我國城鄉(xiāng)供水水價(jià)機(jī)制初探

劉正洪，姜 斌

（1．中國水務(wù)投資有限公司，100053,北京； 2.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

一、我國水價(jià)機(jī)制概況

我國的水價(jià)包括三個(gè)部分：即資源水價(jià)、工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)。資源水價(jià)是體現(xiàn)國家作為所有權(quán)主體制定的水資源價(jià)格，包括水資源耗費(fèi)的補(bǔ)償，資源水價(jià)賣的是使用水的權(quán)力，不可能完全由市場競爭來決定。工程水價(jià)即供水設(shè)施的供水成本，賣的是一定量和質(zhì)的水體。環(huán)境水價(jià)就是經(jīng)使用的水體排出用戶范圍后污染了他人或公共的水環(huán)境，為污染治理和水環(huán)境保護(hù)所要付出的代價(jià)，實(shí)質(zhì)上就是污水處理成本，在水價(jià)中反映為污水處理費(fèi)。

目前城市供水企業(yè)的運(yùn)行機(jī)制基本上還是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的一套體制，水的價(jià)格也基本上是按照單個(gè)企業(yè)的成本，城市水價(jià)不斷調(diào)整，企業(yè)成本也不斷上升，水價(jià)調(diào)整甚至趕不上企業(yè)成本上升，這種情況造成了市場機(jī)制在配置資源上難以發(fā)揮作用，是企業(yè)缺乏對(duì)成本控制和加強(qiáng)管理的內(nèi)在動(dòng)力。

由于我國將城鄉(xiāng)供水作為一項(xiàng)公益事業(yè)由政府統(tǒng)一管理，政府既是政策制定者、監(jiān)督者，又是經(jīng)營者，社會(huì)資本難以進(jìn)入，造成企業(yè)缺乏自主權(quán)和積極性，企業(yè)發(fā)展滯后于城市發(fā)展。迄今，我國也沒有形成真正合理的水價(jià)格形成機(jī)制。近年政府積極推進(jìn)水價(jià)改革，并取得了很大進(jìn)展，但還存在諸如水價(jià)過低、結(jié)構(gòu)不合理、政府不適當(dāng)?shù)母深A(yù)、對(duì)環(huán)境和生態(tài)考慮不足等問題。

二、目前水價(jià)機(jī)制存在的主要問題

1.部分地區(qū)水價(jià)偏低

水資源價(jià)格是水價(jià)體系中最重要、最活躍的組成部分，這是由水資源的有用性和稀缺性決定的，反映了水資源的價(jià)值。然而，我國部分地區(qū)水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不僅絕對(duì)水平低，而且在水價(jià)中所占的比例也偏低，比價(jià)關(guān)系不合理。全國水資源費(fèi)同城市水價(jià)對(duì)比中，僅有北京市水資源費(fèi)占綜合水價(jià)比重超過20%，山東、甘肅、山西、江蘇等省在10%～20%之間，其余?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）比例均低于10%。內(nèi)蒙古、貴州、云南、青海、廣西等?。ㄗ灾螀^(qū)）水資源費(fèi)均不足0.03元/m3，水資源費(fèi)占水價(jià)比重平均為3.6%。浙江省水資源費(fèi)為0.02元/m3，城市自來水水價(jià)平均為2元/m3，水資源費(fèi)占水價(jià)比重為1%。供水價(jià)格應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償水處理成本和水管理成本。然而，目前自來水行業(yè)供水價(jià)格與制水成本倒掛，過低的水價(jià)無法反映水資源的稀缺程度。其直接后果就是資源的浪費(fèi)。

2.水價(jià)成本約束機(jī)制尚未健全，水價(jià)秩序不規(guī)范

根據(jù)《城市供水管理辦法》的規(guī)定，水價(jià)由成本加上一個(gè)允許的利潤率組成。這種管制方法存在的主要問題是，企業(yè)發(fā)生的所有成本，如高額工資、獎(jiǎng)金、福利、樓堂館所等都可以計(jì)算為企業(yè)生產(chǎn)的成本。由于存在操縱成本的可能，管制者需要對(duì)企業(yè)成本進(jìn)行審計(jì)，這不但增加管制成本，而且對(duì)管制制度也提出更高要求。世界銀行在2001年對(duì)成都、福州等城市的研究發(fā)現(xiàn)，所調(diào)查城市的單位成本每年都增加10%以上，而在成本上漲的份額中，1995—1999年，所有城市的工資增長都超過10%，張家口的工資增長甚至達(dá)到46．8%，成都的折舊和水資源費(fèi)分別增加 41．3%和19．4%。我國現(xiàn)在各級(jí)物價(jià)管理部門對(duì)自來水管制價(jià)格的制定，基本上是以被管制的自來水企業(yè)上報(bào)的成本（包括費(fèi)用）為主要依據(jù)的，但這種成本是在特定區(qū)域里壟斷經(jīng)營企業(yè)的個(gè)別成本，而不是合理的社會(huì)平均成本。按企業(yè)的個(gè)別成本定價(jià)，不僅讓企業(yè)沒有降低成本的壓力，而且還會(huì)導(dǎo)致企業(yè)虛報(bào)成本。由“成本加成”的管制方法形成的“成本黑洞”，經(jīng)由水價(jià)的提升，轉(zhuǎn)由消費(fèi)者承擔(dān)經(jīng)濟(jì)后果。

