建國以來我國礦產(chǎn)資源法發(fā)展與研究述評

謝青霞,花 明

(東華理工大學(xué)，江西 撫州 344000)

自1986年《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》頒布施行以來，圍繞著如何合理利用和保護(hù)我國的礦產(chǎn)資源，實踐部門不斷地在摸索，理論界也開展了一定的研究。繼1996年對《礦法》進(jìn)行了一次修訂后，2003年又啟動了新一輪的修改，但至目前為止，雖然礦法修改稿已經(jīng)修至第九稿，許多問題尚無定論，故近一、二年內(nèi)新的礦法出臺尚無可能。隨著我國及世界經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，能源需求不斷加大，礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略地位日益受到重視。對礦產(chǎn)資源的法律制度設(shè)計，直接關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到國家的政治穩(wěn)定甚至是國家安全，為此，理論界也應(yīng)加強(qiáng)對其研究。本文嘗試對我國《礦法》的立法，以及我國學(xué)界理論研究的成果進(jìn)行系統(tǒng)的分析梳理，以期拋磚引玉、對礦法的研究和發(fā)展有所裨益。

1 我國礦產(chǎn)資源法發(fā)展概況

1950年政務(wù)院頒布了《礦產(chǎn)暫行條例》規(guī)范礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，1965年國務(wù)院制定并發(fā)布了《礦產(chǎn)資源保護(hù)試行條例》。1986年審議通過了《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》(以下簡稱《礦法》)，并于同年10月1日起施行。它從根本上結(jié)束了新中國成立37年以來礦業(yè)無法可依的歷史，為礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)和保護(hù)奠定了法律基礎(chǔ)。

隨著1994年黨的十四大召開，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，1986年的礦法文本的局限性也很快顯現(xiàn)出來。1992年決定對1986年頒布的《礦法》進(jìn)行修改，并列入立法計劃。1996年通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國礦產(chǎn)資源法〉的決定》，對1986年施行的《礦法》進(jìn)行了部分修改。此次修改共涉及到15款條文，同時增加3條新條文,其最大功績在于在探礦權(quán)、采礦權(quán)的產(chǎn)權(quán)管理制度上有了歷史性的突破，明確了所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則，為建立礦權(quán)法律制度奠定了基礎(chǔ)。

由于1996年修法只是小改，因此研討過程中形成的許多有價值的思想和重要意見，受條件的限制，未能取得最終成果，許多問題甚至未能作進(jìn)一步深入研究。2003年6月，我國國土資源部成立《礦法》修改領(lǐng)導(dǎo)小組，再次啟動了對《礦法》的修訂，由部政策法規(guī)司副司長賈其海任組長，成員由從部礦產(chǎn)開發(fā)司、礦產(chǎn)資源儲量司、地質(zhì)環(huán)境司、地質(zhì)勘查司、規(guī)劃司、財務(wù)司、執(zhí)法監(jiān)察局以及經(jīng)濟(jì)研究院等單位抽調(diào)的業(yè)務(wù)骨干組成。目前，礦法的修改工作仍在進(jìn)行中。

2 我國礦產(chǎn)資源法研究特點

2.1 圍繞《礦法》的制訂修改過程，對其研究呈現(xiàn)明顯的三個周期

1949～1991年可為第一個周期。期間對礦法研究非常少。1985年前可謂空白，1986年《礦法》出臺后，相關(guān)報紙期刊上出現(xiàn)了一些文章，內(nèi)容主要為對該法內(nèi)容的介紹以及對如何貫徹落實該法所做的一些簡單探討，并未有任何對礦法理論的討論，相關(guān)的文獻(xiàn)主要反映在《中國地質(zhì)》、《湖南地質(zhì)》、《礦產(chǎn)綜合利用》及《礦產(chǎn)利用與保護(hù)》等期刊上。總體上來說，此一階段礦法的研究，尚未真正起步。

1992～2001年可為第二個周期。期間對礦法研究文獻(xiàn)比第一周期略有增加，但研究深度未有變化。內(nèi)容主要分為兩個方面：一是對1986年礦法修改呼吁，二是對1996年修改內(nèi)容闡釋及如何貫徹的討論。

