論統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置與地方政府層級改革

張占斌

(國家行政學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部,北京海淀 100044)

論統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置與地方政府層級改革

張占斌

(國家行政學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部,北京海淀 100044)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,就要調(diào)整公共資源配置方式,做到公共資源配置權(quán)下移至縣域,公共服務(wù)統(tǒng)籌權(quán)上移到省和中央政府。省直管縣能有效調(diào)動和發(fā)揮縣級政府的積極性,促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前改革條件已經(jīng)成熟,要在分析問題基礎(chǔ)上分類指導(dǎo)改革,轉(zhuǎn)變政府職能,明確省、縣政府職責(zé)重點(diǎn),下放權(quán)力,以事權(quán)確定財(cái)權(quán),合理核定縣的機(jī)構(gòu)設(shè)置,縮小省級政府管理規(guī)模和幅度,創(chuàng)新市制,調(diào)整和完善垂直管理體制。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng);公共資源配置;省直管縣;擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣

20世紀(jì)中期以來,學(xué)術(shù)界在探討國家和地區(qū)發(fā)展問題時(shí),特別注重尋找影響乃至決定一個(gè)國家和地區(qū)發(fā)展的最根本因素,產(chǎn)生較大影響的有地理假說、文化假說、外貿(mào)假說、制度假說等。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者、美國芝加哥大學(xué)舒爾茨教授則總結(jié)認(rèn)為,社會思潮會影響一國的政治和經(jīng)濟(jì)制度安排。[1]由此,我們探討性提出,占主導(dǎo)地位的社會思潮影響政府的制度安排,是決定一個(gè)國家和地區(qū)發(fā)展的最根本因素。進(jìn)入新世紀(jì)以來,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)一體化的新理念,發(fā)展成為占主導(dǎo)地位的社會新思潮。與此相伴生的省直管縣改革,則成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要路徑,尤其需要重點(diǎn)研究。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與公共資源配置調(diào)整

正確處理工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系,歷來是我國革命和建設(shè)的重大問題。建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化制度,是從根本上消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的必然要求。改革開放以來,中國特色的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)加快推進(jìn)。但是,由于歷史條件的制約,特別是長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本消除,其城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)制度安排,加劇了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)失衡,工農(nóng)關(guān)系不協(xié)調(diào)的局面尚未根本改變。而且又出現(xiàn)了“財(cái)權(quán)上移與事權(quán)下移”、“財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配”和縣鄉(xiāng)兩級政府“負(fù)債面廣和負(fù)債數(shù)額高”的新問題。一些地方不和諧因素在積累,基層社會穩(wěn)定面臨許多新挑戰(zhàn)。

進(jìn)入新世紀(jì)以來,黨和政府重新審視過去“重城輕鄉(xiāng)”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略,國家戰(zhàn)略部署出現(xiàn)了新格局:一是提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化。二是提出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村。三是提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村。四是提出發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)。

各種跡象表明,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正進(jìn)入由偏重城市經(jīng)濟(jì)開始向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并側(cè)重縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段。從體制改革、制度建設(shè)上著手,建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)筑支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的保障體系,才能從全局上、根本上突破城鄉(xiāng)分割的體制和結(jié)構(gòu)。[2]統(tǒng)籌城鄉(xiāng),推進(jìn)公共服務(wù)均等化,重在制度建設(shè)。[3](P13)這樣,就提出了改變公共資源配置方式的大問題。我們認(rèn)為,實(shí)行“省直管縣”改革,是改變公共資源配置方式的重要內(nèi)容,是夯實(shí)國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),提升縣域在國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中所處重要地位的需要;是加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要;是努力解決縣鄉(xiāng)兩級政府財(cái)政困難,維護(hù)基層和農(nóng)村社會穩(wěn)定的需要;是改變政府公共服務(wù)職能薄弱的窘狀,探索公共服務(wù)管理創(chuàng)新的需要。這種改變,我認(rèn)為可以簡要概括為兩個(gè)重要的現(xiàn)象或概念:“公共資源配置權(quán)下移”和“公共服務(wù)統(tǒng)籌權(quán)上移”。這是對公共經(jīng)濟(jì)政策和公共社會資源由過去的偏重城市開始向縣域和農(nóng)村轉(zhuǎn)換狀態(tài)的概括。

什么是“公共資源配置權(quán)下移”?它至少包含這樣兩個(gè)方面的信息:一是中央和省級政府的公共政策應(yīng)當(dāng)更多地向縣域傾斜,要通過行政權(quán)力下放和擴(kuò)權(quán),加強(qiáng)縣域統(tǒng)籌發(fā)展的能力,調(diào)動縣域發(fā)展經(jīng)濟(jì)、解決三農(nóng)問題的積極性和創(chuàng)造性;二是中央和省級政府的財(cái)力配置盡量向縣城和農(nóng)村傾斜,“多予少取放活”要成為方向性的常態(tài),要有制度性的保證。

