以民主自治攻克農(nóng)村土地制度改革難題

黨國(guó)英

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732）

完善村民自治制度，有利于解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題；有利于解決土地規(guī)劃的公共性問(wèn)題；有利于提高農(nóng)民在土地交易中的談判能力，改變土地級(jí)差收益的分配關(guān)系。農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)移交易中的談判能力提高以后，土地初級(jí)市場(chǎng)的價(jià)格形成機(jī)制將發(fā)生變化，價(jià)格將更能反映土地資源的稀缺性；擴(kuò)大農(nóng)民利益訴求在土地規(guī)劃形成中的作用力，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃的公約化、法制化，有利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和新農(nóng)村建設(shè)。

我國(guó)農(nóng)村土地制度必須改革。改革的迫切性在于，第一，中央政府實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的機(jī)制尚未形成，保證耕地保護(hù)紅線不被突破仍有難度；第二，長(zhǎng)期以來(lái)與土地有關(guān)的糾紛和沖突成為農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的重要根源；第三，土地制度的缺陷已嚴(yán)重妨礙新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民收入提高。

對(duì)于農(nóng)村土地改革的迫切性已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)，但改革的推進(jìn)卻異常困難。中共中央十七屆三中全會(huì)提出了“產(chǎn)權(quán)明晰，用途管制，節(jié)約集約，嚴(yán)格管理”這一深化農(nóng)村土地制度改革的重要原則，但在實(shí)踐中貫徹這一原則卻有種種阻力。擺脫改革困境，除中央政府需要依循經(jīng)濟(jì)規(guī)律做好涉及土地管理的立法、修法工作以外，另有重要條件是完善鄉(xiāng)村民主自治制度。該文擬討論這一論點(diǎn)。

1 深化農(nóng)村土地制度改革遇到什么難題

1.1 土地產(chǎn)權(quán)的合法性問(wèn)題

我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制。從改革前的土地制度實(shí)際運(yùn)行看，這種集體所有制是一種“共同共有產(chǎn)權(quán)”，即集體成員無(wú)法退出所有權(quán)集體組織。這種制度只適應(yīng)于典型的公共品產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并不主要是公共品的生產(chǎn)。于是，這種制度產(chǎn)生了種種弊端，以致中國(guó)人一度食不果腹、衣難暖身。

從法理（適應(yīng)經(jīng)濟(jì)要求的法權(quán)設(shè)計(jì)）上說(shuō)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的土地制度應(yīng)該實(shí)行農(nóng)戶所有制，或至少實(shí)行“按份共有產(chǎn)權(quán)制度”。但因?yàn)榉N種原因，人們的思想解放至今未接受這一制度。往深里說(shuō)，經(jīng)濟(jì)實(shí)踐還沒(méi)有產(chǎn)生足夠的壓力讓中國(guó)政治家選擇這種制度。

但不合理制度的堅(jiān)冰還是被農(nóng)民和開(kāi)明政治家砸開(kāi)了裂縫。中國(guó)農(nóng)村在1978年以后推開(kāi)了家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，官方將這種制度賦予一個(gè)政治妥協(xié)的名稱，叫做“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)制度”。“農(nóng)村土地承包法”和后來(lái)的“物權(quán)法”都賦予了這個(gè)制度的合法性。中國(guó)學(xué)界也與現(xiàn)實(shí)做出了理論的“妥協(xié)”，希望通過(guò)土地承包權(quán)或使用權(quán)的“物權(quán)化”，架空不合理的“共同共有產(chǎn)權(quán)”，使集體所有權(quán)“名義化”，讓承包權(quán)或使用權(quán)成為真正意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)。這樣，中國(guó)人就完成了一個(gè)“半截子產(chǎn)權(quán)改革”。

