第二十八講：水利部門如何應(yīng)對(duì)溺水案件訴訟

主講人：陳明堅(jiān)

溺水事件一般是溺水人游泳或者在水邊玩?；胨性斐傻摹Ｔ谀壳耙话愕胤缴嫌斡驹O(shè)施（池）不能滿足公眾需要和游泳費(fèi)用比較昂貴的情況下，到河道、湖泊以及水庫(kù)里游泳的人為數(shù)不少，同時(shí)也不可避免地使夏季成為溺水事件的高發(fā)季節(jié)，溺水致人死亡的事件數(shù)量非常龐大。

溺水事件牽涉社會(huì)管理的大量人力、物力。政府、學(xué)校、街道、社區(qū)、水行政主管部門和相關(guān)的管理單位每年都要投入大量的人力、物力。有的地方政府甚至專門制定了預(yù)防中小學(xué)學(xué)生溺水管理辦法。

夏季也是汛期，對(duì)于水利管理部門來(lái)說(shuō)，重中之重的工作是防汛，水利部門全面努力，高度戒備，密切關(guān)注雨情、風(fēng)情、汛情，加強(qiáng)檢查、加固防汛工程，隨時(shí)準(zhǔn)備抗洪搶險(xiǎn)，以期使人民的生命財(cái)產(chǎn)不受或者少受損失。但是夏季也是溺水事件的多發(fā)時(shí)期，溺水事件發(fā)生地一般是河道、湖泊、水庫(kù)等水工程所在地。水利部門是河道、湖泊、水庫(kù)等水工程的管理者，在防溺水工作中，更是首當(dāng)其沖地被要求承擔(dān)大量的相關(guān)工作。地方政府也給水利部門派發(fā)了許多防溺水任務(wù)。如請(qǐng)媒體宣傳,派人巡視，制作、印發(fā)宣傳資料，豎立警示牌等，極大地分散了水利部門本應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注的防汛工作和日常管理工作的注意力和精力。即使如此還是防不勝防，溺水事件時(shí)有發(fā)生。溺水事件一旦發(fā)生，各方都會(huì)認(rèn)為水利部門是河道、湖泊、水庫(kù)等的管理者，理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。

一 社會(huì)上一般都認(rèn)為溺水事件的發(fā)生和水利部門的管理是否到位有因果關(guān)系

水利部門是河道、湖泊、水庫(kù)的管理者，從以下報(bào)道、觀點(diǎn)以及判例可以看出，無(wú)論是溺水人家屬、新聞媒體、律師界、司法部門還是社會(huì)上一般人都認(rèn)為，溺水事件的發(fā)生和水利部門的管理是否到位有因果關(guān)系。

①溺水事件一旦發(fā)生，溺水人的家屬或者家長(zhǎng)對(duì)溺水人的死亡，往往要“討個(gè)說(shuō)法”，要求賠償?，F(xiàn)行法律規(guī)定，人身傷害賠償少則20多萬(wàn)元，沿海城市已經(jīng)到了60多萬(wàn)元的額度。對(duì)于一般家庭來(lái)說(shuō)，這的確是一筆巨款。家屬“討說(shuō)法”的對(duì)象包括街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、綠化、市政等等部門，水行政主管部門肯定是要被牽涉進(jìn)去的。理由是水利部門是河道、湖泊、水庫(kù)等的管理者，溺水事件是水利部門沒(méi)有盡到管理職責(zé)，水利部門成了索賠的主要對(duì)象。

②新聞媒體報(bào)道時(shí)，往往會(huì)有類似“水利管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)河道安全的管理”，“由于河道管理部門管理不到位，造成人身安全不能得到保障”，“河道管理部門應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施，保障人身安全不受侵害”之類的話，甚至有“事發(fā)處沒(méi)有管理人員巡視，也沒(méi)有警示牌”，“記者注意到，河道沿岸沒(méi)有任何防護(hù)和禁入的警示牌”等等話語(yǔ)，給溺水人的家屬或家長(zhǎng)提供了索賠理由，導(dǎo)致了輿論的偏頗。

③溺水人一方律師的觀點(diǎn)一般是：

如果未見河道管理人員巡視，事發(fā)處未設(shè)警示牌，未設(shè)圍欄、防汛墻，則認(rèn)為河道管理人疏于管理或怠于履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)為其過(guò)錯(cuò)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

認(rèn)為河道、湖泊、水庫(kù)等水工程作為公共場(chǎng)所，都應(yīng)該設(shè)置警示標(biāo)志，盡管水利部門設(shè)置了警示牌，但事發(fā)地點(diǎn)并沒(méi)有設(shè)置。甚至防汛墻的高低，欄桿的高低、間隔的寬窄，都認(rèn)為是水工程的建設(shè)有缺陷，由此才導(dǎo)致了悲劇的發(fā)生。水利部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不作為造成的行政賠償責(zé)任。

