借鑒歐盟碳排放交易經(jīng)驗構(gòu)建中國碳排放交易體系

■ 李 布

氣候變化變化已成為全球關(guān)注的熱點問題。2009年11月26日，我國政府宣布控制溫室氣體排放的行動目標，決定到2020年單位GD P的二氧化碳排放量比2005年下降40%—45%。這不僅是為了應(yīng)對歐美等發(fā)達國家在控制溫室氣體排放上向我國施加巨大的壓力，而且也是切實轉(zhuǎn)變我國經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求。歐盟排放交易體系( EU ETS)是歐盟應(yīng)對氣候變化的政策框架支柱。該體系試驗階段（2005年-2007年）的運行為歐盟履行《京都議定書》，運用總量交易機制促進溫室氣體減排，以及尋求低碳經(jīng)濟的發(fā)展模式奠定了基礎(chǔ)。我國應(yīng)借鑒歐盟制定交易體系的基本理念和實施經(jīng)驗，轉(zhuǎn)變我國碳排放的治理思路，加強市場機制在配置環(huán)境資源中的作用。

歐盟排放交易體系的基本特征

《京都議定書》要求，從2008年到2012年，歐盟二氧化碳等6種溫室氣體年平均排放量要比1990年的排放量低8%。為了幫助其成員國履行減排承諾, 獲取運用總量交易機制減排溫室氣體的經(jīng)驗，歐盟制定了排放交易體系，并于2005年初試運行，2008年初開始正式運行。

（一）歐盟排放交易體系屬于總量交易（cap-trade）

總量交易是指在一定區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過允許排放量或逐年降低的前提下，內(nèi)部各排放源之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排放量，實現(xiàn)減少排放量、保護環(huán)境的目的。歐盟排放交易體系的具體做法是，歐盟各成員國根據(jù)歐盟委員會頒布的規(guī)則，為本國設(shè)置一個排放量的上限,確定納入排放交易體系的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，并向這些企業(yè)分配一定數(shù)量的排放許可權(quán)——歐洲排放單位(EUA)。如果企業(yè)能夠使其實際排放量小于分配到的排放許可量, 那么它就可以將剩余的排放權(quán)放到排放市場上出售,獲取利潤；反之,它就必須到市場上購買排放權(quán),否則,將會受到重罰。歐盟委員會規(guī)定,在試運行階段,企業(yè)每超額排放1噸二氧化碳，將被處罰40 歐元，在正式運行階段,罰款額提高至每噸100 歐元,并且還要從次年的企業(yè)排放許可權(quán)中將該超額排放量扣除。由此，歐盟排放交易體系創(chuàng)造出一種激勵機制，它激發(fā)私人部門最大可能地追求以成本最低方法實現(xiàn)減排。歐盟試圖通過這種市場化機制，確保以最經(jīng)濟的方式履行《京都議定書》，把溫室氣體排放限制在社會所希望的水平上。

（二）歐盟排放交易體系采用分權(quán)化治理模式

分權(quán)化治理模式指該體系所覆蓋的成員國在排放交易體系中擁有相當大的自主決策權(quán)，這是歐盟排放交易體系與其他總量交易體系的最大區(qū)別。其他總量交易體系，如美國的二氧化硫排放交易體系都是集中決策的治理模式。歐盟排放交易體系覆蓋27個主權(quán)國家，它們在經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、體制制度等方面存在較大差異，采用分權(quán)化治理模式，歐盟可以在總體上實現(xiàn)減排計劃的同時，兼顧各成員國差異性，有效地平衡了各成員國和歐盟的利益。

歐盟交易體系分權(quán)化治理思想體現(xiàn)在排放總量的設(shè)置、分配、排放權(quán)交易的登記等各個方面。如在排放量的確定方面，歐盟并不預(yù)先確定排放總量，而是由各成員國先決定自己的排放量，然后匯總形成歐盟排放總量。只是各成員國提出的排放量要符合歐盟排放交易指令的標準，并需要通過歐盟委員會審批，尤其是所設(shè)置的正式運行階段的排放量要達到《京都議定書》的減排目標。在各國內(nèi)部排放權(quán)的分配上，雖然各成員國所遵守的原則是一致的，但是各國可以根據(jù)本國具體情況，自主決定排放權(quán)在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)間分配的比例。此外，排放權(quán)的交易、實施流程的監(jiān)督和實際排放量的確認等都是每個成員國的職責(zé)。因此，歐盟排放交易體系某種程度上可以被看作是遵循共同標準和程序的27個獨立交易體系的聯(lián)合體。

