從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)原理看水利工程管理體制改革

盧林全

（浙江省寧波市白溪水庫管理局，315606，寧波）

水利工程有防洪、供水、發(fā)電、灌溉、生態(tài)等興利除害綜合功能，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益明顯,其對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活越來越重要。水利工程管理面臨著諸多問題，導(dǎo)致工程的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮不足。如何分析厘清水利工程的特性，理順管理體制，是改革成功與否的關(guān)鍵所在。

一、以往的水利工程管理體制

新中國成立之初，水利工程管理單位按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式建立了一系列的管理程序和規(guī)范，這些政策在當(dāng)時(shí)歷史條件下對(duì)強(qiáng)化水資源調(diào)度、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展，發(fā)揮了應(yīng)有作用。

1997年，國務(wù)院為了促進(jìn)水資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，有效防治水旱災(zāi)害，緩解水利對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸制約，制訂了1997—2010年的水利產(chǎn)業(yè)政策，提出了水利發(fā)展大的框架、水利管理體制改革問題由此而生。

2002年國務(wù)院印發(fā)了水利工程管理體制改革實(shí)施意見，決定通過3到5年的努力，初步建立符合我國國情、水情和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制。政府在改革具體操作上采取了定機(jī)構(gòu)和人員、定管理經(jīng)費(fèi)等兩定方式。水利工程管理單位普遍提出了正確定性、合理定價(jià)、管養(yǎng)分離等具體措施。

二、水利工程管理的主要問題及其公共經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

1.水利工程管理的主要問題

新中國成立60年來，興建了一大批水利工程，形成了數(shù)千億元的水利固定資產(chǎn)，初步建成了防洪、排澇、灌溉、供水、發(fā)電等工程體系，在抗御水旱災(zāi)害，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全，促進(jìn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，保護(hù)水土資源和改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。由于建設(shè)的過程和時(shí)期不同，各個(gè)水利工程都有其不同的自身特點(diǎn)，早期的水利工程由政府或集體投資建設(shè)較多，很多是群眾投工建設(shè)的，也有部分是個(gè)人投資建設(shè)的，而現(xiàn)在一定規(guī)模有綜合功能的水利工程一般都由各級(jí)政府投資建設(shè)。這些水利工程管理上存在以下三方面的問題：

（1）產(chǎn)權(quán)不清

水利工程產(chǎn)權(quán)主要包括工程的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，其產(chǎn)權(quán)根源在水利工程所利用和控制的水資源上。在所有權(quán)的問題上，1988年頒布的水法明確了水資源屬于國家所有，即全民所有。但水利工程在1988年前已有大量建設(shè)，幾千年歷史所形成的無償用水觀念根深蒂固。水利工程建設(shè)早，水權(quán)法律在后，水利工程的產(chǎn)權(quán)有些還停留在誰建設(shè)誰就有產(chǎn)權(quán)的錯(cuò)誤意識(shí)上，對(duì)使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)等利益性權(quán)利進(jìn)行爭奪，而對(duì)工程維修、工程管理需支出等義務(wù)則進(jìn)行推諉。

產(chǎn)權(quán)不清使水利工程管理機(jī)構(gòu)經(jīng)常被錯(cuò)誤地理解為水利工程的產(chǎn)權(quán)所有者，管理人員則被誤以為是管理機(jī)構(gòu)的所有者，所以很多單位被確定為自收自支單位，管理人員也誤以為自己是自收自支的直接掌控人，導(dǎo)致工程的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等產(chǎn)權(quán)名義上都是政府的，但在行使過程中嚴(yán)重缺位，收益好的個(gè)人得益了，收益差的就全部由政府背包袱。

（2）管理缺位，功能效率低下

現(xiàn)在水利工程管理較普遍存在以下問題：①工程設(shè)備陳舊甚至失效。很多工程建設(shè)時(shí)間較早，沒有得到維護(hù)和更新，現(xiàn)在按標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)，很多都屬于病險(xiǎn)工程，原本興利工程變成了危險(xiǎn)工程，急需采取措施除險(xiǎn)加固；有些機(jī)電設(shè)備到現(xiàn)在已有30年了，絕緣老化嚴(yán)重，無法運(yùn)行，或工程整體安全性能差，工作效率低。②工程功能未及時(shí)轉(zhuǎn)變。新中國成立后建成的很多水利工程以農(nóng)業(yè)灌溉為主，現(xiàn)在灌溉面積萎縮，水價(jià)低廉，水利工程單位入不敷出。③安全定性為二、三類的水利工程較多，工程安全現(xiàn)狀不容樂觀。

