突發(fā)水公共安全事件的內(nèi)涵及其應(yīng)對(duì)

張效武，施宏江

（安徽省水利廳，230022，合肥）

一、突發(fā)水公共安全事件的內(nèi)涵

《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》定義：突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。從突發(fā)事件的定義可以看出，涉水的突發(fā)事件應(yīng)該界定在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難兩大類(lèi)之中，包括洪澇災(zāi)害、干旱災(zāi)害、飲用水供水水質(zhì)惡化和水量不足、人為破壞水工程形成的災(zāi)難?？梢哉J(rèn)為突發(fā)水公共安全事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的與水有關(guān)的事件。從社會(huì)角度看，水利行業(yè)和單位也涉及公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，但不應(yīng)該包含在突發(fā)水公共安全事件中。

突發(fā)事件的特征包括發(fā)生的突然性、不可預(yù)料性、后果的嚴(yán)重性、應(yīng)對(duì)的艱難性和一定范圍的社會(huì)性。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確應(yīng)對(duì)工作以預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則。應(yīng)對(duì)步驟一般可分為應(yīng)急啟動(dòng)、正式行動(dòng)、應(yīng)急結(jié)束三個(gè)步驟或者三個(gè)階段。

應(yīng)急啟動(dòng)階段的主要響應(yīng)工作有突發(fā)事件預(yù)處理和應(yīng)急主預(yù)案和支持預(yù)案啟動(dòng)。預(yù)處理即在正式行動(dòng)開(kāi)始之前，與事件直接有關(guān)的部門(mén)和人員應(yīng)根據(jù)自身的條件和資源情況迅速組成臨時(shí)應(yīng)對(duì)小組，收集突發(fā)事件信息，向上級(jí)部門(mén)報(bào)告，并盡最大努力阻止事態(tài)的蔓延。如安徽省防指在洪水到來(lái)之前，收集雨情、水情、工情，在權(quán)限內(nèi)實(shí)施調(diào)度，并向指揮部領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告。

正式行動(dòng)階段是指有關(guān)應(yīng)急管理部門(mén)迅速匯總突發(fā)事件和與之相關(guān)的信息，對(duì)突發(fā)事件的類(lèi)型、影響范圍、嚴(yán)重性、緊迫性和變化趨勢(shì)作出快速評(píng)估，果斷做出決策，按照事先規(guī)定的程序，啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案和其他配套的支持預(yù)案，并向社會(huì)公告。主要工作有突發(fā)事件通告、資源組織調(diào)動(dòng)與事件處置、事件狀態(tài)跟蹤與社會(huì)動(dòng)向監(jiān)測(cè)、信息公開(kāi)與輿論引導(dǎo)、過(guò)程信息記錄與收集。

應(yīng)急結(jié)束即當(dāng)突發(fā)事件得到控制之后，不再需要?jiǎng)佑梅煞ㄒ?guī)授予的緊急行政權(quán)力時(shí)，應(yīng)及時(shí)向社會(huì)和各應(yīng)急機(jī)構(gòu)宣布應(yīng)急處置工作結(jié)束，恢復(fù)正常社會(huì)的法律效能。

二、安徽省水公共安全事件的應(yīng)對(duì)體系和實(shí)踐

1.基本形成水公共安全應(yīng)對(duì)體系

安徽省應(yīng)對(duì)水公共安全事件重點(diǎn)是水旱災(zāi)害，從防汛抗旱角度，安徽省基本形成10個(gè)方面的應(yīng)對(duì)體系：防汛抗旱工程體系初步確立；防汛抗旱組織基本健全；防汛抗旱責(zé)任制得到加強(qiáng)；防汛抗旱應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)得到發(fā)展；防汛搶險(xiǎn)物資儲(chǔ)備初具規(guī)模；防汛抗旱預(yù)案預(yù)報(bào)預(yù)警初見(jiàn)成效；防汛抗旱指揮信息系統(tǒng)等應(yīng)用水平逐年提高；防汛抗洪應(yīng)急演練扎實(shí)開(kāi)展；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作正在開(kāi)展；專家體系建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。特別是預(yù)警體系取得重大進(jìn)展。

