試析當(dāng)前農(nóng)村土地問題

熊勇軍

（湖南省湘潭市農(nóng)業(yè)局，湘潭 411103）

1 問題是土地沒有真正成為農(nóng)民的財富

現(xiàn)行土地制度是將集體土地按照一定標(biāo)準(zhǔn)平均分配給農(nóng)戶，所有權(quán)屬于集體，經(jīng)營使用權(quán)屬農(nóng)戶。土地家庭承包經(jīng)營制度，作為20世紀(jì)80年代農(nóng)村體制改革重要標(biāo)志，極大解放了當(dāng)時農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。但隨著國家工業(yè)化、城市化以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，現(xiàn)行土地制度執(zhí)行中暴露出越來越多的問題。一句話概括，很多情況下，作為農(nóng)民最重要生產(chǎn)資料的土地，不僅沒有真正成為農(nóng)民的財富，反而甚至成為了包袱。

1.1 農(nóng)民自己耕作沒有積極性

與以前相比，現(xiàn)在農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了顯著變化。很多地方，農(nóng)民外出務(wù)工已成為普遍現(xiàn)象，農(nóng)民已經(jīng)由以前純農(nóng)戶變成了兼業(yè)戶，非農(nóng)收入占全部收入的大頭，農(nóng)業(yè)只是農(nóng)民的副業(yè)，農(nóng)民生產(chǎn)積極性并不高。受種植規(guī)模影響，農(nóng)民對生產(chǎn)補(bǔ)貼增加、價格輕微上漲等利好刺激并不敏感，而對成本上升等消極信號反應(yīng)敏感。這就是為什么國家出臺系列政策扶持糧食生產(chǎn)，而糧食生產(chǎn)面積、糧食產(chǎn)量并沒有相應(yīng)增長的根本原因。很多地方出現(xiàn)了耕地拋荒、雙季稻改單季稻、雜交稻改常規(guī)稻、老弱勞力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、田間管理粗放等農(nóng)民忽視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、不愿增加投入的現(xiàn)象。

1.2 土地流轉(zhuǎn)難如人意

有人肯定會說，農(nóng)民既然自己不愿耕作，可以流轉(zhuǎn)出去，由別人種植。農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，法律政策上是允許的，政府也是支持的，但真正流轉(zhuǎn)出去的土地并不多。究其原因，主要是農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不一，顧慮重重，再加上土地分散，難以集中連片。而且，一旦長期成片經(jīng)營，勢必要破除原有的農(nóng)戶之間田埂界限，進(jìn)行土地平整等方面建設(shè)，勢必與現(xiàn)在田塊到戶發(fā)生矛盾。這些情況制約農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，制約正常流轉(zhuǎn)收益實(shí)現(xiàn)，制約土地流轉(zhuǎn)深入發(fā)展和土地流轉(zhuǎn)市場形成。

1.3 承包經(jīng)營權(quán)最終不能出讓

自己不愿耕作，流轉(zhuǎn)不順暢，是不是最終可以出讓呢？原來政策是農(nóng)民本人或子弟招工升學(xué)實(shí)現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非的，本人那份承包的土地，集體無償收回?，F(xiàn)在實(shí)行30年長久承包權(quán)不變制度，增人不增地、減人不減地，雖然經(jīng)營權(quán)不收回了，但對于那些有意愿到城市就業(yè)生活，準(zhǔn)備完全放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶而言，其土地經(jīng)營權(quán)卻不能一次性地出讓給集體以換取必要資金，用于城市購房、繳納社會保障、城市就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面支出。而且承包經(jīng)營權(quán)也沒有完全物權(quán)化，不能作為借款融資抵押。