（3）內(nèi)部管理缺位，管理職責(zé)不清

存在著人力資源配置明顯不合理、管理職責(zé)落實(shí)不到位等問題。水利工程建成后，一般定性為事業(yè)單位，由政府為其保障，經(jīng)多年大量進(jìn)人后，形成了龐大的管理隊(duì)伍，守著編制等飯吃，管理目標(biāo)不明確，管理職責(zé)不到位，工程管理水平不夠。

（4）管理體制不順

水利工程的管理體制是確定中央、地方、部門、企業(yè)在各自方面對(duì)水利工程的管理范圍、權(quán)限職責(zé)、利益及其相互關(guān)系的準(zhǔn)則，核心問題是對(duì)水利工程管理單位的設(shè)置，也就是根據(jù)水利工程管理目標(biāo)建立水利工程管理單位，明確其單位屬性、管理職能、人員組成、經(jīng)費(fèi)來源。

2.用公共經(jīng)濟(jì)學(xué)原理透視水利工程管理問題

（1）水利工程管理的公共物品屬性分析

水作為資源屬國家所有，是人類賴以生存的公共資源，水利工程因影響面廣、規(guī)模大的特性，已建和在建的大部分水利工程都由政府負(fù)責(zé)建設(shè)，并組成管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，由管理機(jī)構(gòu)利用水利工程為社會(huì)提供防洪、供水、灌溉、發(fā)電、生態(tài)等功能，這些功能大部分在使用過程中具有非排他性和非競爭性，特別是防洪、供水、生態(tài)等功能，具有社會(huì)公共產(chǎn)品的明顯特征，在特定區(qū)域特定時(shí)間，供水等功能則有一定的競爭性，如遇干旱，水量有限時(shí)，供了甲就無法滿足乙。水資源利用還有可重復(fù)性和不可重復(fù)性，水利用得好，是可再生資源，對(duì)環(huán)境是一種支持；如果利用不好，則會(huì)造成生態(tài)危機(jī)。水利工程必須由其管理機(jī)構(gòu)通過有效管理才能發(fā)揮其功能，而要想實(shí)現(xiàn)總體功能最大化，必須由政府總體調(diào)度使用，對(duì)于社會(huì)大眾，享用到的是通過有效管理水利工程發(fā)揮其防洪、供水、灌溉、發(fā)電、航運(yùn)、生態(tài)等功能。水利工程的建設(shè)管理過程是這些功能的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而功能則是最終產(chǎn)品。

（2）政府供給水利工程管理公共產(chǎn)品的失靈現(xiàn)象

水利工程管理單位是政府的授權(quán)管理代表，政府在準(zhǔn)公共物品生產(chǎn)管理中的弊端不可避免地出現(xiàn)了。政府供給的實(shí)踐表明存在以下缺陷：

①在政府供給水利工程管理準(zhǔn)公共物品過程中，信息在政府與水管單位之間是不對(duì)稱的，其結(jié)果導(dǎo)致資源的低效率運(yùn)作。政府與管理單位之間存在著一種委托—代理關(guān)系，政府是委托人，水管單位是代理人。水利工程管理具有一定的專業(yè)性，管理單位的人財(cái)物需要政府不一定能十分明確，政府在明確資源供給的時(shí)效性方面有一定的偏差，出現(xiàn)了編制和經(jīng)費(fèi)確定長期不變，造成人力資源不足、管理經(jīng)費(fèi)不足，影響功能的發(fā)揮；管理單位是代理人，現(xiàn)在很多單位定性為自收自支，這與代理人的身份明顯不相符，自收大于自支好辦，自收小于自支就難以為繼。

②政府壟斷水利工程管理供給往往導(dǎo)致非效率性。水利工程的供水、發(fā)電、灌溉等效能因管理上的低效率，最終導(dǎo)致公共物品供給上的低效率，如供水的設(shè)備設(shè)施損壞嚴(yán)重，漏損量較大，未能保證產(chǎn)品的有效供給；另外，由于利益的非直接性，在水的定價(jià)和費(fèi)用收取上，通常也表現(xiàn)為低效率，收費(fèi)的人多，收到的量少。極少數(shù)純發(fā)電等經(jīng)營性工程采用資源變賣的形式成為民營，但價(jià)格被嚴(yán)重低估，直接使國家資源被賤賣。