認(rèn)為行政部門批準(zhǔn)他人在河道中采砂，留下了深坑，河道水中挖砂坑不斷增加，但卻從未采取過(guò)任何措施，造成溺水事件，行政不作為是根本原因，水利部門沒(méi)有盡到管理義務(wù)，負(fù)有責(zé)任。

④法院的判決也往往從水利部門有沒(méi)有盡到告知責(zé)任作為標(biāo)準(zhǔn)。筆者在此引用兩個(gè)判例：

a.因水利部門設(shè)置警示牌以及履行相關(guān)義務(wù)勝訴的案例——

法院審理后認(rèn)為，14歲的朱某生前雖系限制民事行為能力人，但其應(yīng)意識(shí)到到水庫(kù)游泳可能存在的不安全隱患。作為朱某的父母雖然在朱某欲到水庫(kù)游泳時(shí)意識(shí)到了不安全隱患，但因其對(duì)朱某疏于管理，監(jiān)護(hù)不周，以致朱某到水庫(kù)游泳，溺水死亡。被告水庫(kù)管理處已在水庫(kù)周邊及道路兩側(cè)明顯設(shè)置警示標(biāo)語(yǔ)，且在暑假前已向朱某生前所在學(xué)校學(xué)生家長(zhǎng)發(fā)放了《防溺水致家長(zhǎng)一封信》，履行了警示告知義務(wù)。水務(wù)局對(duì)在水庫(kù)、河道禁止游泳等進(jìn)行了有效宣傳，亦履行了相關(guān)的注意義務(wù)。

據(jù)此，法院依法作出了駁回朱某父母訴訟請(qǐng)求的判決。

b.法院認(rèn)定未設(shè)置警示標(biāo)語(yǔ)（牌）而判水利部門部分賠償?shù)陌咐?/p>

法院認(rèn)為，周先生作為小婧的法定監(jiān)護(hù)人，在小婧回家途中可能經(jīng)過(guò)危險(xiǎn)區(qū)域的情況下，未到學(xué)校接送，未加強(qiáng)對(duì)她的管理照顧，未盡到監(jiān)護(hù)職責(zé)，作為父母本身具有過(guò)錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)自身承擔(dān)50%的責(zé)任。河道管理處未盡管理職責(zé)，未設(shè)置防護(hù)欄和警示標(biāo)志，致使存在安全隱患，且未加強(qiáng)安全防范，導(dǎo)致小婧溺水死亡，應(yīng)承擔(dān)50%的責(zé)任。法院一審判河道管理處賠償周先生夫婦20.6萬(wàn)余元。

以上兩個(gè)判例說(shuō)明，很多法院判決時(shí)，都是以水利部門是否盡到管理職責(zé)、是否履行告知義務(wù)作為水利部門勝訴或者敗訴的依據(jù)。

⑤在長(zhǎng)期輿論壓力下，河道管理部門往往也存在一種觀念，在溺水事件發(fā)生后首先想方設(shè)法去證實(shí)自己的管理是否到位，包括警示牌安裝了沒(méi)有，護(hù)欄的間隔、高度，防汛墻的高度是否可以防止阻隔游泳者下水，巡視人員是否到場(chǎng)等。

二 處理溺水案件需要明確的幾個(gè)問(wèn)題

以上的觀點(diǎn)或者判決需要反思。要處理好溺水事件首先要明確幾個(gè)問(wèn)題：

1.行政機(jī)關(guān)或者管理單位的管理職權(quán)是法定的、有限的

行政機(jī)關(guān)或者管理部門實(shí)施管理，其職權(quán)是有限的。其有限的職權(quán)，是由法律、法規(guī)和規(guī)章以及依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章制定的規(guī)范性文件（三定方案）確定的。行政機(jī)關(guān)或者管理部門實(shí)施管理，根據(jù)職責(zé)法定原則，依法行政，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)。既不能不作為，也不能超越法定職權(quán)亂作為，不作為和超越法定職權(quán)亂作為都是違法的。對(duì)人身安全或者人身限制的法律規(guī)定，是十分嚴(yán)肅的，只有全國(guó)人大才有權(quán)制定法律進(jìn)行規(guī)范。如國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第八條“下列事項(xiàng)只能制定法律：（五）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”的規(guī)定，在2005年就上升為《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》。水利部門沒(méi)有對(duì)人身安全實(shí)施保護(hù)的法律依據(jù)。即使水利部門在討論防汛緊急疏散時(shí)對(duì)不肯離開危險(xiǎn)地帶的人想對(duì)采取“架走”的措施作一點(diǎn)規(guī)定，都因?yàn)闆](méi)有法律的規(guī)定而不能施行。在目前法律沒(méi)有出臺(tái)的情況下，地方性法規(guī)以及政府規(guī)章要作突破是違法的。何時(shí)能制定這樣的規(guī)定，要看行政強(qiáng)制法出臺(tái)后有沒(méi)有這樣的規(guī)定，如果有的話，那制定這樣的規(guī)定以及“架走”就合法了。換言之，水行政主管部門對(duì)公民的人身安全沒(méi)有強(qiáng)制或者保護(hù)的職責(zé)。如有些河道，盡管我們有保潔員、護(hù)河員、志愿者等，但他們的主要職責(zé)是保護(hù)水工程設(shè)施的安全和整潔?？吹接腥讼潞佑斡荆仓荒苌埔獾亟o予安全提醒。對(duì)下水以及拒不上岸的游泳者，不得采用其他手段。

