福建省水利工程管理體制改革實踐

王向工

（福建省水利管理中心，350001，福州）

一、水管體制改革前概況

1.水管單位基本情況

福建省水管體制改革的對象有287個，分布在全省74個縣（市、區(qū)）。這些單位管理的工程大部分為綜合利用的水利工程，既有公益性、又有經(jīng)營性功能，承擔著所在地的防洪、擋潮、排澇、灌溉、生態(tài)等社會公益性任務，同時兼有供水、發(fā)電等經(jīng)營性生產(chǎn)任務，為福建省社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供了重要的保障。

2.水管單位存在的主要問題

（1）體制不順，公益無償

由于管理體制不順，大部分純公益性、準公益性水管單位被定為自收自支事業(yè)單位。75%的單位得不到財政補償，致使大部分水管單位財政困難，設(shè)施無法及時維修養(yǎng)護，職工工資、社保得不到保證。

（2）人員過剩，結(jié)構(gòu)失衡

屬于自收自支的水管單位因?qū)嵭衅髽I(yè)化管理，人員多少不受編制限制。收入好的單位，人員不斷膨脹，經(jīng)營收入主要用在不斷增加的人數(shù)上，入不敷出，財政困難。因經(jīng)濟效益差，需要的專業(yè)人員不想來，一般人員又出不去。

（3）灌溉水費收取難，水管單位難以為繼

福建省絕大多數(shù)水庫和灌區(qū)建設(shè)的初衷都是以農(nóng)業(yè)灌溉為目的，靠收取農(nóng)業(yè)水費來維持水管單位的運營和工程維修。農(nóng)業(yè)稅取消后，水費收取難度加大。以農(nóng)業(yè)灌溉為主，實行自收自支的水管單位成為最困難的單位，有的單位長期發(fā)不出工資或發(fā)不全工資，導致人心渙散，工程管理粗放。

（4）資金缺乏，工程欠修

由于公益性部分的維修養(yǎng)護費未得到有效的補償，工程靠吃老本運行，工程欠修防災減災能力降低。

二、水管體制改革取得的成效

1.改革完成基本情況

全省287個涉改的水管單位全部完成了定崗定編測算和分類定性工作。所有單位的改革方案全部通過地方政府或有關(guān)部門的批準或認可并得到實施。改革后，287個水管單位整合為255個，撤并、下放、轉(zhuǎn)讓了32個。重新批準純公益、準公益性人員編制5 952人。

通過改革，水管單位的性質(zhì)得到明確。全省255個水管單位中，純公益性財政撥款單位117個，準公益性財政補助單位71個，自收自支型準公益性單位59個，企業(yè)8個。

2.人員經(jīng)費和維修養(yǎng)護經(jīng)費落實情況

①人員經(jīng)費：247個公益性、準公益性單位中，人員基本支出應落實18 192萬元，已落實16934萬元，占93%。其中財政撥款4621萬元，收入抵頂11 943萬元，其他來源370萬元。全省財政對公益性水管單位投入面達75.7%。其中省直、廈門、龍巖達100%，漳州94.4%，福州 88.3%，寧德74.2%，其他地區(qū)都在52%以上。

②維修經(jīng)費：工程公益性部分維修養(yǎng)護經(jīng)費應落實8 759萬元，已落實6 512萬元，占74%。其中財政撥款3 795萬元，收入抵頂2 349萬元，其他來源368萬元。廈門、龍巖、福州市區(qū)對純公益性單位工程維修養(yǎng)護經(jīng)費實行財政全額支付。其他地區(qū)對公益性部分日常維修養(yǎng)護和歲修經(jīng)費也明確了從地方財政、水利建設(shè)基金等方面籌集的渠道。

通過改革，明確了地方政府的財政投入和資金來源，普遍解決了困擾水管單位的經(jīng)費問題。職工的工資有了基本保障，各項社會保障有了著落。

3.人員分流情況

①管養(yǎng)分離情況：全省完全實行管養(yǎng)分離的單位有23個，內(nèi)部實行管養(yǎng)分離的55個，未實行管養(yǎng)分離的169個。九龍江北溪管理局管養(yǎng)分離實行得較好，養(yǎng)護工作從原單位中剝離為其下屬公司，多數(shù)單位管養(yǎng)分離主要在內(nèi)部進行。