什么是“公共服務(wù)統(tǒng)籌權(quán)上移”?它主要體現(xiàn)這樣兩方面的內(nèi)容:一是加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,強(qiáng)化以民生為重點(diǎn)的社會事業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)提供,統(tǒng)籌權(quán)上移省政府和中央政府,減輕縣鄉(xiāng)在統(tǒng)籌中的壓力,也改變市統(tǒng)籌的省域內(nèi)不均衡問題。二是強(qiáng)化省級在轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療、保障和平衡財(cái)政的責(zé)任。在我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平階段,需要逐漸提高統(tǒng)籌層級,推動省級政府積極實(shí)施轄區(qū)內(nèi)的財(cái)政統(tǒng)籌,追求省域公平是重要的過渡步驟,在此基礎(chǔ)上,我們爭取實(shí)現(xiàn)全國城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌。

二、改變公共資源配置方式與省直管縣體制改革

近年來,對我國行政管理體制中地方層次過多問題,各方面有許多議論,主要集中在“市管縣”體制上。目前的“市管縣”體制是 1983年以來逐漸形成的,這種體制曾對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起過重要的作用,特別是對中心城市的建設(shè)和形成有著很大的推動作用,強(qiáng)化了人們對區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心重要性的認(rèn)識和對城市的歸屬感。[4](P117)但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、行政治理環(huán)境和手段的變化,這種適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的行政體系的問題日益顯現(xiàn)。從總體上看,“市管縣”體制的消極因素逐漸增多,已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。第一,“市管縣”體制增加了管理層次和管理成本,同時(shí)也降低了行政效率。第二,“市管縣”體制下市對縣產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“擠出效應(yīng)”,不利于加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。第三,“市管縣”體制導(dǎo)致農(nóng)村被忽視,城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距越拉越大。第四,“市管縣”體制下,地級市并沒有產(chǎn)生“極地”效應(yīng),甚至出現(xiàn)“離心”趨勢。改變公共資源配置方式,就需要改變“市管縣”體制。[5](P34—43)

在建立和完善市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程中,20世紀(jì)90年代以來,我國有部分省嘗試對市縣經(jīng)濟(jì)管理體制進(jìn)行改革。如 1992年至 2006年,浙江省四次實(shí)行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革,下放權(quán)力給縣一級,擴(kuò)大縣域發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)。數(shù)百項(xiàng)本屬于地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限降至義烏、蕭山等 20個(gè)縣 (市、區(qū))。義烏市 (金華市轄)可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要,調(diào)整、優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制方案;可設(shè)立海關(guān)、出入境檢驗(yàn)檢疫、外匯管理、股份制商業(yè)銀行等相關(guān)分支機(jī)構(gòu);適當(dāng)增加市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)部門的人員編制等。這也是浙江強(qiáng)縣 (市)擴(kuò)權(quán)最引人注目的地方。只有強(qiáng)縣才能強(qiáng)省,已成為省級決策層的共識。人們發(fā)現(xiàn)浙江縣域經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的原因除了“草根經(jīng)濟(jì)”之外,“省直管縣”也是重要的經(jīng)驗(yàn),成為浙江發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的新動力。[6]而此前,海南由于土地面積和人口較少,在 1988年建省之初即實(shí)行了“縣市分治”、省直管市縣改革,即市只管理城市本身,縣則由省直接管理。2008年夏,海南新一輪向縣域擴(kuò)權(quán)的行動又強(qiáng)勢展開,力度比以前更大。1997年重慶劃歸直轄后,經(jīng)過調(diào)整,在較短的時(shí)間內(nèi)完全過渡到直管區(qū)、縣。根據(jù)有關(guān)部門截止到2008年秋的統(tǒng)計(jì),我國有 24個(gè)省份對 818個(gè)縣(市)陸續(xù)進(jìn)行了財(cái)政體制“省直管縣”的改革試點(diǎn),約占全國縣級總數(shù)的 40.8%。也還有 8個(gè)省份選擇 219個(gè)縣進(jìn)行了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和擴(kuò)大縣級政府經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限等“省直管縣”的試點(diǎn),并有繼續(xù)擴(kuò)大和縱深推進(jìn)的趨勢。[7]

各省改革的范圍、力度、重點(diǎn)或許有所區(qū)別,但綜合來看,具體做法主要有:一是通過“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”,把地級市的大部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和社會管理權(quán)限直接或委托下放給某些重點(diǎn)縣,形成近似于“省管縣”的格局;二是從財(cái)政管理入手,實(shí)行由省對縣的直接管理體制,加強(qiáng)省級財(cái)政對縣級財(cái)政的統(tǒng)籌;三是加強(qiáng)縣委書記和縣長隊(duì)伍建設(shè),縣里的主要領(lǐng)導(dǎo)由省直管,其培訓(xùn)被納入中央黨校、國家行政學(xué)院等國家級干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu),提升縣級主要領(lǐng)導(dǎo)的職級和組織人事管理規(guī)格;四是眾多省份出臺發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)省直管縣改革的文件,加快了改革的探索。從試點(diǎn)情況看,這一探索有利于調(diào)動和發(fā)揮縣級政府的積極性,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展;這一探索有利于深化行政管理體制改革,減少行政層級,提高行政效率;這一探索對促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程,也具有重要意義。