分權(quán)化管理模式突顯協(xié)調(diào)機制的重要性。歐盟委員會發(fā)布的關(guān)于排放交易的諸多指令（如Directive 2003/87/EC）是歐盟排放交易體系的基礎(chǔ)性法律文件，它確定了各成員國實施排放交易體系所遵循的共同標準和程序。各國所制定的排放量、排放權(quán)的分配方案需經(jīng)歐盟委員會根據(jù)相關(guān)指令審核許可后才能生效。此外，歐盟委員會還建立了龐大的排放權(quán)中央登記系統(tǒng)，排放權(quán)的分配及其在成員國之間的轉(zhuǎn)移、排放量的確認都必須在中央登記系統(tǒng)登記。

總之，歐盟排放交易體系雖然由歐盟委員會控制，但是各成員國在設(shè)定排放總量、分配排放權(quán)、監(jiān)督交易等方面有很大的自主權(quán)。這種在集中和分散之間進行平衡的能力，使其成為排放交易體系的典范。

（三）歐盟排放交易體系具有開放式特點

歐盟排放交易體系的開放性主要體現(xiàn)在它與《京都議定書》和其他排放交易體系的銜接上。歐盟排放交易體系允許被納入排放交易體系的企業(yè)可以在一定限度內(nèi)使用歐盟外的減排信用，但是，它們只能是《京都議定書》規(guī)定的通過清潔發(fā)展機制(Clean Development Mechanism，CDM)或聯(lián)合執(zhí)行 (Joint Implementation，JI)獲得的減排信用，即核證減排量（Certified Emission Reductions，CERs)或減排單位（Emission Reduction Units，ERUs)。在歐盟排放交易體系實施的第一階段，CER和ERU的使用比例由各成員國自行規(guī)定，在第二階段，CER 和ERU的使用比例不超過歐盟排放總量的6%，如果超過6%，歐盟委員會將自動審查該成員國的計劃。

此外，通過雙邊協(xié)議，歐盟排放交易體系也可以與其他國家的排放交易體系實現(xiàn)兼容。例如，挪威二氧化碳總量交易體系與歐盟排放交易體系已于2008年1月1日實現(xiàn)成功對接。

（四）歐盟排放交易體系的實施方式是循序漸進的

為獲取經(jīng)驗，保證實施過程的可控性，歐盟排放交易體系的實施是逐步推進的。第一階段是試驗階段，時間是從2005年1月1日至2007年12月31日。此階段主要目的并不在于實現(xiàn)溫室氣體的大幅減排，而是獲得運行總量交易的經(jīng)驗，為后續(xù)階段正式履行《京都議定書》奠定基礎(chǔ)。在選擇所交易的溫室氣體上，第一階段僅涉及對氣候變化影響最大的二氧化碳的排放權(quán)的交易，而不是全部包括《京都議定書》提出的六種溫室氣體。在選擇所覆蓋的產(chǎn)業(yè)方面，歐盟要求第一階段只包括能源產(chǎn)業(yè)、內(nèi)燃機功率在20MW以上的企業(yè)、石油冶煉業(yè)、鋼鐵行業(yè)、水泥行業(yè)、玻璃行業(yè)、陶瓷以及造紙業(yè)等，并設(shè)置了被納入體系的企業(yè)的門檻；這樣，歐盟排放交易體系大約覆蓋1150O家企業(yè)，其二氧化碳排量占歐盟的50%。而其他溫室氣體和產(chǎn)業(yè)將在第二階段后逐漸加入。