所以將土地承包制的創(chuàng)造稱為“半截子產(chǎn)權(quán)改革”，是因?yàn)閷?shí)踐中并沒(méi)有真正架空集體所有制這個(gè)“共同共有產(chǎn)權(quán)”制度，而學(xué)術(shù)界的承包權(quán)“物權(quán)化”夢(mèng)想也并沒(méi)有完全成為現(xiàn)實(shí)，農(nóng)民的土地承包權(quán)遠(yuǎn)未成為財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民的土地使用權(quán)益被隨意侵犯司空見(jiàn)慣，而許多地方的農(nóng)村基層干部幾乎一致反對(duì)“增人不增地、減人不減地”這樣的土地承包法基本條款，并以行動(dòng)進(jìn)行對(duì)抗。法律本身也充滿了邏輯矛盾，給廣泛的土地違法留下了巨大空間。總之，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)意義上的產(chǎn)權(quán)在很多情況下不具有合法性。

1.2 土地規(guī)劃的公共性問(wèn)題

土地規(guī)劃現(xiàn)實(shí)中的公共性問(wèn)題幾乎是理不清的一鍋爛粥，但理論是清楚的。盡管農(nóng)業(yè)是私人性質(zhì)很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，但其公共性也是很明顯的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須保持土地的可持續(xù)利用，必須考慮國(guó)家的食品安全。這就決定了公權(quán)必須介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并形成對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的分割，這種分割表現(xiàn)為政府對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和土地利用的規(guī)劃?rùn)?quán)。而農(nóng)民居住點(diǎn)的土地，以及土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，更涉及到公共利益，需要各級(jí)政府規(guī)劃?rùn)?quán)的介入。

但土地規(guī)劃遠(yuǎn)未法制化，由此引起的問(wèn)題數(shù)不勝數(shù)。國(guó)家的耕地保護(hù)計(jì)劃落實(shí)十分困難，非農(nóng)建設(shè)的土地利用率很低；村莊規(guī)劃幾近于無(wú)，社區(qū)對(duì)農(nóng)民的違章建筑幾乎無(wú)處罰手段；國(guó)家法律和土地規(guī)劃的內(nèi)在沖突制造了一個(gè)令世界不解的“小產(chǎn)權(quán)房”的概念，并成為政府的燙手山芋；建設(shè)用地被分為“圈內(nèi)”、“圈外”兩種，無(wú)法用統(tǒng)一規(guī)劃畫出一個(gè)“大圈”；法律規(guī)定農(nóng)民的宅基地與住宅不能交易，但變相的交易比比皆是，以致大城市近郊農(nóng)村普遍出現(xiàn)了違章建筑；部分地區(qū)年輕農(nóng)民無(wú)宅基地蓋房，各地政府應(yīng)對(duì)辦法五花八門；村莊的“一事一議”無(wú)自治共同體的法律地位，未形成整合民意的公共規(guī)劃平臺(tái)，以致難以形成以農(nóng)民為主體的、可持續(xù)的公共投入機(jī)制；國(guó)家征地實(shí)際上是地方政府與農(nóng)民之間的“一事一議”，沒(méi)有統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)；公共利益和商業(yè)利益糾結(jié)在一起，降低了國(guó)家征地的公信力基礎(chǔ)。

因以上問(wèn)題的存在，中央確定的“用途管制，節(jié)約集約，嚴(yán)格管理”的原則很難在實(shí)踐中貫徹落實(shí)，政府的規(guī)劃?rùn)?quán)并沒(méi)有形成有效的公共權(quán)力。

1.3 土地收益級(jí)差的合理分配問(wèn)題

土地作為生產(chǎn)要素，會(huì)產(chǎn)生收入。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地要素的收入一般占到國(guó)民收入的8%左右。我國(guó)目前沒(méi)有按要素統(tǒng)計(jì)的土地租金收入項(xiàng)目，但可以假設(shè)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域土地要素收入大體為農(nóng)民所得，且依據(jù)農(nóng)用地市場(chǎng)價(jià)格的資料，可判定農(nóng)地租金收益占農(nóng)業(yè)增加值比重在10%左右。