2002～至今(2010年)，可為礦法研究的第三個周期。期間研究內(nèi)容的廣度和深度都有了明顯進(jìn)步，數(shù)量和質(zhì)量都有明顯提高。研究內(nèi)容上，除了有對我國礦法的研究外，還出現(xiàn)了一批對國外礦產(chǎn)資源法律制度研究成果。對我國礦法的研究，既有對礦業(yè)權(quán)性質(zhì)的深入探討，也有對礦業(yè)稅費(fèi)制度的分析討論，并出現(xiàn)了一批以礦產(chǎn)資源法為研究內(nèi)容的碩士、博士學(xué)位論文。同時也出版了一些礦法研究著作。當(dāng)然，對我國礦法修改的討論，仍是此一階段研究的主要內(nèi)容，有近一半的論文內(nèi)容為對礦法修改的建議。但與1996年礦法第一次修改時期相比，此時相關(guān)文獻(xiàn)對礦法修改建議提得更具體，論述面更廣，亦更有深度。

2.2 研究人員以立法、行政及實踐部門人員為主，學(xué)院、研究機(jī)構(gòu)對此研究略少

首先，法學(xué)專家對《礦法》制訂修改介入不多。從1986年礦法的制訂到1996年的修改，以及自2003年開始的現(xiàn)在正在進(jìn)行的修改工作，主要都是以有關(guān)行政管理部門為主。如1986年礦產(chǎn)資源法的起草辦公室，主要成員為地質(zhì)部、冶金、煤炭、石油化工、建材、核工業(yè)等產(chǎn)業(yè)部門派出人員。擔(dān)任顧問的張炳熹是中科院學(xué)部委員(現(xiàn)院士)、礦法起草辦公室召集人是1952年畢業(yè)于清華大學(xué)地質(zhì)系臧勝遠(yuǎn)。如前所述，自2003年開始的礦法修改，也是由國土資源部成立的“兩法”修改工作領(lǐng)導(dǎo)小組。其次，國內(nèi)高?，F(xiàn)有的環(huán)境資源法研究機(jī)構(gòu)，多側(cè)重于環(huán)境保護(hù)的研究，而對資源，特別是礦產(chǎn)資源保護(hù)的研究較少。另外，大部分礦法研究成果出自于有關(guān)行政管理或?qū)嵺`部門工作人員。如傅英為國土資源部直屬的從事國土資源經(jīng)濟(jì)研究的事業(yè)單位——中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院的副院長，《中國礦業(yè)法制史》、《礦產(chǎn)資源法修訂理論研究與制度設(shè)計》兩書皆為其著作。以《礦產(chǎn)資源法律改革初步研究》為博士學(xué)位論文的魏鐵軍，是國土資源部“兩法”修改辦公室工作人員。《中國礦業(yè)法律制度與操作實務(wù)》、《礦產(chǎn)物權(quán)疑難法律問題解析與實務(wù)操作》等著作，則分別為律師蔣文軍和李曉峰之作。

2.3 近年來研究發(fā)展快，但研究的深度和廣度有待加強(qiáng)

進(jìn)入20世紀(jì)，隨著環(huán)境法學(xué)研究的發(fā)展，礦產(chǎn)資源法的研究取得了長足的進(jìn)步。礦法研究論文數(shù)量也比以前明顯增多，且主要集中在2005年以后。2000年以后，出現(xiàn)了一批以礦產(chǎn)資源法為研究內(nèi)容的碩士、博士學(xué)位論文，在2006年環(huán)境法學(xué)年會上，礦產(chǎn)資源法律問題成為該會主題。在該次會議上，圍繞著礦業(yè)權(quán)的性質(zhì)及我國礦產(chǎn)資源法律體系的完善，學(xué)者專家們進(jìn)行了熱烈的討論。

礦法研究的專著也都集中在這幾年。如中國大地出版社2005年出版的《各國礦業(yè)法選編》，2006年出版的《中國礦業(yè)法制史》、《礦產(chǎn)資源法修訂理論研究與制度設(shè)計》，中國人民公安大學(xué)出版社2006年出版的《中國礦業(yè)立法研究》(李顯冬)，中國法制出版社2009年出版的《中國礦業(yè)法律制度與操作實務(wù)》、《礦產(chǎn)物權(quán)疑難法律問題解析與實務(wù)操作》、《礦業(yè)權(quán)交易法律實務(wù)操作指南》等。

