多受益戶小型農(nóng)村水利工程管理體制改革的法律思考

蘇 明

（山西省水利廳，030002，太原）

2003年，水利部《小型農(nóng)村水利工程管理體制改革實施意見》以下簡稱“改革意見”）頒布實施以來，對指導(dǎo)各地的小型農(nóng)村水利工程管理體制改革發(fā)揮了重要作用。一些工程明晰了所有權(quán)，落實了管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)。隨著改革的不斷深入，一些深層次的問題逐步顯現(xiàn)。一家一戶能夠建設(shè)和使用的工程，和經(jīng)營性較強的工程產(chǎn)權(quán)比較容易得到明晰。但公益性工程常常難以落實工程維護管理責任；一些原來集體所有的工程“拍賣”后，集體管理的法律地位和管理權(quán)限不明確，出現(xiàn)“真空”，水霸和“人情水”的情況時有出現(xiàn)；相關(guān)制度措施不配套，影響或限制了小型農(nóng)村水利工程管理體制改革成效的發(fā)揮。如水權(quán)制度建設(shè)滯后，使農(nóng)民的用水權(quán)益常常被無償或低償剝奪。這些問題急需深入研究并加以解決，以此才能推動小型農(nóng)村水利改革健康有序發(fā)展，為解決“三農(nóng)”問題提供有力支撐和保障。

一、有關(guān)農(nóng)村水利產(chǎn)權(quán)改革的法律法規(guī)及政策規(guī)定

1.農(nóng)田水利與農(nóng)村水利的概念及物權(quán)法適用范圍

在 《農(nóng)田水利技術(shù)標準》（SL56—2005）中，農(nóng)村水利是指為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境與農(nóng)民生活條件服務(wù)的水利措施?！案母镆庖姟泵鞔_：小型農(nóng)村水利工程主要指灌溉面積 1萬畝（0.067萬 hm2）、除澇面積 3 萬畝（0.2 萬 hm2）、庫容 10 萬 m3、渠道流量1 m3/s以下的水利工程和農(nóng)村供水工程。

關(guān)于農(nóng)村水利工程的所有權(quán)，《中華人民共和國物權(quán)法》第五十八條第二款明確：農(nóng)田水利設(shè)施歸集體所有。第五十九條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于集體成員集體所有。實踐中，農(nóng)田水利與農(nóng)村水利有時候混用，但實際上兩者是有明顯區(qū)別的。前者主要是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，后者的服務(wù)范圍從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擴大到農(nóng)村生活和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護。在沒有新的法律專門界定農(nóng)村水利設(shè)施所有權(quán)時，筆者認為，物權(quán)法第五十八條應(yīng)當適用于農(nóng)村水利設(shè)施。

2.有關(guān)小型農(nóng)村水利工程所有權(quán)的其他法律規(guī)定

《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第十九條規(guī)定：“各級人民政府和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織應(yīng)當加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，建立健全農(nóng)田水利設(shè)施的管理制度，節(jié)約用水，發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)，嚴格依法控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用灌溉水源，禁止任何組織和個人非法占用或者毀損農(nóng)田水利設(shè)施”。從條文中可以看出，《農(nóng)業(yè)法》并沒有明確農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)，只是明確農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)和管理權(quán)利、責任和義務(wù)歸各級人民政府和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織。

《中華人民共和國水法》第二十五條第一款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者其成員依法在本集體經(jīng)濟組織所有的集體土地或者承包土地上投資興建水工程設(shè)施的，按照誰投資建設(shè)誰管理和誰受益的原則，對水工程設(shè)施及其蓄水進行管理和合理使用”。《水法》也沒有對農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)做出規(guī)定，僅明確了管理權(quán)和使用權(quán)。

這里需要解釋所有權(quán)的法律含義。隨著《物權(quán)法》的頒布實施，物權(quán)法定的原則逐漸被世人接受。狹義上，所有權(quán)是一種法權(quán)，是構(gòu)成物權(quán)的基礎(chǔ)，指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。廣義上，所有權(quán)有兩層意思：第一，它是一種民事法律關(guān)系，它的主體是財產(chǎn)所有人，客體是財產(chǎn)，內(nèi)容是財產(chǎn)所有人對其財產(chǎn)所享有的權(quán)利和非財產(chǎn)所有人負有不得侵犯的義務(wù)；第二，所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，并排除他人非法干涉，即“一物不能二主”。按主體不同可分為國家財產(chǎn)所有權(quán)、勞動群眾集體組織財產(chǎn)所有權(quán)和公民個人財產(chǎn)所有權(quán)。

3.關(guān)于小型農(nóng)村水利工程管理體制改革的有關(guān)政策規(guī)定

2002年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院體改辦“關(guān)于水利工程管理體制改革實施意見的通知”，明確改革小型農(nóng)村水利工程管理體制要求。小型農(nóng)村水利工程要明晰所有權(quán)，探索建立以各種形式農(nóng)村用水合作組織為主的管理體制，因地制宜，采用承包、租賃、拍賣、股份合作等靈活多樣的經(jīng)營方式和運行機制，具體辦法另行制定。對該意見可以做如下理解：廣義的農(nóng)村水利管理體制改革分為以明晰所有權(quán)為主的管理體制改革和承包、租賃、拍賣、股份合作等經(jīng)營方式和運行機制改革兩個層次。在明晰所有權(quán)的管理體制方面，以探索建立各種形式農(nóng)村用水合作組織為主。在經(jīng)營方式和運行機制上，可以靈活多樣。