2.應(yīng)對(duì)水公共安全事件的實(shí)踐

（1）成功戰(zhàn)勝了2007年淮河大洪水

2007年淮河大洪水是在控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變的新思路下展開(kāi)的，特別是在應(yīng)急預(yù)案運(yùn)用方面取得寶貴經(jīng)驗(yàn)。首先，省委、省政府、省防指重視預(yù)案的制定、審查和批準(zhǔn)。其次，按照預(yù)案規(guī)定，依次啟動(dòng)了應(yīng)急Ⅳ級(jí)、Ⅲ級(jí)、Ⅱ級(jí)響應(yīng)，宣布進(jìn)入緊急防汛期，Ⅰ級(jí)響應(yīng)，級(jí)級(jí)遞進(jìn)，層層響應(yīng)。三是隨著汛情的緩和，又依次結(jié)束應(yīng)急響應(yīng)和緊急防汛期。實(shí)踐表明，應(yīng)急響應(yīng)的作用主要表現(xiàn)在：一是明確了防汛會(huì)商的層次，保證了領(lǐng)導(dǎo)力量的到位。二是有利于行蓄洪區(qū)安全及時(shí)有效運(yùn)用。三是從政策法規(guī)上賦予各級(jí)政府和防汛指揮部指揮防汛的權(quán)限。四是防汛抗洪責(zé)任更加明確。

（2）有序應(yīng)對(duì)了 2005年“泰利”臺(tái)風(fēng)和2008年“鳳凰”臺(tái)風(fēng)引發(fā)的山洪、滑坡、泥石流災(zāi)害

2005年13號(hào)臺(tái)風(fēng)“泰利”已經(jīng)停止編報(bào)，其后仍在安徽省大別山區(qū)產(chǎn)生強(qiáng)降雨并導(dǎo)致嚴(yán)重的山洪災(zāi)害和淮河、滁河大洪水。2008年第8號(hào)臺(tái)風(fēng)“鳳凰”已于7月30日在安徽省宿松縣境內(nèi)消亡，而7月31日～8月2日，滁河全流域、巢湖流域局部降暴雨、大暴雨，滁州市南譙區(qū)烏衣鎮(zhèn)降雨達(dá)613 mm。應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)災(zāi)害已越來(lái)越成為安徽省防汛抗洪的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。

安徽省主要做法包括：一是制訂預(yù)案，積極應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)。二是加強(qiáng)調(diào)度，確保水庫(kù)安全。三是以防為主，主動(dòng)撤離危險(xiǎn)區(qū)域。四是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，定片定點(diǎn)責(zé)任到人。五是加強(qiáng)教育，增強(qiáng)防險(xiǎn)避險(xiǎn)意識(shí)。六是加強(qiáng)建設(shè)管理，消除工程隱患。同時(shí)，大風(fēng)期間，漁船、運(yùn)輸船回港避風(fēng)，渡口停止擺渡，堤防做好防風(fēng)擋浪工作；跟蹤預(yù)報(bào)臺(tái)風(fēng)動(dòng)態(tài)，適時(shí)調(diào)整工作部署；公開(kāi)報(bào)道臺(tái)風(fēng)消息，避免出現(xiàn)消息誤傳；臺(tái)風(fēng)影響后期，做好必要的蓄水保水工作。

（3）全面應(yīng)對(duì)冬春特大干旱

2008年冬至2009年春，安徽省合肥以北大部分地區(qū)發(fā)生特大干旱。應(yīng)急管理再一次得到充分體現(xiàn)。省防指在常規(guī)抗旱工作基礎(chǔ)上，1月20日啟動(dòng)《安徽省抗旱預(yù)案》Ⅱ級(jí)響應(yīng)，2月5日將響應(yīng)級(jí)別提到最高的Ⅰ級(jí)，每天組織會(huì)商，在媒體上發(fā)布《旱情通報(bào)》，在安徽水利信息網(wǎng)上開(kāi)辟“打好抗旱保苗攻堅(jiān)戰(zhàn)”專題。省農(nóng)委啟動(dòng)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)抗旱保苗Ⅰ級(jí)響應(yīng)，省氣象局發(fā)出紅色預(yù)警。7個(gè)市啟動(dòng)抗旱預(yù)案Ⅰ級(jí)響應(yīng)。通過(guò)受旱地區(qū)黨政軍民共同努力，受旱農(nóng)田得到全面澆灌，保障了安徽省夏糧豐產(chǎn)豐收。