問(wèn)題出在農(nóng)用地轉(zhuǎn)移用途時(shí)的價(jià)格形成以及售地收益分配方面。地價(jià)是遠(yuǎn)期租金的現(xiàn)值。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)部門新增土地的現(xiàn)值應(yīng)該在30萬(wàn)億左右，而農(nóng)民所得到的至今在0.3萬(wàn)億左右。這種情形還在繼續(xù)。國(guó)土資源部公布的2009年全國(guó)土地出讓收入1.59萬(wàn)億元。除此之外，我國(guó)還有城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅以及其他間接與土地有關(guān)的稅種。另外還有一些與土地有關(guān)的復(fù)雜的收費(fèi)項(xiàng)目。全國(guó)各級(jí)財(cái)政收入與土地交易直接關(guān)系的金額應(yīng)在2萬(wàn)億之上。還有更大一部分土地增值收益歸了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商。2009年房地產(chǎn)企業(yè)竣工價(jià)值額約7萬(wàn)億，保守估計(jì)土地增值收益在2萬(wàn)億之上。但農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)估計(jì)僅數(shù)百億元。不能認(rèn)為政府和企業(yè)一共4萬(wàn)億與土地直接關(guān)聯(lián)的收益都應(yīng)該歸農(nóng)民，因?yàn)槠渲械囊徊糠质找鎭?lái)自存量建設(shè)用地的轉(zhuǎn)移和增值。但毫無(wú)疑問(wèn)，農(nóng)地離開(kāi)農(nóng)民之后的增值幾乎與農(nóng)民沒(méi)有關(guān)系。

土地增值分配不合理導(dǎo)致的直接后果，一是土地過(guò)量轉(zhuǎn)用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，造成土地利用率下降，二是農(nóng)村征地糾紛案件發(fā)案數(shù)居高不下，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。目前我國(guó)和日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展相應(yīng)時(shí)期比較，我國(guó)GDP每增加一個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)農(nóng)地的占用面積是日本8倍左右。

2 鄉(xiāng)村民主自治完善的內(nèi)涵

深化土地制度改革，必須解決上述3方面的問(wèn)題。多年來(lái)，中央政府為解決這些問(wèn)題想了很多辦法，出臺(tái)了很多法規(guī)、政策，這種努力盡管取得了一些效果，但還遠(yuǎn)未能解決問(wèn)題。究其原因：一是涉及土地管理的法規(guī)、政策本身還不完善，二是缺乏一種有助于土地法規(guī)落實(shí)的社會(huì)政治機(jī)制，其中主要是未能在完善村民自治制度的基礎(chǔ)上發(fā)揮這個(gè)制度的積極作用。

我國(guó)村民自治制度由試行到正式立法實(shí)施，已經(jīng)有20余年的歷史。對(duì)于這個(gè)制度的好壞是非，在官員之間和學(xué)者之間多有爭(zhēng)議，例如有人批評(píng)這個(gè)制度削弱了基層黨的領(lǐng)導(dǎo)，增大了農(nóng)村社會(huì)的家族紛爭(zhēng)，產(chǎn)生了賄選等消極現(xiàn)象，未能對(duì)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生積極作用。就農(nóng)村土地制度改革看，村民自治也好像未能起到推動(dòng)作用，在土地違法案件中總能看到村委會(huì)干部的身影。村民自治制度在實(shí)踐中不盡如人意，但其原因不是這個(gè)制度有問(wèn)題，而是這個(gè)制度還不完善，與這個(gè)制度有關(guān)的配套改革還不到位。相對(duì)完善的鄉(xiāng)村民主自治有以下幾方面的內(nèi)涵。

2.1 國(guó)家法律應(yīng)該給村民自治提供更大的空間

大的社會(huì)政治體制以及村民自治制度的上位法律，應(yīng)對(duì)村民自治制度提供支持。農(nóng)村社區(qū)的公共事務(wù)和更大范圍的社會(huì)公共事務(wù)畢竟有所區(qū)別。對(duì)前者的決策，若不妨礙更高層次和更大范圍的公共利益，并與社會(huì)公認(rèn)價(jià)值保持基本一致，那么決策的自主性應(yīng)該受到尊重。