2 問題帶來的系列消極影響

2.1 不利于加快國家城市化進(jìn)程

工業(yè)化、城市化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大勢，對于一個國家發(fā)展意義十分重大。城市化就是要將相當(dāng)一部分農(nóng)民變成市民，當(dāng)前我國城市化嚴(yán)重滯后工業(yè)化進(jìn)程，對經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展造成很大負(fù)面影響。相當(dāng)部分的進(jìn)城務(wù)工人員，特別是那些80后、90后學(xué)校一畢業(yè)后就進(jìn)城就業(yè)農(nóng)村青年，完全應(yīng)該早日成為正常的市民。但由農(nóng)民轉(zhuǎn)變成市民，是不容易的一跳，需要相當(dāng)部分原始積累資金，而進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，總體收入不高，社會保障缺乏，還要承擔(dān)農(nóng)村家庭支出，僅靠打工積累相當(dāng)一段年限內(nèi)，是難以籌措齊全這部分資金的。進(jìn)城農(nóng)民市民化，國家也不可能負(fù)擔(dān)大部分資金。土地是農(nóng)民主要財產(chǎn)，如果農(nóng)民通過出讓土地承包權(quán)，能夠獲取足夠的補(bǔ)償資金，國家城市化進(jìn)程勢必大大加快。

2.2 不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要特征。沒有一定的規(guī)模，生產(chǎn)經(jīng)營主體就難以對市場信號和國家調(diào)控政策作出靈敏的反應(yīng)，也難以采用現(xiàn)代先進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營方式提高生產(chǎn)率。工業(yè)化加快發(fā)展，農(nóng)村勞動力外出務(wù)工增多，本應(yīng)為土地向種植大戶、向農(nóng)業(yè)企業(yè)集中，向規(guī)模經(jīng)營發(fā)展提供難得的歷史機(jī)遇。但由于流轉(zhuǎn)的不暢，土地不得不停留在許多無心無力經(jīng)營農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶手中，致使資源長期得不到高效利用，而一些有資金技術(shù)優(yōu)勢、有志農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)、農(nóng)戶卻得不到穩(wěn)定有效的土地支持。這種情況，勢必嚴(yán)重削弱國家扶持政策的效應(yīng)，最終影響國家糧食生產(chǎn)安全，滯后現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。而且農(nóng)民向金融機(jī)構(gòu)借款，一個主要問題就是沒有有效的抵押品，經(jīng)營權(quán)不能抵押，也限制了農(nóng)民正常融資、限制農(nóng)村投入的增加。

2.3 不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，是中央提出的解決新時期三農(nóng)問題的一項基本的政策理念。人們對此解讀，往往注重的是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村、加大財政投入的力度，從外因上促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其實(shí)，這只是一個方面，還有一個更深層、更重要的含義，就是要針對城鄉(xiāng)分割、農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對獨(dú)立和封閉運(yùn)行的二元經(jīng)濟(jì)，打破原有體制的束縛，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)作用，主動將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)置身于統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)大循環(huán)中，用現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)理念、現(xiàn)代的組織管理形式、現(xiàn)代金融和信息服務(wù)、現(xiàn)代的科技手段等來開發(fā)利用農(nóng)村資源要素，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展。土地是最重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，土地不能自由流動，市場機(jī)制不能最終發(fā)揮作用，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必將大打折扣，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)籬笆最終也難以消除。

3 解決問題應(yīng)確立正確的土地理念

3.1 土地對農(nóng)民的保障是權(quán)益保障不是實(shí)物保障

以往在討論農(nóng)村土地問題時，人們往往強(qiáng)調(diào)，土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民生計以至農(nóng)村社會穩(wěn)定的最終保障，并反復(fù)引用歷史上由于土地兼并導(dǎo)致失地農(nóng)民揭竿而起的教訓(xùn)。土地是農(nóng)民重要的保障，毫無疑問是對的，但現(xiàn)在國家進(jìn)入現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)時代，單純將土地實(shí)物平均分配到農(nóng)戶并與農(nóng)戶永久地絕對地捆綁起來，并不能達(dá)到保障的目的。土地對農(nóng)民保障，更多的是應(yīng)采取的權(quán)益保障方式。即承認(rèn)并保護(hù)農(nóng)民對土地的權(quán)利，設(shè)法實(shí)現(xiàn)和增加農(nóng)民的來自土地的貨幣收益。在集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民是成員，土地是成員集體所有，農(nóng)民對土地權(quán)利更多的應(yīng)是一種股份權(quán)，一種物權(quán)。將土地平均分配到農(nóng)戶耕作，只是一種方式，而且主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低階段，也就是農(nóng)民就業(yè)門路有限的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)階段。