1999年,經(jīng)教育部批準(zhǔn)，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所成為第一批教育部人文社會科學(xué)重點研究基地；目前，中國已經(jīng)在高等院校建立30多個環(huán)境資源法學(xué)碩士學(xué)科點，10多個環(huán)境資源法學(xué)博士學(xué)科點。2005年第一所專門從事國土資源法律研究的科研機(jī)構(gòu)——中國政法大學(xué)國土資源法律研究中心成立，近幾年在礦法修改過程中，承擔(dān)了多個礦法修改研究課題。

3 當(dāng)前我國礦產(chǎn)資源法研究的熱點問題

3.1 我國《礦法》的法律定位

圍繞著正在進(jìn)行的我國礦法的修改，對礦法的法律定位討論熱烈。對此問題的討論，又可分為以下兩個內(nèi)容：

一是修改后的礦法，是礦業(yè)法還是礦產(chǎn)資源法？有學(xué)者認(rèn)為，我國礦業(yè)制度的完善，不應(yīng)當(dāng)是簡單地修改礦產(chǎn)資源法，而應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造性地獨立制定以調(diào)整礦業(yè)開發(fā)活動為對象的礦業(yè)管理法，從而進(jìn)一步完善礦業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，將礦業(yè)行政管理制度與礦權(quán)民事制度并立。據(jù)2009年礦法修改研討會上礦法修改專家傅鳴珂講話內(nèi)容，國土資源部決定還是立足礦產(chǎn)資源法，由資源管理適當(dāng)向礦業(yè)延伸，但其延伸僅限于礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用部分。

二是修訂后，礦法核心是礦業(yè)權(quán)還是資源的合理利用與保護(hù)？以資源的合理利用與保護(hù)為核心是我國礦法的傳統(tǒng)觀點，但長期實踐證明，要實現(xiàn)這一點并無有效途徑，行政手段收效甚微。因此，就有另一種觀點，認(rèn)為應(yīng)以礦業(yè)權(quán)保護(hù)為核心，通過對礦業(yè)權(quán)的保護(hù)來達(dá)到資源的合理利用與保護(hù)，這也是與國際通行做法一致。

3.2 礦業(yè)權(quán)的性質(zhì)

對礦業(yè)權(quán)性質(zhì)的討論，是礦法研究中最重要的一個問題。綜觀有關(guān)討論，具有代表性的對礦業(yè)權(quán)性質(zhì)的論述，大致有準(zhǔn)物權(quán)、用益物權(quán)、準(zhǔn)用益物權(quán)、特殊物權(quán)幾種觀點。

崔建遠(yuǎn)等認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)是準(zhǔn)物權(quán)，是具有公權(quán)性質(zhì)的私權(quán)。李顯冬等認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)以國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)為基礎(chǔ)，是一項私權(quán)，其在法律屬性上更加接近于用益物權(quán)，但鑒于其又有別于傳統(tǒng)民法中的用益物權(quán)，且又具有較強(qiáng)的公權(quán)色彩，故為“準(zhǔn)用益物權(quán)”。 呂忠梅等認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)是一組權(quán)利的總稱，只能對其所包括的每一個權(quán)利進(jìn)行分析,探礦權(quán)在性質(zhì)上為用益物權(quán),而將采礦權(quán)定性為特殊物權(quán)的觀點較為可取。2008年我國物權(quán)法出臺，將礦業(yè)權(quán)定位為用益物權(quán)。

3.3 礦業(yè)稅費(fèi)制度

在當(dāng)前有關(guān)礦法修改討論中，稅費(fèi)制度的改革是一個重要內(nèi)容。除了增值稅和企業(yè)所得稅外，礦業(yè)稅費(fèi)種類主要有資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)以及探礦權(quán)采礦權(quán)價款。