省直管縣改革實(shí)質(zhì)上是對公共行政權(quán)力和社會資源的重新分配,其根本目的是為了更好地解決三農(nóng)問題,推動新農(nóng)村建設(shè),促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,夯實(shí)和諧社會的基礎(chǔ)。各省的改革探索,與新世紀(jì)黨和政府提出科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的戰(zhàn)略思想密切相關(guān),同時(shí),也預(yù)示著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新發(fā)展階段后,公共管理的創(chuàng)新和突破進(jìn)入密集活躍期。2005年,溫家寶總理在全國農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會議上指出,“具備條件的地方,可以推進(jìn)‘省直管縣’的試點(diǎn)”。國家“十一五”規(guī)劃在完善財(cái)政體制內(nèi)容中提到“理順省級以下財(cái)政管理體制,有條件的地方可實(shí)行省級對縣的管理體制”;在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變內(nèi)容中強(qiáng)調(diào)“優(yōu)化組織結(jié)構(gòu),減少行政層級”。2006年中央 1號文件提出,有條件的地方可加快推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政管理體制和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”管理方式的改革。2008年 8月《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》中提出,要繼續(xù)推進(jìn)省直接管理縣(市)的財(cái)政體制改革,有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制,以進(jìn)一步擴(kuò)大縣級政府社會管理和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。2009年中央 1號文件明確提出:推進(jìn)省直接管理縣 (市)財(cái)政體制改革,將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍;穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn),①鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制。人們注意到,中央近年來在不同文件中對省直管縣改革問題已數(shù)度涉及,但“一號文件”中的這段話無疑是最新的表述。這也再次彰顯出中央鼓勵(lì)地方大膽探索、推進(jìn)行政管理體制改革的決心。2009年 6月 22日財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》,要求在近期首先將糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍,2012年底前,力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。這些極其重要的指導(dǎo)思想,傳播著這樣的信息:接下來的改革將更堅(jiān)決、范圍將逐漸擴(kuò)大。所有這些都為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府改革創(chuàng)新開拓了政策空間和實(shí)踐空間,它預(yù)示著:政府改革已經(jīng)從減人、減事和合并機(jī)構(gòu)的調(diào)整,開始擴(kuò)展到“減少行政層級”的結(jié)構(gòu)改革上。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌需要改變資源配置,政府管理體制也需要有重要突破,而省直接管理縣 (市)的體制改革探索能夠擔(dān)負(fù)起創(chuàng)新的重任。

三、加快推進(jìn)省直管縣改革的基礎(chǔ)條件成熟

2008年 9月 8日下午,為配合國家行政學(xué)院“資源配置改革與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展”教學(xué)需要,筆者對第二期縣長進(jìn)修班學(xué)員進(jìn)行了問卷調(diào)查。該班來自全國 29個(gè)省、直轄市、自治區(qū),共 89人,縣級市市長12人,縣長 47人,區(qū)長 23人,兵團(tuán)團(tuán)長 5人,兵團(tuán)場長 1人,旗長 1人。發(fā)出無記名問卷 89張,收回有效問卷 72張?；厥章?80.9%。[5](P149—150)從問卷情況來看,能夠說明一些問題。

其一,對省直管縣體制改革的基本態(tài)度。69人贊成,占總?cè)藬?shù)的 95.85%,比例最高,即使是市轄區(qū)區(qū)長也持贊成態(tài)度。認(rèn)為省直管縣體制改革對發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)有重要的促進(jìn)作用,66人,占 91.67%。

其二,對省直管縣體制改革實(shí)現(xiàn)形式的看法。主張全面進(jìn)行 57人,占 79.17%,方向有共識。最希望省直管縣體制改革在行政體制取得突破,39人,占 54.17%。這說明,從財(cái)政體制到行政體制的省直管縣改革應(yīng)當(dāng)是發(fā)展的方向。

其三,希望在發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)中最先解決什么問題。選擇行政體制 47人,占 65.28%;選擇財(cái)政體制,25人,占 34.72%。

其四,目前行政體制制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最主要的因素。選擇上級政府放權(quán)不夠,縣級政府權(quán)力小、責(zé)任大,59人,占 81.94%;選擇垂直管理部門越來越多,關(guān)系難以理順,36人,占 50.0%;選擇財(cái)稅體制不合理,縣級政府稅收留成比重太小,30人,占 41.67%。

其五,所在的縣(市)目前是否進(jìn)行了省直管縣體制改革。正在進(jìn)行,15人,占 20.83%;還未進(jìn)行, 34人,占 47.22%;未打算進(jìn)行 10人,占 13.89%。

2008年 11月12日至18日,國家行政學(xué)院舉辦第二期“學(xué)習(xí)貫徹黨的十七屆三中全會精神”縣委書記培訓(xùn)班。學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部就當(dāng)前農(nóng)村改革發(fā)展的若干重大問題,對參加培訓(xùn)班的 294位縣委書記進(jìn)行了問卷調(diào)查。問卷調(diào)查采取匿名方式進(jìn)行,回收有效問卷 259份,回收率約為 88%。其中西部地區(qū)107人,占 41.3%;中部地區(qū) 66人,占 25.5%;東部地區(qū) 55人,占 21.2%;東北地區(qū) 27人,占 10.4%。另有 4人未填寫所在地區(qū)。