（4）積極做好水污染事件的應(yīng)對(duì)工作

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，安徽省淮河流域水多、水少、水臟的問(wèn)題十分突出。尤其是每年淮河第一場(chǎng)洪水形成的污水團(tuán)，對(duì)沿淮城鎮(zhèn)居民生活用水構(gòu)成嚴(yán)重威脅。省防指積極順應(yīng)形勢(shì)的變化，加強(qiáng)防汛防污聯(lián)合調(diào)度，避免水污染事件造成的災(zāi)害。以2004年為例，7月中旬淮河流域發(fā)生洪水，淮河上游沙潁河、渦河、洪河等支流積蓄的污染水體隨洪水集中下泄，形成綿延100多km的污水帶，對(duì)淮南、蚌埠等沿淮城市供水安全形成嚴(yán)重威脅。省防指加強(qiáng)潁河、渦河沿線及有關(guān)閘站聯(lián)合調(diào)度，使淮干集中污水團(tuán)形成時(shí)間推遲2～4天，為沿淮城市采取有效防污避污措施，啟用備用水源，提前儲(chǔ)備清水贏得了時(shí)間，確保了沿淮城鎮(zhèn)供水安全。

（5）做好事故災(zāi)難的防范應(yīng)對(duì)工作

安徽省水利廳始終將工程自身安全當(dāng)作大事常抓不懈，總體上安徽省近年沒(méi)有出現(xiàn)工程事故導(dǎo)致人員死亡事件。但是，不可否認(rèn)還存在一些安全隱患。例如，2008年11月28日，安徽省梅山水庫(kù)加固工地發(fā)生垮塌，11名工人受傷。事故發(fā)生后，省水利廳在全省范圍內(nèi)開(kāi)展安全生產(chǎn)大檢查，應(yīng)認(rèn)真吸取教訓(xùn)，舉一反三，強(qiáng)化安全生產(chǎn)意識(shí)，把事故隱患消滅在萌芽狀態(tài)。

三、應(yīng)對(duì)對(duì)策

1.防汛抗旱體制與政府應(yīng)急體制的關(guān)系界定應(yīng)進(jìn)一步清晰

《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》雖然規(guī)定了應(yīng)急管理的體制，但對(duì)于具體的防汛抗旱等突發(fā)水公共安全的應(yīng)對(duì)主體還不夠明確。如果以應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)為主，卻沒(méi)有相應(yīng)的技術(shù)支撐；以防汛抗旱指揮部為主，與應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系還不明確。各級(jí)防汛抗旱指揮部已經(jīng)運(yùn)轉(zhuǎn)多年，有成熟的、完善的組織體系，應(yīng)當(dāng)給予進(jìn)一步的加強(qiáng)并繼續(xù)擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。根據(jù)工作需要，應(yīng)該健全完善防汛抗旱指揮部成員單位聯(lián)絡(luò)員制度，依法增強(qiáng)各級(jí)防汛抗旱指揮部的權(quán)威性，逐步完善機(jī)構(gòu)健全、管理有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、程序規(guī)范的工作體系，確立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度的運(yùn)行機(jī)制。制定各級(jí)防辦能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提升各級(jí)防辦運(yùn)行能力，保障防汛抗旱日常工作正常高效運(yùn)轉(zhuǎn)。采用掛靠、專門(mén)設(shè)置等方式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)逐步建立防汛抗旱辦事機(jī)構(gòu)，把防汛抗旱各項(xiàng)措施落實(shí)到基層。

2.防汛抗旱責(zé)任制落到實(shí)處

必須按照分級(jí)負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)一致的原則，把解決實(shí)際問(wèn)題作為汛前檢查的中心環(huán)節(jié)，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)檢查與專業(yè)檢查相結(jié)合；在汛前檢查中推行行政領(lǐng)導(dǎo)分工責(zé)任制，保證查出的問(wèn)題能夠解決得好、處置得當(dāng)；推行分級(jí)責(zé)任制，汛前檢查以縣級(jí)為主體，省、市實(shí)行抽查制，一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)；充分發(fā)揮各級(jí)管理單位的職能作用，將正常管理與汛前檢查有機(jī)統(tǒng)一；對(duì)防汛抗旱工作中出現(xiàn)的問(wèn)題與汛前檢查掛鉤，實(shí)行責(zé)任追究制度，避免汛前檢查流于形式。進(jìn)一步完善汛情發(fā)生后的查險(xiǎn)排險(xiǎn)制度。規(guī)范各類(lèi)工作組、指導(dǎo)組、督查組的派出方式和程序，明確分級(jí)負(fù)責(zé)的范圍，發(fā)揮水利工程管理單位的作用，確保險(xiǎn)情及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)處理。

