)案人員”等。受交通執(zhí)法大隊(duì)的“安排”或者“委托”，“釣鉤”介入到行政執(zhí)法中，獨(dú)立承擔(dān)起了車上部分的取證工作。

按照行政處罰法的規(guī)定，除當(dāng)場(chǎng)可以作出行政處罰的外，調(diào)查、取證是對(duì)違法行為人實(shí)施行政處罰的必經(jīng)程序，由執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行。因此，調(diào)查、取證是行政處罰行為的一部分。在“釣魚執(zhí)法”中，“釣鉤”的取證行為不再是“有正義感人士”自發(fā)的個(gè)人行為，而成為行政執(zhí)法行為有組織、有計(jì)劃的延伸。這時(shí)，“釣鉤”實(shí)際上在代表交通執(zhí)法大隊(duì)行使本應(yīng)由行政執(zhí)法人員行使的取證權(quán)。而行政權(quán)（包括部分行政權(quán)）是萬萬不可由非行政機(jī)關(guān)人員的個(gè)人行使的。行政權(quán)是一種非人格化的權(quán)力，其價(jià)值和使命是實(shí)現(xiàn)公共利益；而個(gè)人是無可厚非的私利追逐主體。當(dāng)具有強(qiáng)制性的行政權(quán)與個(gè)人“聯(lián)姻”時(shí)，自然就會(huì)成為“潘多拉的盒子”。近年來，一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)允許聘用人員從事取證、檢查等行政行為，侵犯公民合法權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。針對(duì)這種現(xiàn)象，國(guó)務(wù)院于2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》要求，沒有取得執(zhí)法資格的不得從事行政執(zhí)法工作；2008年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》進(jìn)一步規(guī)定，嚴(yán)格禁止無行政執(zhí)法資格的人員履行行政執(zhí)法職責(zé)，對(duì)被聘用履行行政執(zhí)法職責(zé)的合同工、臨時(shí)工，要堅(jiān)決調(diào)離行政執(zhí)法崗位。但從實(shí)踐看，這種現(xiàn)象，包括“打擦邊球”的情形，顯然屢禁不絕。

“釣魚執(zhí)法”表面看來是取證方式不正當(dāng)，本質(zhì)是行政權(quán)向私人轉(zhuǎn)移而發(fā)生“異化”。堅(jiān)持依法行政，規(guī)范行政執(zhí)法行為，要堅(jiān)決制止無行政執(zhí)法主體資格的單位和個(gè)人行使執(zhí)法權(quán)。

不充分的執(zhí)法保障

從上?！搬烎~執(zhí)法”事件的有關(guān)報(bào)道中，可以得知運(yùn)管執(zhí)法機(jī)關(guān)每年都要完成上級(jí)分配的罰款指標(biāo)，也存在著個(gè)別執(zhí)法人員與“釣頭”存在利益關(guān)聯(lián)的現(xiàn)象，但所幸上海運(yùn)管執(zhí)法機(jī)關(guān)似不存在“執(zhí)法養(yǎng)人”的問題。從全國(guó)范圍看，“執(zhí)法養(yǎng)人”無疑是不少地方“釣魚執(zhí)法”的重要?jiǎng)恿?。行政?zhí)法經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)由財(cái)政統(tǒng)一予以保障，這是不言自明的道理。國(guó)務(wù)院制定了《違反行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入收支兩條線規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》，并且在有關(guān)文件中三令五申：要嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，罰沒收入必須全額繳入國(guó)庫(kù)，納入預(yù)算管理；對(duì)下達(dá)或者變相下達(dá)罰沒指標(biāo)、違反罰繳分離的規(guī)定以及將行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入與行政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、工作人員福利待遇掛鉤的，要給予處分?，F(xiàn)實(shí)情況卻是，不少行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)仍然取決于其罰沒收入，在一些基層行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，返還經(jīng)費(fèi)占執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的比例還比較大；近年來，不少行政執(zhí)法機(jī)關(guān)紛紛聘用協(xié)管人員，有的協(xié)管人員工資福利等全無財(cái)政保障，完全由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自行解決，這使“執(zhí)法找錢”的現(xiàn)象更加突出。

財(cái)政保障不足是有的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員亂執(zhí)法、不作為的根本原因。實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法，必須從國(guó)家層面對(duì)這一問題給予充分重視，并切實(shí)加以解決。否則，“釣魚執(zhí)法”及類似現(xiàn)象難以從根本上消除。

經(jīng)過三十年的法治建設(shè)，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成，法治建設(shè)“無法可依”的矛盾基本得到解決，法律得不到嚴(yán)格實(shí)施逐漸成為實(shí)行法治的主要矛盾。確保法律制度得到良好實(shí)施，第一位的要求是行政機(jī)關(guān)依法履行法定職責(zé)，不越權(quán)、不濫權(quán)、不失責(zé)，在嚴(yán)格執(zhí)法的同時(shí)，充分發(fā)揮示范和表率作用。實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法，必須推進(jìn)制度、體制、機(jī)制的全方位創(chuàng)新，這無疑是法治建設(shè)的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。對(duì)“釣魚執(zhí)法”這一矛盾焦點(diǎn)進(jìn)行刨根問底，并提出切實(shí)有效的解決辦法，是促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法的契機(jī)。