2003年，水利部出臺的“改革意見”明確：受益農(nóng)戶較多的小型農(nóng)村水利工程，實行多種形式的用水合作組織管理體制。在各級政府宣傳、引導(dǎo)和扶持下，用水戶在自愿的基礎(chǔ)上，組建用水合作組織。對于聯(lián)戶或自然村興建的小型農(nóng)村水利工程，成立用水合作小組，協(xié)商解決出工、出資及水費計收等事務(wù)；對于跨村或跨鄉(xiāng)的小型農(nóng)村水利工程，按照受益范圍組建用水合作組織。由國家補助資金所形成的資產(chǎn)明確劃歸用水合作組織所有。此項規(guī)定，對多年來政策上規(guī)定小型農(nóng)村水利工程歸集體組織所有的形式做了具體的補充和細化，也是第一次在行政規(guī)范性文件中予以明確。

在總結(jié)各地實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，關(guān)于跨村或跨鄉(xiāng)的小型基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)，在2005年中央一號文件 《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》明確規(guī)定：“加快農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革。要在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加大改革力度，明晰產(chǎn)權(quán)，明確責任，充分調(diào)動各方面投資建設(shè)和管好農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施的積極性……對受益戶較多的工程，可組建合作管理組織，國家補助形成的資產(chǎn)歸合作組織所有”。

2005年10月，在國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部《關(guān)于建立農(nóng)田水利建設(shè)新機制的意見》中明確：“加快推進農(nóng)田水利建設(shè)管理制度改革。按照‘誰投資、誰受益、誰所有’的原則，推進小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，明確小型農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)，落實管護責任主體……對受益戶較多的小型工程，可按受益范圍組建用水合作組織，相關(guān)設(shè)施歸用水合作組織所有；政府補助形成的資產(chǎn)，歸項目受益主體所有”。

至此，對受益戶較多的小型農(nóng)村水利工程的所有權(quán)，從原來的屬于集體所有的模糊概念，到部門性行政規(guī)范性文件中的補充和細化，再到國務(wù)院行政規(guī)范性文件加以進一步確認，從政策上說已經(jīng)基本解決了。

二、存在問題的分析

從以上分析中可以看出，法律規(guī)定農(nóng)田水利工程屬集體所有。行政規(guī)范性文件明確受益戶較多的工程屬用水合作組織所有。筆者認為這兩者并不矛盾。原因有：一是用水合作組織所有仍然是集體所有。受益戶較多的小型農(nóng)村水利工程建在農(nóng)民承包經(jīng)營的土地上，加之水資源的公有性決定了此類工程公有產(chǎn)權(quán)能以更低的交易成本更好地達成公共目的。這一點與物權(quán)法的規(guī)定相一致。二是《物權(quán)法》之所以將農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)歸為集體成員所有，一方面是堅持社會主義公有制的方向不變，另一方面要直接將集體所有權(quán)主體簡單地確定為民法上的按份共有或共同共有，是現(xiàn)有所有權(quán)制度的改變，在民法上缺乏根據(jù)，有可能導(dǎo)致私有化以及集體財產(chǎn)的不穩(wěn)定，進而影響工程效益的發(fā)揮。

農(nóng)田水利改革的實踐證明，用水合作組織是受益戶較多小型農(nóng)村水利工程良性運行和管理的必然選擇。農(nóng)民用水合作組織，應(yīng)該是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，由用水者自愿聯(lián)合、民主管理而組成的互助性組織。該組織要按法律規(guī)定注冊登記，成為有法人地位的服務(wù)實體，受法律保護，能獨立承擔民事責任。筆者認為，農(nóng)民用水合作組織的主要任務(wù)，就是代集體管理小型農(nóng)村水利工程。國家將政府投資形成的資產(chǎn)劃歸用水合作組織，并不是將其劃歸用水戶個人，也不存在國有資產(chǎn)的流失。

在用水合作組織所有與集體所有兩種形式之間存在的一種所有權(quán)形式就是民法上的共有。在這里，需要明確集體所有與共有的關(guān)系。單從法條上可以看出，農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體成員集體所有。但這類產(chǎn)權(quán)屬于農(nóng)民集體成員所有并不等于法律中的共有。集體成員集體所有屬社會經(jīng)濟制度的范疇，是社會主義公有制的一種表現(xiàn)形式 （還有一種是全體公民所有），而共有是一種財產(chǎn)形式，兩者在性質(zhì)上是不同的。在對外表現(xiàn)上，財產(chǎn)的所有權(quán)主體只有一個，就是集體組織，不是集體組織的任何其中一員。也就是說任何單個集體成員并不具有農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)。而共有的主體是多個的，每個主體都具有對自己份額內(nèi)財產(chǎn)的所有權(quán)。在權(quán)利行使上，集體成員集體所有財產(chǎn)的權(quán)利由集體組織行使，從法律意義來說，集體內(nèi)的任何個人均無權(quán)對農(nóng)田水利設(shè)施行使占有、收益、處分的各項權(quán)利。