行政責(zé)任不等同于民事責(zé)任，行政責(zé)任應(yīng)當(dāng)依法行使，民事責(zé)任則是對(duì)責(zé)任主體所有或者占有、管理的財(cái)物承擔(dān)全部的責(zé)任。兩者承擔(dān)的權(quán)限、方式也都是不同的。水利管理人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)水工程范圍內(nèi)人身安全的說(shuō)法，混淆了行政責(zé)任和民事責(zé)任的界限。

2.水工程建設(shè)沒(méi)有對(duì)人身安全保障設(shè)施的強(qiáng)制規(guī)范或者標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)家對(duì)建設(shè)工程、有關(guān)的設(shè)施、設(shè)備甚至日常生活用品、食品等，如電梯、汽車、建筑物、構(gòu)筑物（橋梁、道路、房屋的抗震、臺(tái)階的高度）、燈具、玩具、用具、食品添加物，農(nóng)藥的制造、使用等，凡是涉及可能會(huì)危及人身安全的，都有強(qiáng)制規(guī)范或者標(biāo)準(zhǔn)。但是對(duì)河道、湖泊、水庫(kù)等水利工程，則沒(méi)有對(duì)人身安全保護(hù)的強(qiáng)制規(guī)范或者標(biāo)準(zhǔn)。防汛墻不是為了保護(hù)人不掉到水里而設(shè)置的，是根據(jù)洪水位的高度要求設(shè)計(jì)建造的。河道一般都是敞開式的，對(duì)護(hù)欄的設(shè)置沒(méi)有強(qiáng)制性的規(guī)定。護(hù)欄不是河道建設(shè)的必備設(shè)施，沒(méi)有護(hù)欄不能說(shuō)明水利設(shè)施建設(shè)有缺陷。

3.善意告知是友情操作，不是法定義務(wù)

上述兩個(gè)案例中，法院在判決的時(shí)候往往以水利部門有沒(méi)有做到告知（警示牌、宣傳物的形式）作為判決的依據(jù)。告知了，就可以認(rèn)為盡到管理職責(zé)；沒(méi)有告知，就認(rèn)為是疏于管理。這是存有偏頗的。

根據(jù)行政管理職責(zé)法定原則，水行政主管部門沒(méi)有對(duì)人身安全實(shí)施告知的職責(zé)和義務(wù)；但是為了減少溺水事件的發(fā)生，水利部門作為友情或者關(guān)懷操作，設(shè)置了一些警示牌，發(fā)放宣傳資料，告誡人們不要下河游泳。但是必須強(qiáng)調(diào)的是，友情或者關(guān)懷操作不是水利部門的法定職責(zé)。

4.批準(zhǔn)采砂后未監(jiān)督填沒(méi)深坑不屬于行政不作為

溺水方往往提出，水行政主管部門批準(zhǔn)在河道中采砂，留下了深坑，河道挖砂坑不斷增加但卻從未采取過(guò)任何措施，造成溺水事件，是行政不作為造成的。

進(jìn)行采砂許可時(shí)，水行政主管部門會(huì)考慮到河勢(shì)穩(wěn)定等諸多因素，采砂遺留深坑的填沒(méi)應(yīng)滿足河道治理和通航安全等需要，不是為了滿足游泳的需要，法律上也沒(méi)有如此的強(qiáng)制規(guī)定。未采取措施填沒(méi)深坑，不是水行政主管部門的行政不作為。

5.溺水點(diǎn)的認(rèn)定

河道、湖泊、水庫(kù)等水工程，不管在哪個(gè)點(diǎn)都會(huì)發(fā)生溺水事件。一般來(lái)說(shuō)，溺水點(diǎn)的確定和溺水事件的發(fā)生不存在認(rèn)定侵權(quán)性質(zhì)的法律意義。