③政府官員的“經(jīng)濟(jì)人”特性可能導(dǎo)致政府在水利工程管理上失靈。經(jīng)濟(jì)人的特性使水利工程管理人員不能把全部精力用在公共物品的供給上，而更多地放在個(gè)人的收入、權(quán)力、職位等個(gè)人利益追求上，政府把供給工作交給了代理人，但政事、政企并不分開，代理人不能完全行使代理工作，而是作為政府的末端在操作。

④政府官員的行為目標(biāo)同整個(gè)社會(huì)福利最大化目標(biāo)未必一致，甚至可能發(fā)生沖突，主要表現(xiàn)在水利工程管理中的水價(jià)定價(jià)機(jī)制不明確，對(duì)水利工程管理單位的定位不夠明確。權(quán)力尋租的結(jié)果是損公肥私，水管單位里多的是官員的裙帶，少的是技術(shù)人員，用水單位享受低價(jià)資源，而供水單位則守著資源過清貧日子。

三、基于公共物品屬性的水利工程管理體制改革

1.以水權(quán)為基礎(chǔ)，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系

水利工程的防洪功能直接保護(hù)一定范圍內(nèi)的社會(huì)生命生產(chǎn)安全，供水功能直接提供生產(chǎn)生活的必需品，灌溉功能保障糧食安全，發(fā)電功能保障能源安全，生態(tài)功能則是保持人類可持續(xù)發(fā)展的必要條件。政府必須從社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)來定位水利工程建設(shè)管理，對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的水利工程及其管理，政府具有不可推卸的責(zé)任，政府必須承擔(dān)保障公共安全的水利建設(shè)管理。但政府負(fù)責(zé)并不是政府全包，而著重是理順關(guān)系。

理順關(guān)系首先是明確國家和集體的所有權(quán)地位。水法第三條明確：水資源屬于國家所有，即全民所有；農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的水塘、水庫中的水，屬于集體所有。政府必須挑起這副擔(dān)子，做好水利工程整體規(guī)劃建設(shè)的操盤手，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向來做水利規(guī)劃，并采取一切手段使建設(shè)與發(fā)展階段相配套，形成水利與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

政府在明確上述一次產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上還要對(duì)使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)等主要內(nèi)容的產(chǎn)權(quán)二次確定。二次產(chǎn)權(quán)確定應(yīng)根據(jù)各個(gè)水利工程本身的特點(diǎn)分類制訂改革方案：①對(duì)于以純公益性為主的防洪、供水、灌溉等水利工程，如防洪的海塘、河堤等，政府應(yīng)負(fù)全責(zé)供給，在管理資金上予以保障，采取財(cái)政支出。②對(duì)于有一定供水、發(fā)電收益的準(zhǔn)公益性水利工程，政府可以通過契約轉(zhuǎn)讓部分收益權(quán)，換取公共產(chǎn)品的有效供給。③對(duì)于以盈利為主要目的的水利工程，政府可以從國有資源國家收益最大化的角度出發(fā)，采取完全市場(chǎng)化的方式來合理確定產(chǎn)權(quán)，從而使工程盡早發(fā)揮效益，而為政府提高總體財(cái)力發(fā)揮作用。

通過理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，政府做好整體控制人。在建設(shè)資金籌集上可以采用多種方式，包括吸收個(gè)人資本投入，有效解決了政府在水利工程建設(shè)投入上不足的問題；在功能發(fā)揮時(shí)，保證絕對(duì)控制權(quán)，根據(jù)投資情況和功能發(fā)揮等因素，進(jìn)行合理的回報(bào)分配。