2.2 農(nóng)村公共事務(wù)按照民主程序決定

日常公共事務(wù)可以由村民選舉產(chǎn)生的官員決定，重大公共事務(wù)可以由村民代表會(huì)議或村民大會(huì)決定。少數(shù)服從多數(shù)原則是公共事務(wù)決定過(guò)程中解決紛爭(zhēng)的基本原則。這一點(diǎn)已經(jīng)大體被現(xiàn)行法規(guī)所確定，但具體落實(shí)尚不盡如人意。

2.3 村民自治體的大小或延伸范圍應(yīng)由村民決定

國(guó)家可以通過(guò)法律或政策鼓勵(lì)農(nóng)民建立較大的自治體，但不應(yīng)強(qiáng)制劃定村民自治體的大小。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，往往強(qiáng)制不同家族的農(nóng)民組成一個(gè)生產(chǎn)隊(duì)或生產(chǎn)大隊(duì)，并在土地財(cái)產(chǎn)上搞“共產(chǎn)”，至今留下了許多后遺癥，成為土地紛爭(zhēng)的主要原因之一。村民自治制度走向完善必須重視和解決這個(gè)問(wèn)題。例如，一個(gè)行政村假定由張姓和李姓兩個(gè)家族構(gòu)成，若兩大姓之間有難以調(diào)和的利益沖突，他們可以按照一定程序分別建立村民自治體。

2.4 村民自治體做出的公共決策應(yīng)該成為法院判決的依據(jù)

若沒(méi)有這一條，村民自治的法律地位就是一句空話。若沒(méi)有我國(guó)已經(jīng)頒布的《村民委員會(huì)組織法》，村民自治體可以依據(jù)公司法來(lái)建立。既然有了《村民委員會(huì)組織法》，就應(yīng)該尊重依法建立的村民自治體的法律地位，并將它的公共決策視為民事公約。為此，必須修改我國(guó)的《民法》，以加強(qiáng)村民自治體的法律地位。特別是村莊規(guī)劃要在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的約束下固化為村民公約，并成為法院審理違反規(guī)劃案件的依據(jù)。村鎮(zhèn)建設(shè)無(wú)規(guī)可依或有規(guī)不依現(xiàn)象，是村鎮(zhèn)建設(shè)的一大頭痛問(wèn)題，如能建立村鎮(zhèn)規(guī)劃法制化或公約化的機(jī)制，這個(gè)問(wèn)題將容易化解。

2.5 村民自治體要有公關(guān)財(cái)政制度

必須為村民自治體的治理機(jī)構(gòu)（如村民委員會(huì)）設(shè)計(jì)一個(gè)合理的財(cái)政結(jié)構(gòu)，建立一套運(yùn)行有效的公共財(cái)政制度，并使其與經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)運(yùn)營(yíng)完全分開(kāi)。村莊的集體企業(yè)要和治理機(jī)構(gòu)脫鉤，使其在民營(yíng)化的基礎(chǔ)上按照公司法或合作社法的約束實(shí)現(xiàn)獨(dú)立的商業(yè)運(yùn)營(yíng)。村莊治理機(jī)構(gòu)的權(quán)力只限于處理村莊的公共事務(wù)，其“含金量”不能過(guò)大。這樣一種機(jī)制建立不起來(lái)，村委會(huì)干部這種“芝麻官”就會(huì)有人趨之若鶩，賄選等弊端就難以杜絕。這個(gè)問(wèn)題至今沒(méi)有解決好，這是鄉(xiāng)村民主政治難以順利推進(jìn)的重要原因。