3.2 實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益關(guān)鍵是土地能夠真正流動起來

土地雖然對農(nóng)業(yè)、對農(nóng)民來說有其特殊性，但同樣是一種經(jīng)濟(jì)資源、生產(chǎn)要素，且其總量不可增長，日益稀缺。市場經(jīng)濟(jì)條件下，流動是生產(chǎn)要素的生命。最有效利用土地的途徑就是允許土地合理流動，從低效使用者向高效使用者流動。限制土地流動，就是限制土地的生命，限制土地生產(chǎn)力。允許土地從低效利用方式向高效方式流動，可以通過有效的交換，在沒有損害任何一方既得利益前提下增加社會經(jīng)濟(jì)總量，增加社會成員總福利，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)學(xué)上的帕累托最優(yōu)。將土地長期停留在耕作意愿不高、生產(chǎn)經(jīng)營方式落后的農(nóng)戶手上，既是國家土地資源的浪費(fèi)，也抑制農(nóng)民以地生財?shù)目臻g。

3.3 土地有序流動需要將農(nóng)民有效組織起來

當(dāng)前土地流動不足，是組織服務(wù)沒有跟上來。一家一戶農(nóng)民主體眾多，土地分散，信息封閉，又顧慮重重，單純靠農(nóng)民自發(fā)，土地流轉(zhuǎn)是成不了氣候的。尊重農(nóng)民意愿，不搞強(qiáng)迫命令是對的，但不等于不要引導(dǎo)組織。歷史上，農(nóng)民分田到戶也好、搞合作社也好，不是單靠自發(fā)能夠成功的，還是要依靠組織者順應(yīng)形勢、順應(yīng)民心、精心發(fā)動、激發(fā)引導(dǎo)并保持廣大農(nóng)民熱情才成功的。

4 土地問題有效解決的必要條件

制度需要在實(shí)踐中進(jìn)一步發(fā)展完善。這是解決當(dāng)前土地問題的必要條件。

4.1 深化對現(xiàn)行農(nóng)村基本土地管理制度理解

基本制度明確了集體土地以農(nóng)民家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，應(yīng)該理解為是將主要的土地支配管理和收益權(quán)交給了農(nóng)戶家庭，而不是非要將土地由農(nóng)民以家庭為單位直接耕作經(jīng)營，集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)所屬農(nóng)戶同意，可以采取將其所屬土地以承包、出租、入股多種方式，在法律許可的前提下，將土地相對集中，通過競爭的辦法，交給集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者外來單位和個人有償使用。當(dāng)然必須強(qiáng)調(diào)，土地流動要經(jīng)農(nóng)戶同意，收益直接歸農(nóng)民所有。只是集體經(jīng)濟(jì)組織要將土地流動服務(wù)，要將增加土地收益作為應(yīng)盡之責(zé)認(rèn)真履行?；蛘哒f，在很多地方，以前一家一戶從事農(nóng)業(yè)、集體將土地一分了之是常態(tài)，現(xiàn)在規(guī)模經(jīng)營逐漸將成為常態(tài)，集體組織應(yīng)該將以前的例外事項當(dāng)作正常工作，化以前被動管理為現(xiàn)在主動引導(dǎo)和服務(wù)，通過土地集中、通過土地規(guī)模經(jīng)營，想方設(shè)法增加農(nóng)民土地收益?；蛘哒f以前集體組織側(cè)重的是分地，側(cè)重的是面向組織內(nèi)部農(nóng)戶的土地管理，側(cè)重的是直接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，現(xiàn)在要在分析的基礎(chǔ)上，通過開放經(jīng)營，管好用活土地權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地收益全面提高。