在對礦業(yè)稅費(fèi)制度的討論中，對資源稅的批評最多。從名稱上看，資源稅應(yīng)屬于國家通過政治權(quán)利無償取得的收益，但事實上，現(xiàn)行資源稅反映的一部分內(nèi)容，卻是國家通過出讓其礦產(chǎn)資源獲取的利益(因其是按量征收)，其實這部分收入應(yīng)該稱為“金”而不是稅。而現(xiàn)行資源稅所反映的另一部分內(nèi)容，有點類似國外的超額利潤稅，即針對采礦權(quán)人開采優(yōu)質(zhì)、高品位或有優(yōu)越開采條件的礦區(qū)，而對其產(chǎn)生的超額利潤征收的稅。此種稅在國外通常由中央政府征收，納入中央財政。但我國的資源稅，是對礦山企業(yè)銷售產(chǎn)品的數(shù)量計征，且不管企業(yè)是否羸利，是否存在超額利潤都普遍征收，且基本上全部歸地方。因此，它既不反映國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)及權(quán)益，也不能調(diào)節(jié)資源豐度差別。所以，有學(xué)者主張應(yīng)廢除資源稅。

對礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)也有許多批評。根據(jù)《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的立法目的，是為了保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、保護(hù)與合理開發(fā)，維護(hù)國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益，補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)屬于礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的權(quán)益體現(xiàn)，但該規(guī)定第11條又規(guī)定，其主要用途為礦產(chǎn)資源勘查。實際上，該費(fèi)成為了地方的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助來源，因此，其并沒有真正體現(xiàn)出國家所有權(quán)人的權(quán)益。而且，我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)率極低(0.5%～4%)，基本上體現(xiàn)不了礦產(chǎn)的國家所有權(quán)人的權(quán)益。

不論是理論界還是實踐部門都認(rèn)為，當(dāng)前稅費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理，存在重復(fù)征收、稅率低，不能反映礦產(chǎn)資源的稀缺性，也不能起到稅費(fèi)的調(diào)節(jié)作用，主張對礦產(chǎn)資源的稅費(fèi)制度改革。有的主張取消補(bǔ)償費(fèi)和資源稅，代之以權(quán)利金；有的主張將補(bǔ)償費(fèi)改為權(quán)利金，保留資源稅。

在本文定稿之際，2010年6月1日根據(jù)中共中央國務(wù)院新疆工作座談會關(guān)于在新疆率先進(jìn)行資源稅改革的決定精神，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部、國家稅務(wù)總局制定發(fā)布了《新疆原油天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定》，將該地區(qū)原油、天然氣資源稅征收由以前的按銷售量征收改為實行從價計征。因此，從這次新疆資源稅的改革，我們認(rèn)為將來廢除資源稅的可能性很小。

另外，礦產(chǎn)資源信息管理、礦業(yè)用地、礦山環(huán)境保護(hù)及小礦管理法律制度，也是礦法研究領(lǐng)域的重要課題。其中，對礦業(yè)用地、礦山環(huán)境保護(hù)以及小礦管理有些零星研究外，對礦產(chǎn)資源信息管理研究幾乎處于空白。

4 結(jié) 語

礦產(chǎn)資源可說是一國的血液，對其合理開發(fā)利

用和保護(hù)，直接關(guān)系到國家社會、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，《礦產(chǎn)資源法》并不僅僅是行政部門執(zhí)法的依據(jù)，它體現(xiàn)著國家能源戰(zhàn)略，事關(guān)中央和地方權(quán)責(zé)劃分，牽涉國家、企業(yè)和公民的利益分配。也許唯有更多的學(xué)者、更多的部門甚至是公眾參與到礦產(chǎn)資源法的研究和討論中來，我們的新《礦產(chǎn)資源法》才能早日出臺，才能更經(jīng)得起實踐的考驗。

[1] 李健.鑄劍為礦業(yè)——寫在《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》頒布施行二十周年之際[J].國土資源，2006(63).

[2] 康紀(jì)田.改革開放30年礦業(yè)法治的進(jìn)程及其思考[J].中共山西省委黨校學(xué)報，2008,31(6).

[3] 李顯冬，劉志強(qiáng).論礦業(yè)權(quán)的法律屬性[J].當(dāng)代法學(xué)，2009,23(2).

[4] 呂忠梅，尤明清.試論我國礦產(chǎn)資源所有權(quán)及其實現(xiàn)[J].資源與人居環(huán)境，2007(24).

[5] 傅鳴珂.關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)小型礦山健康發(fā)展的政策建議[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2006(4):3-6.