②人員分流情況：各地根據(jù)實際，采取多種辦法分流人員，為改革的順利開展營造了一個良好的環(huán)境。據(jù)不完全統(tǒng)計，全省應分流人數(shù)1 118人，已分流781人，占70%。已安置人員516人。

總體上看，改革后全省255個水管單位內(nèi)部初步構(gòu)建起崗位明確、責權(quán)相符、結(jié)構(gòu)合理的管理架構(gòu)，人員素質(zhì)得到提高，管理水平有了明顯提升。

4.水價改革情況

水價改革包括工業(yè)和生活用水、農(nóng)業(yè)用水兩部分。工業(yè)和生活用水價格改革正在推進中，目前廈門市原水水價已從改革前的0.23元/m3調(diào)整到0.32元/m3，莆田市東圳水庫原水水價也提高了0.03元/m3。但農(nóng)業(yè)水價改革尚有一定的困難。

三、改革的具體實踐

1.結(jié)合實際，出臺政策

福建省的水管體改工作得到各級政府的重視和支持，省政府專門成立了由分管副省長為組長、省政府副秘書長為副組長、省直有關(guān)廳局領(lǐng)導為成員的福建省水利工程管理體制改革領(lǐng)導小組，并在省水利廳設(shè)體改辦，由分管廳長任體改辦主任。

體改辦結(jié)合國務院辦公廳 《水利工程管理體制改革實施意見》精神和福建省的具體情況，經(jīng)多次調(diào)研和部門溝通協(xié)調(diào)，于2004年4月制定出符合福建特點的《福建省水利工程管理體制改革實施方案》和操作性較強的《水利工程管理單位改革方案編制提綱》。由于準備充分，政策切實，避免了實際操作中的反復和曲折。

2.組織培訓，明確做法

水管體制改革涉及面廣，政策性強。為做好這項工作，省體改辦舉辦了7期共計近400人的水管體制改革培訓班，對設(shè)區(qū)（市、縣）級水利局體改經(jīng)辦人員，以及涉改的水管單位領(lǐng)導或負責人員進行培訓。培訓內(nèi)容包括水利工程公益性資產(chǎn)的界定劃分，水管單位財務制度，定崗定編、公益性人員基本支出和工程維修養(yǎng)護測算，水管單位改革方案的編制，改革案例分析等。通過培訓，使基層單位明確了改革的路徑和操作方式。

3.樹立典型，示范引路

改革之初，漳州薌城區(qū)由于基礎(chǔ)工作做得早，改革啟動快，2004年上半年即完成了改革任務。體改辦積極推介薌城區(qū)的經(jīng)驗，為全省樹立了榜樣，為改革全面展開提供了示范和推力。同時根據(jù)基層單位具體情況因地制宜，不斷推出多樣性改革成果。如廈門按照改革要求，兩費全面落實到位；九龍江管理局不僅各項改革到位，管養(yǎng)分離成為亮點，而且職能還擴大到綜合管理的層面；福清市東張水庫定性為公益性水管單位，成功實施了管理層與作業(yè)層分離；泉州市根據(jù)涉改單位基礎(chǔ)較好的實際，以保留原有管理模式為主，改革重點放在落實工程維修養(yǎng)護費上等。

4.交流經(jīng)驗，相互促進

改革過程中，體改辦將信息掌握和交流作為了解情況、指導工作的主要方法。一是建立設(shè)區(qū)（市）改革月報制度。通過月報了解各地改革進展情況和出現(xiàn)的問題，經(jīng)過分析歸納后，以簡報形式不定期地進行通報。二是召開經(jīng)驗交流會。對縣、區(qū)一攬子整體出臺“改革方案”的，及時組織其所在設(shè)區(qū)（市）局長會議，介紹其做法，交流經(jīng)驗，互相促進。三是組織各市水利局、改革試點單位、列入中央國債項目單位的領(lǐng)導分批赴兄弟省份學習取經(jīng)。四是在各類水利工作會議上通報全省改革進展情況，總結(jié)成績，指出問題，提出下階段工作具體要求，促進進度。五是利用水利廳網(wǎng)站刊載體改先進地方或單位的經(jīng)驗。