3.調(diào)整完善防汛抗旱實(shí)際運(yùn)作與應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定

安徽省各類(lèi)預(yù)案雖然設(shè)定了啟動(dòng)條件，但由于突發(fā)性水公共安全事件必須超前防范，尤其是在防御臺(tái)風(fēng)災(zāi)害時(shí)，為了確保人民群眾生命安全，常常提前啟動(dòng)防臺(tái)風(fēng)防汛應(yīng)急預(yù)案，早于現(xiàn)有預(yù)案規(guī)定的啟動(dòng)條件。實(shí)際上，防御臺(tái)風(fēng)災(zāi)害必須堅(jiān)持超前性，防止滯后性。近幾年影響安徽省的臺(tái)風(fēng)，其風(fēng)圈（云系）半徑往往在400 km左右，氣象預(yù)報(bào)臺(tái)風(fēng)中心移動(dòng)到哪里，實(shí)際上臺(tái)風(fēng)云系已先期影響到中心以外400 km的區(qū)域。同時(shí)，臺(tái)風(fēng)中心雖然已經(jīng)通過(guò)一個(gè)地區(qū)，但影響期還將持續(xù)一段時(shí)間。為此，今后必須根據(jù)工程和非工程條件的變化以及不同災(zāi)種的實(shí)際，對(duì)已編制的預(yù)案進(jìn)行調(diào)整，在防汛抗旱工作實(shí)踐中檢驗(yàn)并不斷充實(shí)完善。

4.不斷加強(qiáng)防汛抗旱隊(duì)伍建設(shè)

必須主動(dòng)應(yīng)對(duì)當(dāng)前民工外出較多的新形勢(shì)，擴(kuò)展征集范圍，將保護(hù)范圍內(nèi)的街道、企事業(yè)單位納入群眾搶險(xiǎn)隊(duì)伍范疇，完善鄉(xiāng)村兩級(jí)群眾搶險(xiǎn)隊(duì)伍；根據(jù)流域、區(qū)域及防洪工程特點(diǎn)，重點(diǎn)加強(qiáng)專業(yè)搶險(xiǎn)隊(duì)建設(shè)，完善管理體制、調(diào)用程序等，在機(jī)動(dòng)靈活、專業(yè)搶護(hù)方面上水平、上臺(tái)階；加強(qiáng)與解放軍、武警部隊(duì)的溝通聯(lián)系，發(fā)揮部隊(duì)的中流砥柱作用；因地制宜，整合防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)和抗旱服務(wù)隊(duì)力量，穩(wěn)步推進(jìn)防汛抗旱應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，做到有險(xiǎn)搶險(xiǎn)、有澇排澇、有旱抗旱；完善訓(xùn)練機(jī)制，加強(qiáng)技術(shù)交流合作，提高搶險(xiǎn)實(shí)戰(zhàn)能力和專業(yè)服務(wù)水平。

5.防汛抗旱物資儲(chǔ)備與防大汛、抗大旱的要求差距較大

要按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，將正常防汛抗旱經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，并隨著財(cái)政收入的增長(zhǎng)而增加。按照國(guó)家防總制定的防汛物資儲(chǔ)備定額的要求，加大各類(lèi)防汛搶險(xiǎn)物資儲(chǔ)備力度，積極探索抗旱物資儲(chǔ)備試點(diǎn)。啟動(dòng)破舊倉(cāng)庫(kù)改造更新工程，逐步改善倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施條件。

6.加強(qiáng)防汛抗旱預(yù)報(bào)、預(yù)警建設(shè)，不斷適應(yīng)發(fā)展要求

今后要在現(xiàn)有預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)的平臺(tái)上，進(jìn)一步整合氣象、水文部門(mén)的雨情實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)形成雨量遙測(cè)系統(tǒng)雙備份，提高雨量監(jiān)測(cè)的保障率。不斷優(yōu)化洪水預(yù)報(bào)、防洪調(diào)度、抗旱調(diào)度模型，大中型水庫(kù)和重要支流都要逐步完善或建立預(yù)報(bào)方案，逐步解決延長(zhǎng)預(yù)見(jiàn)期和提高準(zhǔn)確度兩個(gè)問(wèn)題。特別是在現(xiàn)有監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，對(duì)突發(fā)性強(qiáng)降雨，按照時(shí)段降雨臨界值進(jìn)行報(bào)警；對(duì)主要河流的洪水位、低水位進(jìn)行預(yù)警，提高預(yù)警的及時(shí)性。加強(qiáng)預(yù)警系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和預(yù)警工作機(jī)制建設(shè)，為及時(shí)轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)地區(qū)的群眾，保證防洪工程安全提供有力支撐。