用水合作組織所有與共有不同。農(nóng)民用水合作組織，是以某一灌溉或行政區(qū)域為范圍，由農(nóng)民自愿組織起來的自我管理、自我服務(wù)的農(nóng)業(yè)灌溉或供水組織。是具有法人資格，實行自主經(jīng)營、獨立核算、非營利性的群眾性社團組織。在性質(zhì)上，用水合作組織所有權(quán)仍然屬于勞動群眾集體組織所有權(quán)?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第五條第二款規(guī)定：村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。但現(xiàn)實中，集體所有往往成為一個模糊、籠統(tǒng)的概念。根據(jù)憲法規(guī)定，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級政府，村民委員會、村民小組是群眾性自治組織。沒有集體經(jīng)濟實體依托的集體在不少地方成了“虛設(shè)”，很難充當集體所有農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)主體，由此，很容易造成所有權(quán)主體缺位。這就是許多地方小型農(nóng)田水利工程維護和管理責任常常落不到實處的深層次原因。因此，筆者認為，將受益戶較多的小型農(nóng)村水利工程劃歸用水合作組織所有，既保持了集體資產(chǎn)所有權(quán)的不變，又能適應(yīng)市場經(jīng)濟的外部環(huán)境條件，調(diào)動用水戶的積極性，實現(xiàn)自我組織，自我服務(wù)。

三、幾點建議

①完善農(nóng)田灌溉用水田間計量設(shè)施是有效推進受益戶較多小農(nóng)水工程改革的前提。通過對用水的準確計量，才能公平、公正地為用水戶提供服務(wù)，合理分擔成本費用。

②盡快建立、完善農(nóng)民取水用水權(quán)制度。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，不少地方用水對象發(fā)生變化，二、三產(chǎn)業(yè)用水比重增加，不少地方以剝奪農(nóng)民合法的用水權(quán)益來滿足工業(yè)和城鎮(zhèn)生活用水。用水權(quán)不僅是保證糧食安全、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的需要，也是農(nóng)民生存權(quán)的組成部分，為農(nóng)民生存條件服務(wù)的公用水源和公用設(shè)施不適合讓私人壟斷。

③用水合作組織形成對受益戶較多小型農(nóng)村水利工程資產(chǎn)事實上的占有，應(yīng)協(xié)調(diào)好與村（組）集體成員內(nèi)非用水戶的利益關(guān)系，為小型農(nóng)村水利工程的運行和管理創(chuàng)造良好的環(huán)境。

④與法制建設(shè)相結(jié)合是推進受益戶較多小型農(nóng)村水利工程改革的基本條件。改革就是利益的分配、調(diào)整與整合，而法治的精髓就是公平與正義。只有將兩者有機地結(jié)合起來，通過法律手段來規(guī)范各方的權(quán)利和義務(wù)，才能使小型農(nóng)村水利工程在政府的監(jiān)管和調(diào)控下，在市場經(jīng)濟規(guī)律的框架內(nèi)，更好地讓付出方自得利益。

⑤農(nóng)民用水合作組織應(yīng)成為受益戶較多小型農(nóng)村水利工程管理的中堅力量。對多數(shù)農(nóng)戶受益的小農(nóng)水工程改革，應(yīng)該尊重農(nóng)民自己的選擇權(quán)，在政府的宏觀指導(dǎo)下，由農(nóng)民自發(fā)地組織用水合作組織，對其進行管理。2005年，水利部、國家發(fā)改委、民政部印發(fā)的 《關(guān)于加快農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)的意見》明確：各級政府要加強對農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)的指導(dǎo)、扶持，要真正放權(quán)，把農(nóng)村水利工程設(shè)施管理的部分或全部權(quán)利與責任都移交給用水戶自主管理。這些規(guī)定主要停留在規(guī)范性意見方面。關(guān)于農(nóng)民用水合作組織的組建、法律地位、權(quán)利、義務(wù)、解散等有關(guān)方面，建議在正在開展的農(nóng)田水利立法中予以明確。

⑥在風險管理方面進行探索。小型農(nóng)村水利工程風險管理應(yīng)該是今后管理的一個方向。山西省永濟市栲栳鎮(zhèn)在這方面就有積極的實踐。水利工程產(chǎn)權(quán)主體每年都向具有應(yīng)急、修理、養(yǎng)護技能的縣屬抗旱服務(wù)隊交納一定的“保險費”。待工程出現(xiàn)一些難以解決的技術(shù)問題時，抗旱服務(wù)隊隨叫隨到，即可幫助解決困難。這種風險式的管理，讓農(nóng)民分攤了工程損害而帶來的風險，也大大降低了工程的維修養(yǎng)護技術(shù)力量不足的難題。同時也解決了產(chǎn)權(quán)主體因為技術(shù)力量薄弱而放棄工程不管的后顧之憂。

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