第二階段是從2008年1月1日至2012年12月31日，時間跨度與《京都議定書》首次承諾時間保持一致。歐盟借助所設(shè)計的排放交易體系，正式履行對《京都議定書》的承諾。第三階段是從2013年至2020年。在此階段內(nèi)，排放總量每年以1.74%的速度下降，以確保2020年溫室氣體排放要比1990年至少低20%。

歐盟排放交易體系試驗階段的成效

歐盟排放交易體系在試驗階段雖然并非完美無缺，但是作為一項重要的公共政策，考慮到該體系需協(xié)調(diào)27個主權(quán)國家的行動，而且從最初構(gòu)建到實施只有3年時間，可以說其實施效果超過其他總量交易機制。

（一）反映排放許可權(quán)稀缺性的價格機制初步形成

價格信號準確反映市場排放權(quán)供需狀況是排放交易體系有效配置環(huán)境資源的前提條件。歐盟排放交易體系在2005年1月實施時，有7家經(jīng)紀人和20家大的能源供應(yīng)商和大的銀行加入該排放權(quán)市場，隨著其他相關(guān)機構(gòu)陸續(xù)加入，排放權(quán)交易市場的厚度越來越高。研究發(fā)現(xiàn)，在最初階段的不確定性逐漸消除后，排放權(quán)的價格與造紙和鋼鐵產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)量存在顯著的正相關(guān)關(guān)系。這一方面說明價格信號已能準確反映碳排放許可權(quán)的供給與需求狀況，即產(chǎn)量越大，排放權(quán)的需求就越多，排放權(quán)的價格就越高；另一方面也說明，排放權(quán)價格已經(jīng)影響到企業(yè)的生產(chǎn)決策，企業(yè)如果不采取減排措施或降低產(chǎn)量，則需要承擔更多的減排成本。

（二）為進一步運用總量交易機制解決氣候變化問題積累了豐富的經(jīng)驗

歐盟碳排放交易體系試驗階段的主要目的是發(fā)現(xiàn)并彌補設(shè)計缺陷、積累運行總量交易機制的經(jīng)驗。針對排放交易體系試驗階段中所暴露出的問題，歐盟對其進行了改進，使其更加完善。這些缺陷及其改進措施主要在三個方面。

一是排放權(quán)發(fā)放超過實際排放量問題。例如，在2005年，所發(fā)放的排放權(quán)超過實際排放量4%，沒有一個產(chǎn)業(yè)的排放權(quán)處于短缺狀態(tài)，鋼鐵、造紙、陶瓷和廚具部門的排放權(quán)發(fā)放量甚至超過實際排放量的20%。排放權(quán)總量過多，導(dǎo)致排放權(quán)價格下降，環(huán)境約束軟化，企業(yè)失去采取措施降低二氧化碳排放的積極性。針對這個問題，歐盟在排放體系實施的第二階段，下調(diào)了年排放權(quán)總量。調(diào)整后的年排放權(quán)平均比2005年低6%。

二是排放權(quán)免費分配問題。第一階段排放權(quán)是免費發(fā)放給企業(yè)的，并且電力行業(yè)發(fā)放過多，結(jié)果電力行業(yè)并沒有用排放權(quán)抵免實際排放量，而是把排放權(quán)放到市場上出售，獲取暴利。在第二階段，政府提高了許可權(quán)拍賣的比例，并降低了電力部門的發(fā)放上限，迫使電力企業(yè)采取措施降低碳排放。

三是微觀數(shù)據(jù)的缺失問題。歐盟排放交易體系試運行時，工廠層次上的二氧化碳的排放數(shù)據(jù)是不存在的，排放權(quán)只能根據(jù)估計發(fā)放給企業(yè)，由此排放權(quán)發(fā)放過多、市場價格大幅波動等諸多問題。但歐盟利用三年試驗期，不斷地收集、修正企業(yè)層次上的碳排放的數(shù)據(jù)，現(xiàn)已建立龐大的能支持歐盟決策的關(guān)于企業(yè)碳排放的數(shù)據(jù)庫。