許多縣委書記表示,中央提出實(shí)行省直管縣體制改革,方向正確,衷心擁護(hù)。對于當(dāng)前推進(jìn)省直管縣(市)改革存在的主要問題,有 82.2%的縣委書記認(rèn)為是中央僅有大的精神,但沒有具體的政策出臺,實(shí)踐中矛盾問題很多,希望中央有更加明確具體的政策。57.5%的縣委書記認(rèn)為垂直管理部門過多,制約太大,權(quán)力被分割。49.4%的縣委書記認(rèn)為省級政府部門或創(chuàng)新精神缺乏或部門利益考慮嚴(yán)重,放權(quán)還不夠,即使放權(quán)也有許多的限制條件。43.6%的縣委書記認(rèn)為地級市對縣里投資不積極,能拖就拖,而且對縣里已經(jīng)減少或不再投入。許多縣委書記建議,只要中央決心大、要求明確,就能夠加快推進(jìn)省直管縣的速度和力度。在這個(gè)問題上,中央的態(tài)度可以更鮮明些,政策再具體些,下面的工作就好做些。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面,實(shí)行總量控制,要給縣里一定自主權(quán)。要理順和規(guī)范垂直部門與地方政府的關(guān)系,盡量減少垂直管理部門,它們拿走了權(quán)力,留下的是責(zé)任。要切實(shí)提高縣級政府調(diào)控能力,賦予縣級黨委、政府試錯(cuò)權(quán)。

從目前的情況來看,我們已基本具備了大力推進(jìn)省直管縣改革的基礎(chǔ)條件:

第一,逐步完善的市場經(jīng)濟(jì)體制改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政管理模式,為省直管縣提供了制度保障。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集權(quán)的全能型政府,不得不以增加層次來縮小管理幅度。我國行政區(qū)劃層次過多是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制造成的。改革開放后,我國逐步確定了市場經(jīng)濟(jì)體制,傳統(tǒng)體制下政府的管理模式被打破,政府主導(dǎo)型的資源配置模式逐漸被市場主導(dǎo)型的配置模式所取代。資源配置的優(yōu)先權(quán)交給了市場,政府的權(quán)力被分解,許多職能被市場替代,各級政府重新調(diào)整了權(quán)力關(guān)系、職能范圍和管理方式。這種制度轉(zhuǎn)型對于省直管縣改革極為有利。

第二,電子政務(wù)等現(xiàn)代辦公手段的普及和交通通訊的改善促進(jìn)了管理水平的提高,為省縣直通提供了技術(shù)和物質(zhì)保障?，F(xiàn)代化的辦公設(shè)備與辦公條件客觀上促進(jìn)了公務(wù)員及其領(lǐng)導(dǎo)者文化素質(zhì)、專業(yè)技術(shù)水平及管理能力的大大提高,為省級政府?dāng)U大管理幅度創(chuàng)造了可能。另外,航空港、高速公路和國道、省道交通網(wǎng)的形成及現(xiàn)代交通工具的運(yùn)用,也使省與縣之間的空間距離越來越短,從縣里到省會城市的時(shí)間多能夠在 8小時(shí)內(nèi)實(shí)現(xiàn)。如果省區(qū)適當(dāng)劃小,許多地區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)辦公當(dāng)日往返。

第三,審批制度改革帶來了“效率革命”,政府公共管理創(chuàng)新為省直管縣改革提供了政策空間。當(dāng)前,深化行政管理體制改革是擺在我們面前的一項(xiàng)重要任務(wù),地方政府改革創(chuàng)新的制度空間相應(yīng)加大。隨著《行政許可法》的實(shí)施,需要政府行政審批的事項(xiàng)大幅減少,省級政府對縣 (市)級政府指導(dǎo)事項(xiàng)集中了。同時(shí),企業(yè)、公民和各種社會組織自我管理、自我服務(wù)的功能大大增強(qiáng),政府管理從微觀轉(zhuǎn)向宏觀,從直接轉(zhuǎn)向間接,從根本上減輕了各級政府尤其是中央政府和省級政府的工作量。在經(jīng)濟(jì)社會大發(fā)展大變革的時(shí)代,從管理的角度看,政府管理本身也有改革的需求,因此,中央提出有條件的地方可以在財(cái)政上進(jìn)行省直管縣改革和試行省直接管理縣(市)的體制?！笆晃濉币?guī)劃中也對推進(jìn)財(cái)政體制上的“省管縣”進(jìn)行了肯定,并提出“逐步減少行政層級”,這為省直管縣改革提供了發(fā)展空間。