7.進(jìn)一步提高防汛抗旱指揮系統(tǒng)應(yīng)用水平

安徽省防汛抗旱監(jiān)測(cè)預(yù)警體系還不完善，必須全面推進(jìn)水雨情自動(dòng)化監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、防汛抗旱指揮決策支持系統(tǒng)、防汛抗旱異地會(huì)商系統(tǒng)、水情預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)系統(tǒng)等建設(shè)和應(yīng)用。不斷總結(jié)歷年來(lái)防汛抗旱成功調(diào)度經(jīng)驗(yàn)，充實(shí)完善各類(lèi)調(diào)度方案；根據(jù)安徽省省情，在現(xiàn)有氣象預(yù)報(bào)技術(shù)條件下，著力提高防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，增強(qiáng)職業(yè)敏感性，盡可能提前開(kāi)展調(diào)度；善于利用控制性工程、堤防、河道、水庫(kù)、行蓄洪區(qū)等水利工程，充分發(fā)揮綜合防洪體系的減災(zāi)作用，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)效益最大化。

8.進(jìn)一步規(guī)范水利反恐工作

應(yīng)對(duì)供水公共安全經(jīng)驗(yàn)少，水利事故災(zāi)難壓力較大?，F(xiàn)有的水利反恐工作，體系不健全，并且設(shè)定了秘密條件，在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中容易出現(xiàn)泄密事件，需要進(jìn)一步進(jìn)行規(guī)范。安徽省應(yīng)對(duì)淮河污水團(tuán)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但應(yīng)對(duì)供水公共安全的實(shí)踐較少。今后必須按照省政府的統(tǒng)一部署，強(qiáng)化監(jiān)控防范，加強(qiáng)安保值守巡查，堅(jiān)持值班制度和領(lǐng)導(dǎo)帶班，加強(qiáng)對(duì)水庫(kù)大壩、堤防、水閘、供水設(shè)施、水源地和通信信息設(shè)施的保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)病險(xiǎn)水庫(kù)、尾礦壩、長(zhǎng)江崩岸隱患和爆破器材、隧洞爆破作業(yè)等安全監(jiān)督檢查，嚴(yán)防事故災(zāi)難。

9.信息采集、傳輸、發(fā)布機(jī)制需要進(jìn)一步完善

對(duì)于突發(fā)水公共安全，要在第一時(shí)間掌握最新情況，為領(lǐng)導(dǎo)指揮決策提供依據(jù)；要對(duì)上報(bào)的信息進(jìn)行必要的分析處理，提高信息的準(zhǔn)確性；要迅速做好信息公開(kāi)工作，尤其要在黃金24 h內(nèi)公布準(zhǔn)確、真實(shí)的信息，不給謠言傳播的機(jī)會(huì)；要繼續(xù)堅(jiān)持完善新聞通氣會(huì)制度，及時(shí)向社會(huì)公布信息，發(fā)揮積極有利的輿論導(dǎo)向作用，滿足公眾對(duì)突發(fā)水公共安全事件的知情權(quán)。

10.進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)者處置突發(fā)事件的能力

突發(fā)事件的實(shí)質(zhì)是非程序化的決策問(wèn)題，它的要求是非常規(guī)性、緊急性、果斷性的。在很大程度上反映決策者們本能的反應(yīng)能力，當(dāng)然這種本能不完全是先天的素質(zhì)，更多的是后天訓(xùn)練積累的結(jié)果。在突發(fā)事件暴發(fā)時(shí)，這種先天的本能和后天的訓(xùn)練積累便以條件反射的形式激烈、迅速地表現(xiàn)出來(lái)，而表現(xiàn)出來(lái)的應(yīng)對(duì)措施是否適當(dāng)就能鮮明地反映決策者們的基本素質(zhì)。今后水利系統(tǒng)還應(yīng)該結(jié)合自身的特點(diǎn)有針對(duì)性地開(kāi)展培訓(xùn)工作，以利廣大水利工作者在遇到突發(fā)水公共安全事件時(shí)能有效處置。

[1]中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法[S].2007.