2.以公共物品政府負(fù)責(zé)為基礎(chǔ)，理順?biāo)こ淌罩w系

水利工程的公益性決定了其準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，一般由政府來負(fù)責(zé)供給。水價(jià)、電價(jià)定價(jià)權(quán)都在政府，政府需要從收支兩條線的角度來考慮建設(shè)管理的資金問題，建立水利工程建設(shè)管理資金形成機(jī)制，與時(shí)俱進(jìn)考慮發(fā)展中的收支問題。從水資源和水利工程兩方面分析，政府應(yīng)從公共資源和公共產(chǎn)品兩個(gè)角度來對(duì)產(chǎn)品合理定價(jià)，定價(jià)主要內(nèi)容是工程政策投資補(bǔ)助及水價(jià)、電價(jià)等，從政府整體運(yùn)作角度明確收入來源。操作上可以先明確計(jì)量的水價(jià)、電價(jià)部分。水價(jià)的定位應(yīng)考慮整個(gè)社會(huì)的防洪、供水、發(fā)電、灌溉等綜合需求，以政府統(tǒng)籌和杠桿調(diào)節(jié)作用等方面來綜合確定水價(jià)，以政府算總賬形式來平衡收入支出問題，從而打破各個(gè)水利工程本身?xiàng)l件而造成的不平等待遇，確保所有水利工程的公共產(chǎn)品供給特性發(fā)揮。水價(jià)、電價(jià)應(yīng)從符合當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況角度來定價(jià)，這些收益歸政府統(tǒng)一調(diào)配，工程的管護(hù)成本也需要政府支出，保障準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給納入財(cái)政一盤棋。對(duì)于難以計(jì)量的防洪純公共產(chǎn)品則完全由政府提供，也應(yīng)合理地確定建設(shè)管理資金，包括大修基金，使水利工程管理形成良性循環(huán)機(jī)制，保證公共產(chǎn)品供給。

3.明確市場(chǎng)化經(jīng)營定位，實(shí)現(xiàn)高效管理

提高準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給效率的一個(gè)行之有效的方法就是分權(quán)管理、市場(chǎng)化操作。在工程管理上引入市場(chǎng)機(jī)制，就是政府總體上對(duì)工程管理進(jìn)行管理和指揮，確保工程效率的發(fā)揮，主要是將工程管理的具體工作打包，像工程建設(shè)招標(biāo)一樣，明確設(shè)備、技術(shù)、人員等綜合資質(zhì)力量具體要求，并建立具體績效考評(píng)體系，采取對(duì)市場(chǎng)開放的工程管理招標(biāo)，實(shí)行優(yōu)勝劣汰，確保工程效率的發(fā)揮。這就實(shí)現(xiàn)了分權(quán)，代表政府管理的責(zé)任是：對(duì)具體管理經(jīng)營實(shí)體進(jìn)行總體指揮，日常監(jiān)督，績效考核；管理經(jīng)營單位的責(zé)任是：按政府要求履行日常工程生產(chǎn)、監(jiān)測(cè)、維修養(yǎng)護(hù)，確保工程安全和效益，實(shí)施高效管理，接受考核。以市場(chǎng)來鏈接指揮者和具體執(zhí)行者。

采用經(jīng)營權(quán)與產(chǎn)權(quán)分離的管理模式，在決策層與經(jīng)營層之間可以進(jìn)行大規(guī)模的重新調(diào)整配置。對(duì)于決策層，水利工程管理的指揮工作應(yīng)根據(jù)水利特性分級(jí)管理，按區(qū)域劃分指揮權(quán)限，單獨(dú)成立或直接職能增加列入政府部門，壓縮管理層次；或打破原行政級(jí)別限制，以一定區(qū)域內(nèi)已建成的水利工程整體為一個(gè)管理對(duì)象，打包成立專門的指揮機(jī)構(gòu)，專門代表政府負(fù)責(zé)管理指揮，形成專業(yè)的指揮體系。對(duì)于經(jīng)營層，則由社會(huì)成立專業(yè)管理公司，組建相應(yīng)的管理隊(duì)伍，承攬水利工程管理。其自身會(huì)根據(jù)市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的競爭環(huán)境，建立合理的內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)；配置設(shè)備和人員，形成精簡高效的具有競爭力的管理隊(duì)伍。

四、結(jié)語

水利公共產(chǎn)品政府負(fù)責(zé)，管理體制改革要以政府出資買服務(wù)、市場(chǎng)競爭做服務(wù)的思路為指導(dǎo)，通過市場(chǎng)競爭確定水利工程管理的合理成本，具有競爭力的企業(yè)承包工程管理，做好服務(wù)，確保政府供給水利工程公共物品的效率，這是政府負(fù)責(zé)下的市場(chǎng)化改革，也是深化水利工程管理體制改革的重要理論依據(jù)。

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