完善村民自治制度還要做其他一些工作，例如對(duì)村委會(huì)干部的罷免要更加程序化，村莊公共權(quán)力的行使要有監(jiān)督機(jī)制的保障等。但從深化農(nóng)村土地制度的公共要求看，以上5個(gè)方面的具體的制度設(shè)計(jì)具有關(guān)鍵意義。鑒于在鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展方面已經(jīng)邁開(kāi)了重要步伐，從以上5個(gè)方面進(jìn)一步完善這個(gè)制度也不是太大的難事。

3 完善民主自治制度保駕農(nóng)村土地制度改革

3.1 完善村民自治制度有利于解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

前文指出，農(nóng)地承包權(quán)的物權(quán)化改革思路已經(jīng)確立，十七屆三中全會(huì)又進(jìn)一步提出了土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的改革意見(jiàn)。在這種改革背景下，如果能防止基層干部利用公權(quán)侵蝕農(nóng)民的土地承包權(quán)，那么土地承包權(quán)物權(quán)化的阻力將大大減輕。按照前面提出的制度設(shè)計(jì)，將會(huì)把村委會(huì)的公權(quán)限制在公共事務(wù)領(lǐng)域，把土地關(guān)系的調(diào)整交給農(nóng)民的專業(yè)合作社，把土地經(jīng)營(yíng)納入有關(guān)經(jīng)濟(jì)法規(guī)的約束之下，基層干部再很難干擾農(nóng)民土地承包權(quán)的行使，承包權(quán)的物權(quán)化將得以順利實(shí)現(xiàn)。

3.2 完善村民自治制度有利于解決土地規(guī)劃的公共性問(wèn)題

將村莊治理機(jī)構(gòu)的權(quán)限集中于村莊公共事務(wù)，并實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃的公約化、法制化，提高村莊規(guī)劃的公信力，壓縮基層干部行使特權(quán)的空間，讓農(nóng)民養(yǎng)成以少數(shù)服從多數(shù)原則決定公共規(guī)劃的法治傳統(tǒng)，將大大減少村莊公共事務(wù)中的紛爭(zhēng)，推動(dòng)鄉(xiāng)村和諧社會(huì)的建立。

3.3 完善村民自治制度有利于改變土地級(jí)差收益的分配關(guān)系

土地級(jí)差收益的分配要仰賴中央政府對(duì)土地法規(guī)的進(jìn)一步修訂，在這個(gè)前提下，農(nóng)民的談判能力也是改變分配關(guān)系的必要條件。村民自治制度有助于提高農(nóng)民的自主意識(shí)，而農(nóng)民結(jié)成的合作社在脫離傳統(tǒng)公共權(quán)力體系以后，行政關(guān)系對(duì)農(nóng)民在土地交易中的壓力將大大減輕，可以代表農(nóng)民形成集體談判力量，從而提高農(nóng)民的談判能力，使土地級(jí)差收益的分配能夠向農(nóng)民的意愿傾斜。

只要上述3種作用機(jī)制能夠建立起來(lái)，該文開(kāi)篇所講的因土地制度不合理所產(chǎn)生的主要消極現(xiàn)象將大大減弱。農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)移交易中的談判能力提高以后，土地初級(jí)市場(chǎng)的價(jià)格形成機(jī)制將發(fā)生變化，價(jià)格將更能反映土地資源的稀缺性，從而有利于我國(guó)土地的節(jié)約，從源頭上防止耕地被亂占濫用。擴(kuò)大農(nóng)民利益訴求在土地規(guī)劃形成中的作用力，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃的公約化、法制化，將使土地利用方式、土地用途變化以及地面景觀選擇更加有序，涉地紛爭(zhēng)將大大減少，有利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和新農(nóng)村建設(shè)。同樣地，這種機(jī)制的確立將為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造一個(gè)好的法制環(huán)境，且農(nóng)地流轉(zhuǎn)在嚴(yán)格規(guī)劃的前提下能夠排除過(guò)高的增值預(yù)期，使流轉(zhuǎn)價(jià)格得以在較低水平上穩(wěn)定下來(lái)，有利于農(nóng)地適當(dāng)集中，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，增加農(nóng)民收入。