5.突破瓶頸，整體推進

隨著改革在全省范圍全面展開，財政支付“兩費”成為阻滯改革的主要瓶頸。一些地方總認為財政困難，改革信心不足，產(chǎn)生畏難情緒，進展一度緩慢。對此，一方面根據(jù)基層改革已涌現(xiàn)出的典型個案，通過把握改革精神實質(zhì)，以落實“兩費”作為水管體制改革的指導方針。將改革對象劃分為不同類型，分類實施。對純公益性單位，著重落實財政投入；將準公益性單位作為改革重點，財務狀況較好的可維持原體制；收不抵支的，著力落實財政補助。另一方面，采取“先易后難、逐個突破，以縣為單位整體推進”的做法，以縣為單元將所轄水管單位的改革方案一攬子提交報批，以求整體完成改革任務。

6.加強督導，及時驗收

全省體改工作由點到面、由淺到深展開后，在取得進展的同時也遇到不少困難。針對改革中出現(xiàn)的難點，由分管副廳長帶隊，多次實地調(diào)研，督導工作，在工作方法上采取“捆綁、掛鉤、督導”的措施，即以設(shè)區(qū)（市）為單元，捆綁所轄縣（市）一并進行省級驗收——不留尾巴；改革進度與除險加固項目經(jīng)費獎勵或安排掛鉤——利益引導；用會議、簡報、調(diào)研等方式對后進地方加強督導——鞭策慢牛，這些舉措有效地加快了改革進程。

7.多措并舉，安置人員

妥善安置富余人員成為營造有利于穩(wěn)定的改革環(huán)境和推進改革的前提。各地從實際出發(fā)，采取各種有效辦法，立足于水利系統(tǒng)內(nèi)安置分流人員，基本上沒有出現(xiàn)職工上訪的情況，主要包括：對長期臨時工和亦工亦農(nóng)人員，按工齡給予一次性經(jīng)濟補償；對年齡偏大的在職職工實行內(nèi)退；對有經(jīng)營性項目的水管單位，采取事企剝離的方式，將經(jīng)營性項目轉(zhuǎn)為下屬的企業(yè)，整體轉(zhuǎn)移公益性編制外的人員。

四、有待加強的工作

1.繼續(xù)落實“兩費”到位

改革中，人員經(jīng)費落實較好，維修養(yǎng)護經(jīng)費雖然明確了資金渠道，但具體落實數(shù)字偏低，各地應繼續(xù)落實“兩費”到位，以鞏固改革成果。個別地方財政一時有困難的，要有分年度施行的承諾，使財政的投入得以落實。

2.完善水管單位內(nèi)部機構(gòu)改革措施

水管單位體制改革，基本完成了內(nèi)部機構(gòu)改革工作，為科學規(guī)范的管理建立起基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，要通過切實工作，落實和完善勞動、人事改革措施，全面提高水利工程管理水平。

3.探討水價改革的路徑

水價改革涉及面廣，難度較大，在水管體制改革中沒有較大進展。鑒于農(nóng)業(yè)弱勢產(chǎn)業(yè)的特性，農(nóng)業(yè)水價的提高無疑會提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本，增加農(nóng)民的負擔，一定程度上會抵消取消農(nóng)業(yè)稅收益的效應。省內(nèi)個別地方水價改革的成功，也為全省開展水價改革提供了可資借鑒的經(jīng)驗。要繼續(xù)在有條件的地方或領(lǐng)域進行水價改革的實踐。

[1]國務院體改辦，水利部，發(fā)改委，財政部，等.水利工程管理體制改革實施意見[S].2002.

[2]福建省水利廳，省發(fā)改委，省財政廳，等.福建省水利工程管理體制改革實施方案[S].2004.

[3]福建省水利廳體改辦.福建省水利工程管理單位體制改革文件匯編[G].2009.

[4]福建省水利廳體改辦.福建省水利工程管理單位體制改革總結(jié)報告匯編[G].2009.

[5][美]曼昆.經(jīng)濟學原理[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店、北京大學出版社，1998.