第四,實(shí)現(xiàn)縣域突破是大勢所趨,壯大縣域經(jīng)濟(jì)和建設(shè)新農(nóng)村需要縣級政府有更大作為?？h域經(jīng)濟(jì)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性單元,在建設(shè)新農(nóng)村的進(jìn)程中越來越受到關(guān)注,但縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目前受到許多制度性約束,如“市管縣”體制、金融體制等。許多省在進(jìn)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“財(cái)政上省直管縣”等體制改革時(shí),是在制度框架內(nèi)進(jìn)行的“邊際調(diào)整”。發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)和建設(shè)新農(nóng)村需要縣本級有更大作為,當(dāng)前特別需要各級政府加大對縣域和基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度。省直管縣后,一方面由于縣級政府權(quán)力擴(kuò)大和財(cái)政留成比例增加,使縣里有更大的積極性并調(diào)動更多的資源來發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì);另一方面,由于減少了市級管理層次,可以大大提高行政效率,降低行政管理成本,從而減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

第五,各地對完善縣級干部管理制度也有積極的探索和經(jīng)驗(yàn),有可能為省直管縣提供組織人事制度保障。縣級領(lǐng)導(dǎo)更換快、任期短是一個(gè)普遍現(xiàn)象,嚴(yán)重影響到縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在“省直管縣”的改革中要完善干部管理制度,適當(dāng)根據(jù)干部的資歷、貢獻(xiàn)等,給那些有能力、有作為的干部提高行政級別或升遷做好鋪墊,以利于他們安心工作。從各地強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)或省直管縣干部職級配備和教育培訓(xùn)來看,目前主要是提高縣級領(lǐng)導(dǎo)職級和政治待遇,如把縣委書記和正職干部由處級升為副廳級;把縣委書記選任省委委員、省委候補(bǔ)委員;下派副廳級干部到縣里任職;由省級對縣里的主要干部進(jìn)行直接管理和調(diào)整;把縣委書記、縣長納入國家級干部院校的常規(guī)培訓(xùn)等。這些改革體現(xiàn)了上級領(lǐng)導(dǎo)對縣域的高度重視,應(yīng)在探索中逐步完善。

四、省直管縣改革遇到的問題和分類改革設(shè)想

目前省直管縣改革也遇到了不少問題,主要有以下方面:

一是擴(kuò)權(quán)和放權(quán)的落實(shí)到位情況不容樂觀。一般來講,擴(kuò)權(quán)和放權(quán)大體有三分之一到位,三分之一半到位,三分之一蜻蜓點(diǎn)水。部分試點(diǎn)縣官員將“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”形象地比喻為“一喜一愣一驚”:即看到文件一喜,到部門辦事一愣,最終結(jié)果心里一驚。[8]也有的地方,也放了權(quán),但有許多附加條件,雖然有些附加條件是必要的,但也有一些附加條件沒有什么道理,也沒有必要,如此一來,縣里還是解決不了問題,結(jié)果等于沒有放權(quán)。

二是省轄市對擴(kuò)權(quán)縣市的支持力度減弱。一些地市級政府為了本級利益,不愿下放權(quán)力,一些地方出現(xiàn)了與擴(kuò)權(quán)縣“爭收”的情況。比如,在財(cái)政配套資金問題上,對于一些已經(jīng)審批的項(xiàng)目,省里資金下來了,要求省轄市配套的部分沒有到位,而省里又沒有直補(bǔ)的政策,這樣就給縣(市)發(fā)展帶來很大資金制約。許多縣里的官員認(rèn)為,省直管縣探索,需要中間環(huán)節(jié)無所作為,方能給試點(diǎn)縣以真正的擴(kuò)權(quán)。

三是垂直管理部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直管理部門對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響,但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理方式,既要服務(wù)塊塊,也要服從條條。他們本身對有些政策也拿不太準(zhǔn),總是希望垂直管理上級能夠下個(gè)明確的文件。當(dāng)上級的文件沒有到來的時(shí)候,他們因而有時(shí)表現(xiàn)的是無所適從,既不愿意背上不支持改革創(chuàng)新的“罵名”,但也不愿意冒很大的政策風(fēng)險(xiǎn),矛盾心態(tài)非常明顯。因而擴(kuò)權(quán)政策在這種既成的事實(shí)面前顯得無能為力,也沒有更好的辦法。

四是催生了縣與原來省轄市之間的矛盾。各地的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣和省直管縣改革,目前還只是突破了過去的財(cái)政體制和部分的人事管理體制,還沒有真正涉及行政體制問題,在行政關(guān)系上還有上下級關(guān)系。因此,擴(kuò)權(quán)的這部分縣(市)事實(shí)上與原來隸屬的省轄市管理還沒有完全脫鉤。擴(kuò)權(quán)縣既要主動維護(hù)使用對省一級部門的話語權(quán),還要維護(hù)與市領(lǐng)導(dǎo)部門的關(guān)系。縣里的工作需要兩面周旋和匯報(bào),哪方面都不能疏忽大意,這就增加了這些縣(市)主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)的工作量。縣里的干部在正式和公開場合還不敢發(fā)牢騷,但從內(nèi)心里希望能徹底地“繞開”地級市,希望地級市“無為而治”。