4.2 建立農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的機(jī)制

可以預(yù)見，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，愿意放棄農(nóng)村土地，成為城市居民的人會日益增多。應(yīng)該建立一種補(bǔ)償制度，對于那些愿意放棄土地承包權(quán)的，由集體經(jīng)濟(jì)組織給予補(bǔ)償，同時國家設(shè)立補(bǔ)助基金按標(biāo)準(zhǔn)資助集體經(jīng)濟(jì)組織，因為在相當(dāng)一段時間內(nèi)，多數(shù)地方集體組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)有限的。補(bǔ)助資金可以直接打入該農(nóng)戶常住地相關(guān)城市社會保障賬戶上，如養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、失業(yè)等保障賬戶上，讓進(jìn)城農(nóng)民可以享受到城市居民平均社會保障。對交回集體土地，可采取競爭辦法，面向社會重新發(fā)包經(jīng)營，收益歸集體所有。另外，要加快改革國家征用集體土地辦法，要尊重農(nóng)民意愿，非國家公益事業(yè)需要的商業(yè)性用地，不能強(qiáng)制征收；要充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，合理確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)農(nóng)民利益，為農(nóng)民市民化籌集必要的資金，并加強(qiáng)失地農(nóng)民社會保障。

4.3 激發(fā)社會對土地規(guī)模經(jīng)營的有效需求

土地要真正流動起來，一個重要方面是要創(chuàng)造有利的社會條件，激發(fā)土地規(guī)模經(jīng)營的積極性。搬兵不如祭將，要改革現(xiàn)在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，重視對規(guī)模經(jīng)營的補(bǔ)貼，這也是鼓勵糧食生產(chǎn)必須采取的途徑。規(guī)模經(jīng)營主體培養(yǎng)要立足農(nóng)村內(nèi)部種植大戶，也可以引導(dǎo)相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)。各地也要出臺獎勵扶持政策，農(nóng)戶、企業(yè)分別連片達(dá)到一定規(guī)模就獎勵，這樣有種植意愿的農(nóng)戶和企業(yè)就會積極找耕地種植，土地流轉(zhuǎn)就會有市場。

4.4 建立承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化管理制度和流轉(zhuǎn)市場體系

土地經(jīng)營權(quán)是生產(chǎn)要素，同樣可以形成交易市場。國家要加快改革探索承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化辦法，允許承包經(jīng)營權(quán)抵押，農(nóng)民不能如期借款償還協(xié)議的，借款方可以依據(jù)相關(guān)權(quán)利證書，在一定期限內(nèi)處置承包經(jīng)營權(quán)，享受土地收益；要制訂土地流轉(zhuǎn)管理辦法和制度，發(fā)給相關(guān)權(quán)利證書，保護(hù)各方權(quán)益，并出臺扶持政策，建立公益性土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)，集中收集發(fā)布供需信息、提供中介服務(wù)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，處理流轉(zhuǎn)糾紛。

4.5 加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織土地職能

現(xiàn)在集體經(jīng)濟(jì)組織，履行職責(zé)的情況與落實(shí)農(nóng)村土地制度的要求是不相適應(yīng)的。憲法等法律規(guī)定農(nóng)村土地集體所有，土地私有絕不是發(fā)展取向，將土地承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定到農(nóng)戶目的只是清晰確定農(nóng)民權(quán)益，這些都不是要集體經(jīng)濟(jì)組織無所作為。國家要高度重視村集體組織的作用，采取健全相關(guān)管理制度、明確組織職責(zé)、開展干部培訓(xùn)、實(shí)行經(jīng)費(fèi)扶持、壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、加強(qiáng)監(jiān)督管理等方面措施，將農(nóng)村土地管理服務(wù)這一富有深遠(yuǎn)意義工作抓好。當(dāng)前尤要立足立足糧食生產(chǎn)安全，采取行之有效的辦法遏制土地拋荒。