但是有的案件，如存在采砂坑，溺水人家屬會(huì)說(shuō)是滑入采砂坑溺水。還有某區(qū)一個(gè)防汛墻工程，開了一個(gè)缺口，溺水人家屬說(shuō)是從缺口下去的。根據(jù)《民法通則》第一百二十五條規(guī)定，在公共場(chǎng)所、道旁或者通道上挖坑、修繕安裝地下設(shè)施等，沒(méi)有設(shè)置明顯標(biāo)志和采取安全措施造成他人損害的，施工人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！钡窃谡{(diào)查中，有人反映溺水人是翻越防汛墻而并非在缺口下河的。在這類案件中，如果法院認(rèn)定溺水事件發(fā)生和溺水點(diǎn)具有因果關(guān)系，那責(zé)任方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。所以，在該類案件中，溺水點(diǎn)的認(rèn)定，是案件勝訴與否的關(guān)鍵。

滑入采砂坑造成溺水事件，溺水人家屬往往是推測(cè)的，一般是沒(méi)有人能證明的。

三 水利部門如何應(yīng)對(duì)溺水案件訴訟

以上是筆者對(duì)溺水案件處理的基本觀點(diǎn)。但是在訴訟中，如何使自己處于不敗之地，是要掌握訴訟技巧的。

在訴訟中，溺水人家屬往往以管理不到位、有瑕疵，要求水利部門承擔(dān)責(zé)任。水利部門作為被告，往往會(huì)針對(duì)對(duì)方提出的請(qǐng)求，收集證據(jù)，比方說(shuō)已經(jīng)放置了警示牌，有人巡視，制定了相應(yīng)的制度等等，提出證據(jù)證明自己管理是到位的，沒(méi)有瑕疵，因此不用承擔(dān)責(zé)任。我認(rèn)為，這樣的應(yīng)訴是隨著對(duì)方的思路走，思路上是有問(wèn)題的。

你說(shuō)你制定了制度，那人家就要你證明你全部貫徹實(shí)施了;你說(shuō)巡視了，人家會(huì)要求你拿出巡視記錄;你說(shuō)已經(jīng)放置了警示牌，人家會(huì)說(shuō)你放置地點(diǎn)不合理，既然放了，事發(fā)地為什么不放？放了為什么還會(huì)造成了溺水事件？你要全部證明你管理無(wú)瑕疵，是不可能的。這樣隨著原告的思路走，隨著原告的思路舉證，會(huì)陷入越舉越亂的狀況。

筆者在辦理溺水案件中，采取了最簡(jiǎn)單而有效的辦法，可供參考。

行政機(jī)關(guān)一般對(duì)于行政訴訟比較熟悉，行政訴訟的舉證原則和民事訴訟的舉證原則是不一樣的。行政機(jī)關(guān)對(duì)于職權(quán)作出的具體行政行為，負(fù)有舉證的責(zé)任，而民事訴訟恰恰相反，根據(jù)誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證的證明原則，原告要對(duì)自己主張的事實(shí)和理由提出證據(jù)證明。

如果原告提出水利部門管理不到位，有瑕疵，水利部門就千方百計(jì)收集證據(jù)、提出證據(jù)證明自己管理是到位的，沒(méi)有瑕疵，這是一種本末倒置的舉證行為，水利部門自行承擔(dān)了本不屬于自己的舉證責(zé)任。對(duì)于原告的指證，千萬(wàn)別莽撞地要證明自己沒(méi)有責(zé)任。原告必須對(duì)自己的主張?zhí)岢鱿鄳?yīng)的證據(jù)，這就是《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》規(guī)定的舉證責(zé)任。換言之，作為被告的水利部門，無(wú)需自己舉證而只要等待原告舉證后予以質(zhì)證即可。

辦理溺水案件，對(duì)于水利部門來(lái)說(shuō)，是最省力的案件。在訴訟中，不管對(duì)方如何說(shuō)，必須要求對(duì)方提供以下證據(jù)：

①證明水利部門有保障人身安全管理職責(zé)的法律依據(jù)。

②證明水利部門建造水工程時(shí)未按強(qiáng)制規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)建造相應(yīng)的安全設(shè)施，并提交有關(guān)的強(qiáng)制規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

③證明水工程必須設(shè)置警示牌等的法律依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

④證明溺水事件發(fā)生的具體溺水點(diǎn)，以及造成溺水事件的真正原因的證據(jù)。

如果對(duì)方?jīng)]有證據(jù)證明水利部門對(duì)溺水人侵權(quán)的主張，法院就應(yīng)當(dāng)判決原告方敗訴。