（三）促進了歐盟碳金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

碳交易市場和碳金融產(chǎn)業(yè)是朝陽產(chǎn)業(yè)，借助于歐盟排放交易體系的實施，歐盟已培育出多層次的碳排放交易市場體系，并帶動了碳金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。歐洲碳排放權(quán)交易最初是柜臺交易，隨后一批大型碳排放交易中心也應(yīng)運而生，如歐洲氣候交易所（European Climate Exchange）、 北方電力交易所(Norpool)、未來電力交易所(Powernext)以及歐洲能源交易 所（European Energy Exchange）等。目前，碳排放交易仍以柜臺交易為主，2008年，柜臺交易占交易總量的三分之二。但是，交易所有力推動了排放權(quán)的期權(quán)交易。歐洲交易所于2005年6月推出了與歐盟排放權(quán)掛鉤的期權(quán)交易，使二氧化碳如同大豆、石油等商品一樣可以自由流通，從而增加了碳排放市場的流動性，促進了碳交易金融衍生品的發(fā)展。

碳排放交易市場與金融產(chǎn)業(yè)交互作用，形成良性循環(huán)。二氧化碳排放權(quán)商品屬性的加強和市場的不斷成熟，吸引投資銀行、對沖基金、私募基金以及證券公司等金融機構(gòu)甚至私人投資者竟相加入，碳排放管理已成為歐洲金融服務(wù)行業(yè)中成長最為迅速的業(yè)務(wù)之一。這些金融機構(gòu)和私人投資者的加入又使得碳市場容量不斷擴大，流動性進一步加強，市場也愈加透明，又能吸引更多的企業(yè)、金融機構(gòu)參與其中，而且形式更加多樣化。這種相互促進作用既深化了歐盟碳交易市場，又提高了歐盟金融產(chǎn)業(yè)的競爭力。

（四）提升了歐盟在新一輪國際氣候談判中的話語權(quán)

針對2009年年底在丹麥哥本哈根召開的國際氣候變化大會，歐盟于2009年1月29日率先宣布了立場。在其公布的《哥本哈根氣候變化綜合協(xié)議》中，歐盟做出承諾，到2020年，其污染排放與1990年的水平相比降低20%，而不管是否達成國際協(xié)議。同時，歐盟給世界其他國家施加了壓力，提出“如果其它發(fā)達國家進行同等規(guī)模的減排并且經(jīng)濟較發(fā)達的發(fā)展中國家在其責(zé)任和能力范圍內(nèi)做出適當?shù)呢暙I，那么歐盟愿意繼續(xù)努力并在一個雄心勃勃且全面的國際協(xié)議的框架內(nèi)簽訂減排30%的目標”。歐盟之所以提出如此目標，很大程度在于排放交易體系初步實施的成功增強了其信心。正如歐盟認為：“全球碳市場可以并且應(yīng)當由相聯(lián)系的、可比較的國內(nèi)排放交易系統(tǒng)建立。這將促進具有成本效率的污染減排。歐盟應(yīng)當與其他國家一起，確保在2015年建立OECD（經(jīng)濟合作發(fā)展組織）范圍的市場，在2020年建立更廣闊的市場?！?/p>

對促進我國降低碳排放的啟示

建立一套完善的碳排放交易體系，不僅是積極履行相應(yīng)國際義務(wù)的需要，而且是以最低成本方式節(jié)約資源、全面促進生態(tài)環(huán)境建設(shè)、應(yīng)對氣候變化的重要舉措，并且還有利于各級政府和企業(yè)了解、認識國際溫室氣體減排機制，更有效地利用清潔發(fā)展機制（CDM）合作的規(guī)則，引進國外資金與先進技術(shù)，提升我國的碳技術(shù)水平。歐盟排放交易體系是運用總量交易機制解決環(huán)境問題的范例，其成功經(jīng)驗為我國節(jié)能減排和環(huán)境保護提供了有益啟示。