五是經(jīng)濟(jì)管理權(quán)與社會管理權(quán)下放不匹配。在我們進(jìn)行調(diào)研的省份,如浙江、海南、吉林等地方,不少縣市的負(fù)責(zé)人和部門負(fù)責(zé)人反映,中央講過去我們存在著經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會建設(shè)一條腿長一條腿短的問題,現(xiàn)在更加需要加強(qiáng)社會管理和社會建設(shè)。但是,在省直管縣體制改革過程中,發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面放權(quán)(雖然還有問題)還是比較有力度,相比之下,社會管理方面的權(quán)限下放則有些保守,力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。希望在這些方面能夠加強(qiáng)。

六是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”后省級政府的監(jiān)督管理能力需要研究。擴(kuò)權(quán)后大量經(jīng)濟(jì)社會管理事務(wù)將由縣政府直接與省聯(lián)系,省級政府能否直接管理數(shù)量眾多的縣,縣級政府?dāng)U權(quán)后,省級政府的管理半徑增加,如何有效監(jiān)督縣級政府權(quán)力的使用,是當(dāng)前試點(diǎn)改革和未來實(shí)行省直管縣體制需要研究的問題。也有一些干部對“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”后“大權(quán)在握”的縣級主要領(lǐng)導(dǎo)特別是縣委書記和縣長如何監(jiān)督表示擔(dān)憂。

推進(jìn)財(cái)政體制上的省直管縣改革,這項(xiàng)工作牽涉面廣,需要全局統(tǒng)籌,穩(wěn)妥推進(jìn)。要采取分類改革和分類指導(dǎo)。就全國而言,由于各省在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、地域面積、人口數(shù)量、歷史淵源、民族成分、宗教關(guān)系等方面差別很大,面臨的問題也十分復(fù)雜,因此改革不宜一個(gè)模式,其類型可能有三種:

一是在已經(jīng)形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心和積極構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的發(fā)達(dá)地區(qū),如北京、上海、天津、重慶四個(gè)中央直轄市和廣州、深圳、南京、武漢、青島、大連、寧波、廈門等城市化比較高的副省級城市,可重點(diǎn)加大推進(jìn)鄰縣“撤縣建區(qū)”的力度。為構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心,如珠三角、長三角、京津唐、長株潭、山東半島城市群、遼中城市群、中原城市群等較發(fā)達(dá)的地級市,也適當(dāng)可擴(kuò)大管轄范圍,改近郊縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)全部或部分為市轄區(qū),或?qū)讉€(gè)近郊縣部分區(qū)域劃歸市轄,以開拓新的發(fā)展空間。但這項(xiàng)工作特別要強(qiáng)調(diào)實(shí)事求是,著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際,不能簡單依靠行政權(quán)力搞刮風(fēng)式的跑馬圈地,不能搞成假的城市化。

二是在西部面積比較大的欠發(fā)達(dá)地區(qū),如新疆、西藏、青海、內(nèi)蒙古等省區(qū),在國家區(qū)劃沒有進(jìn)行調(diào)整的情況下,由于地域面積特別大,一個(gè)地級市甚至一個(gè)縣的面積就比東部一個(gè)省的面積還大,加之經(jīng)濟(jì)比較落后,人口比較少,體制上的矛盾還不明顯,客觀上也需要有地級市這個(gè)層級。所以,可以考慮仍維持目前的行政管理格局。但可向縣級單位下放一些權(quán)力,選擇部分縣進(jìn)行直管試點(diǎn),擴(kuò)大自主權(quán),搞活縣域經(jīng)濟(jì),并積極形成區(qū)域中心。同時(shí),還需要爭取把發(fā)展比較好、有潛力、地理位置比較重要的縣域升格為地級市,帶動西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)對新疆庫車縣的調(diào)研,我們認(rèn)為,在西部地區(qū)也可以根據(jù)情況選擇少部分縣實(shí)行省直管,以推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,同時(shí)也為逐步減少行政層級創(chuàng)造條件。

三是在上述兩種情況外的大部分區(qū)域,特別是區(qū)域面積相對小的省份,尤其是沿海的東部省份和東北的三個(gè)省份,積極探索省直管縣改革,對符合地級市標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)縣可以考慮加快升格為地級市,形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶動中心。以浙江、江蘇為例,應(yīng)當(dāng)積極爭取中央政府的政策支持,加快增加設(shè)市的步伐,對于有條件的縣 (市),如義烏、昆山等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣、市,現(xiàn)階段可以率先實(shí)現(xiàn)從財(cái)政體制過渡到行政體制意義上的省直管縣,同時(shí),積極爭取中央政府的大力支持,升為地級市,以解決目前面臨的各種現(xiàn)實(shí)問題。其他省份具備條件時(shí),也應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)從財(cái)政體制過渡到行政體制意義上的省直管縣。對中部省份,既需要擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣,也需要在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候,探索要素的積聚,對過小的縣進(jìn)行試點(diǎn)性的整合設(shè)市,減少縣域數(shù)量。

五、繼續(xù)推進(jìn)省直管縣改革的政策設(shè)想和建議

進(jìn)行省直管縣體制改革,要想獲得比較理想的實(shí)際效果,無論是需要鞏固財(cái)政體制的省直管縣體制,還是需要逐步過渡到行政體制的省直管縣的體制,都需要進(jìn)行配套的改革來保障。

第一,核心在于轉(zhuǎn)變職能,明確省、市縣政府的職責(zé)重點(diǎn)。實(shí)行省直接管理縣的體制,核心內(nèi)容是轉(zhuǎn)變政府職能。省、市縣政府要結(jié)合實(shí)際,在全面履行職責(zé)的基礎(chǔ)上,突出各層級政府履行職責(zé)的重點(diǎn)和各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,形成全面銜接、分工合理的職能體系。省級政府及所屬部門應(yīng)該集中力量履行規(guī)劃發(fā)展、政策指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)督的職責(zé);市縣政府的重點(diǎn)職責(zé)是貫徹執(zhí)行中央和省制定的政策法規(guī),促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,完善社會保障體系和管理體系,加強(qiáng)公共服務(wù)體系建設(shè)。

第二,關(guān)鍵在于下放權(quán)力,激活縣級政府發(fā)展?jié)摿?。?dāng)前從理順省縣關(guān)系的角度來說,首要的問題便是省級政府應(yīng)該把大量的行政審批權(quán)限下放到縣級行政單位,下放權(quán)力包括審批權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)等。對于經(jīng)濟(jì)管理事項(xiàng),要做到能放則放;對于社會管理事項(xiàng),要區(qū)別對待,不搞一刀切,但也需要比較多的下放,而且應(yīng)當(dāng)是今后下放的重點(diǎn)。要進(jìn)一步增強(qiáng)縣級的財(cái)力,完善轉(zhuǎn)移支付辦法,加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度,讓縣一級有更大的自主權(quán)。

第三,調(diào)整和完善垂直管理體制,進(jìn)一步理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系?，F(xiàn)行的省以下垂直管理體制都是近些年形成的,時(shí)間不長,地方黨政負(fù)責(zé)人對如何進(jìn)行改革調(diào)整的看法也不一致,如何有更好的改革方案,中央希望需要在實(shí)踐中進(jìn)一步研究探索。筆者認(rèn)為有兩點(diǎn)需要強(qiáng)調(diào),一是“垂直管理”有它的特殊功效,但不能過于迷信其效用,不能一遇到問題就想通過它來解決;二是現(xiàn)有的“垂直管理”部門也涉及到改革問題,不宜再增多“垂直管理”部門,而是應(yīng)當(dāng)逐漸調(diào)整或減少。

第四,財(cái)權(quán)與事權(quán)要匹配,以事權(quán)確定財(cái)權(quán)。要理順縣級政府與上級政府的事權(quán)與財(cái)權(quán),從體制和機(jī)制上解決上級政府“權(quán)大責(zé)小”、下級政府“權(quán)小責(zé)大”以及事權(quán)財(cái)權(quán)不對稱等問題。在考慮我國的財(cái)政體制改革問題時(shí),問題的關(guān)鍵還不是財(cái)政收入的劃分誰多誰少的問題,關(guān)鍵在于以事權(quán)確定財(cái)權(quán)。從浙江省直管縣體制的經(jīng)驗(yàn)來看,需要財(cái)政分權(quán)與行政分權(quán)相結(jié)合,事權(quán)與財(cái)權(quán)相配套,以事權(quán)確定財(cái)權(quán),確保收支平衡。

第五,合理核定縣的機(jī)構(gòu)設(shè)置,調(diào)整各類機(jī)構(gòu)人員配備。在現(xiàn)實(shí)中縣里有些機(jī)構(gòu)的設(shè)置已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展需要,有些縣經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá),流動人口相當(dāng)多,由于警力不足,治安管理工作跟不上,維護(hù)社會秩序方面有相當(dāng)多的困難。因此,在省直轄縣以后,必須改傳統(tǒng)體制下的行政級別標(biāo)準(zhǔn)為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)實(shí)際情況,由經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要決定縣級單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備,以期更好地為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù)。

第六,縮小省級政府管理規(guī)模和幅度,推進(jìn)行政區(qū)劃改革。我國省級政府的管理規(guī)模和幅度普遍較大,目前不少省級區(qū)劃里縣級單位有八九十個(gè),多的一百多個(gè),如四川、河北、河南等?？煽紤]以增設(shè)直轄市、分拆和重組等方式適當(dāng)增加省級政府的數(shù)量,至少應(yīng)有 20個(gè)左右省級單位增加的空間。比較穩(wěn)妥的是應(yīng)重點(diǎn)考慮增加新的直轄市,比如逐步從大連、青島、南京、廈門、武漢、寧波、深圳(廣州)、西安、烏魯木齊等選擇都有一定的理由和基礎(chǔ)。②