（一）突出碳排放總量交易機制在控制碳排放中的戰(zhàn)略地位

隨著我國市場經(jīng)濟體制的確立和不斷完善，已初步具備利用總量交易機制控制碳排放的條件。要轉(zhuǎn)變環(huán)境治理思路，擺脫過分依賴行政手段的模式，探索依靠市場配置碳匯資源、促進節(jié)能減排的新模式。改變目前節(jié)能減排政策體系以命令-控制為主的現(xiàn)狀，向市場機制與命令-控制相互補充、相互協(xié)調(diào)的政策體系過渡。同時，推進環(huán)境有償使用制度改革，強化環(huán)境資源的商品屬性，使環(huán)境這種特殊資源的稀缺性能夠體現(xiàn)于企業(yè)的生產(chǎn)成本中，以提高企業(yè)治理污染的積極性、主動性，促進企業(yè)走上“低投入、低消耗、低污染、高效率”的集約化道路，進而推動經(jīng)濟增長方式實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變。

（二）制定我國碳排放交易體系發(fā)展規(guī)劃

首先，要制定《應(yīng)對氣候變化法》或《低碳經(jīng)濟法》，明確提出分時段控制溫室氣體排放的技術(shù)和數(shù)量標準，確立市場機制在降低碳排放中的地位，保證碳排放交易有法可依, 有章可循。其次是構(gòu)建碳排放交易市場體系。要設(shè)立若干碳排放交易所，制定交易規(guī)則，并創(chuàng)造相對公平透明的交易環(huán)境, 加強市場監(jiān)管，防止不正當競爭, 保證碳排放權(quán)交易市場的有效運行。其中的關(guān)鍵是要對企業(yè)的二氧化碳排放量設(shè)立標準。最后，要制定與碳排放交易市場體系相對應(yīng)的低碳經(jīng)濟發(fā)展道路，切實發(fā)揮碳排放交易市場對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)作用。

我國的碳排放交易應(yīng)分為兩類,即國內(nèi)交易和國際交易。國內(nèi)交易應(yīng)建立在總量管制和排放交易的市場機制之上。按照國家規(guī)劃, 對各省設(shè)置排放上限,各省再將具體額度按規(guī)定下發(fā)給企業(yè)。如果企業(yè)的實際排放量超過該額度, 需要到市場上購買其差額的排放許可額度。如果不能或不愿購買減排量來彌補超額排放的指標,那就只能選擇上繳罰款。國際交易則主要是面向國外購買商交易, 開發(fā)和提供與芝加哥氣候交易所、歐洲排放交易體系等成熟交易所相同的產(chǎn)品,并進行交易。

（三）深入解決排污權(quán)交易試點中的問題

我國從2005年開始在天津濱海新區(qū)、江蘇南京和浙江紹興等地開展污染物排放權(quán)交易試點工作，至2008年初已發(fā)生30多筆二氧化硫交易，取得了一定的成效，為進一步運用總量交易機制實現(xiàn)節(jié)能減排提供了豐富的經(jīng)驗。但是，試點過程也暴露出一些急需解決的問題。一是排污權(quán)的交易稅問題。排污權(quán)是一種特殊的商品，開展排污權(quán)交易可以使社會和企業(yè)以最小的成本實現(xiàn)節(jié)能減排。征收交易稅相當于提高排污權(quán)價格，從理論上講，排污權(quán)交易量將會下降，從而不利于節(jié)能減排。目前我國對這類商品交易是否征稅或如何征稅尚未有明確規(guī)定，各地在排污權(quán)交易征稅上五花八門，比較混亂。二是排污權(quán)從經(jīng)濟欠發(fā)達但環(huán)境污染相對較輕地區(qū)向經(jīng)濟法發(fā)達但環(huán)境污染較嚴重地區(qū)的流動問題。污染嚴重地區(qū)的企業(yè)購得排放權(quán)后，有權(quán)繼續(xù)向大氣或水中排放污染物，從而加劇當?shù)丨h(huán)境惡化。這實際上涉及不同區(qū)域排污權(quán)市場之間的銜接問題，目前制度設(shè)計在該問題上尚存在缺陷。三是市場監(jiān)管能力比較弱，特別是監(jiān)測執(zhí)法水平需要提高。對這些問題，應(yīng)該深入研究，進一步完善排放權(quán)交易政策體系，從制度、機制和技術(shù)上予以解決。