第七,調(diào)整縣級行政區(qū)劃設(shè)置,創(chuàng)新市制。由于我國的縣級行政區(qū)劃設(shè)置不科學(xué),造成了地方行政資源與經(jīng)濟(jì)資源的配置不合理。譬如,河北省與湖北省的行政區(qū)劃面積都是 19萬平方千米,而前者竟然比后者多出了 70個(gè)縣級行政區(qū),這顯然是不夠合理的。再如,目前全國 20萬人口以下的縣有 720個(gè)(其中不到 10萬人口的縣有 314個(gè)),有的縣卻擁有上百萬人口,地方財(cái)政收入也達(dá)到了十幾億甚至上百億元?？煽紤]通過少部分縣升格為地極市、適當(dāng)合并過小的縣、逐步減少鎮(zhèn)鄉(xiāng)建制、創(chuàng)新市制來減少層級。有學(xué)者建議可以改鎮(zhèn)為市,從長遠(yuǎn)來看,這個(gè)設(shè)想值得重視和研究。

第八,在發(fā)展中解決前進(jìn)中的問題,正確處理局部與全局的關(guān)系。如果將來實(shí)行行政體制省直管縣,可能會帶來區(qū)域司法體制改革的一些問題。但這有中國人民銀行大區(qū)制管理和改革的經(jīng)驗(yàn),屆時(shí)對司法體制的調(diào)整也不會有太大的阻力。如果省里感覺到管理有些困難,可以借鑒國外管理經(jīng)驗(yàn),組建跨界的區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——都市聯(lián)盟、城市聯(lián)盟或相關(guān)地方政府聯(lián)合組織。在省的領(lǐng)導(dǎo)下,調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)利益矛盾,自主協(xié)商、解決共同問題。同時(shí)也可設(shè)立無治所的派出專員,負(fù)責(zé)省、縣之間的上情下達(dá)和下情上報(bào)等工作?？傊?省直管縣改革經(jīng)過多年試點(diǎn)實(shí)踐得到了越來越多的認(rèn)可,但改革也會帶來一些問題和弊端,需要在改革實(shí)踐中逐漸解決。

[1]林毅夫.在劍橋大學(xué)馬歇爾講座上的講演:發(fā)展與轉(zhuǎn)型——思潮、戰(zhàn)略和自生能力[N].文匯報(bào),2007-11-5.

[2]魏禮群.建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化制度[J].求是,2008,(20).

[3]遲福林.改革發(fā)展新時(shí)期的基本公共服務(wù)[C]//民生之路[M].北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社,2008.

[4]戴均良.城鄉(xiāng)大轉(zhuǎn)型時(shí)期的思考[M].北京:中國社會出版社,2006.

[5]張占斌.省直管縣體制改革的實(shí)踐創(chuàng)新[M].北京:國家行政學(xué)院出版社,2009.

[6]孫學(xué)玉.強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)與市管縣體制改革的必要性分析[J].中國行政管理,2006,(5).

[7]馬凱.在國家行政學(xué)院 2008年秋季開學(xué)典禮上的講話[Z].2008-9-4.

[8]謝良兵.省管縣:“無為”之治[N].經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),2008-9 -1.

[9]賈康等.縣鄉(xiāng)財(cái)政解困與財(cái)政體制創(chuàng)新[J].經(jīng)濟(jì)研究, 2002,(2).

[10]薄貴利.穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣體制 [J].中國行政管理, 2006,(9).

注釋:

①以往,各種文件更多的提法是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”。2009年中央 1號文件提法是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”。這兩種提法雖然都是強(qiáng)調(diào)擴(kuò)權(quán),但還是有一定差異。前者更多地著眼于強(qiáng)縣的擴(kuò)權(quán),而后者更多地強(qiáng)調(diào)通過擴(kuò)權(quán)而強(qiáng)縣。顯然,后者更為準(zhǔn)確和全面。

②借鑒中國歷史和國外區(qū)劃的經(jīng)驗(yàn),縮小省級政府的管理規(guī)模和幅度,合理界定中央與地方的事權(quán)關(guān)系,合理下放和配置權(quán)力,道理同漢朝賈誼《治安策》提到的“眾建諸侯而少其力”的主張,能夠減少和避免地方主義的出現(xiàn),發(fā)揮中央和地方兩方面的積極性。

ResourcesDeployment Giving Overall Consideration to Urban and Rural Regions and Level Reform of Local Government

ZHANG Zhan-b in
(National Adm in istration College,Beijing 100044)

To giving overall consideration to the social and economic development in urban and rural regions, it needs to adjust the way of public resources deployment,move down the authority of public resources deployment to the county,and move up the authority of giving overall consideration to public service to the province and central government.The policy of‘county administrated by province’may effectively reassign and display the enthusias m of county government,and advance the balanced development of the urban and rural regions.Now the reform conditions has become be mature,it needs to guide the reform according to different type,transform the government’s functions,make manifest the responsibility of the provincial and county government,release the authority,establish finance authority according to the affairs authority,check reasonably the county’s organ establishment,reduce the scale of the provincial administration,innovate the system,adjust and consummate the vertical administration system.

giving overall consideration to urban and rural regions;public resources deployment;county administrated by province;strengthening the county by enhancing its rights

D035.5

A

1674—0351(2010)01—0086—07

2009-11-28

張占斌(1962— ),男,吉林白城人,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副主任、教授。

[責(zé)任編輯郭彥英]