3.水價(jià)結(jié)構(gòu)不合理

雖然《城市供水管理辦法》規(guī)定要在所有城市實(shí)行兩部制水價(jià)，但是目前絕大多數(shù)城市都實(shí)行單一水價(jià)，在有些城市甚至實(shí)行不計(jì)量水價(jià)，原水水價(jià)未能合理地體現(xiàn)到實(shí)際價(jià)格中，一般認(rèn)為原水占總水價(jià)的20%就體現(xiàn)了對(duì)水資源的尊重。這種不合理的水價(jià)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步加劇了我國水資源短缺的狀況。另外各地附加在供水價(jià)格上的附加費(fèi)、基金、建設(shè)費(fèi)等政府性收費(fèi)較多。單一計(jì)量水價(jià)不能有效地反映出用水主體之間的公平性。因?yàn)閷?duì)于各行業(yè)的用水主體而言，水是從必需品到正常品、再到奢侈品的過程。所以，對(duì)于不同的用水階段，其機(jī)會(huì)成本是不同的。制定水價(jià)，要在考慮節(jié)約用水的同時(shí)，也要考慮社會(huì)公平與機(jī)會(huì)成本。階梯式計(jì)價(jià)在一定程度上既可體現(xiàn)公平又可兼顧節(jié)約，其優(yōu)勢是在遵循公平性的前提下運(yùn)用了邊際成本定價(jià)法。在邊際成本定價(jià)法中，水價(jià)取決于每增加一單位水量所必須支付的成本。階梯式水價(jià)通過分段，巧妙地將昂貴的邊際成本價(jià)格安排在較高的分段中。近年來，隨著階梯式計(jì)量水價(jià)得到國內(nèi)外水資源管理者和專家的認(rèn)可，階梯式計(jì)量水價(jià)開始在深圳、廈門、銀川等多個(gè)城市試用并推廣開來。

4.水價(jià)制定中不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)

理論上，要體現(xiàn)資源的稀缺性，從而使水資源的配置有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、有利于節(jié)約型社會(huì)的建立，就必須通過市場機(jī)制，通過市場價(jià)格來對(duì)用水主體的行為進(jìn)行指導(dǎo)。事實(shí)上，只要水資源價(jià)格的變動(dòng)是一個(gè)行政過程，就不可能反映市場的供求狀況，也無法激勵(lì)供水企業(yè)降低生產(chǎn)成本。而水的商品性和社會(huì)性的統(tǒng)一，使得水在某個(gè)生活必需的使用量上具有價(jià)格彈性低的特點(diǎn)，而在更高的使用量上具有較高彈性的特點(diǎn)，因而水價(jià)的形成必須要兼顧公平和效率的原則，充分考慮到居民的經(jīng)濟(jì)承受能力。如果政府不進(jìn)行干預(yù)，取得壟斷地位的廠商就會(huì)在逐利的過程中任意提高價(jià)格以謀取超額利潤。所以，政府既不能不干預(yù)，也不能管得太死。我國現(xiàn)階段的水價(jià)管理則傾向于后者，需要在管理范圍與方式上借鑒國際經(jīng)驗(yàn)。公用事業(yè)民營化開展較早的西方發(fā)達(dá)國家，其水價(jià)也基本上是政府制定的。例如，法國采用價(jià)格聽證和政府與供求雙方協(xié)商定價(jià)的方式;英國則是確保企業(yè)回收成本，并有適度盈余，政府設(shè)定一個(gè)價(jià)格上限;美國普遍采用服務(wù)成本法制定水價(jià)。

5.定價(jià)過程中對(duì)環(huán)境、生態(tài)及地方實(shí)際情況考慮不足

現(xiàn)行的水價(jià)在環(huán)境、生態(tài)等方面體現(xiàn)較少，尤其是遠(yuǎn)程調(diào)水，目前并沒有把工程投資費(fèi)用以及被引水地區(qū)的間接經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算在內(nèi)，僅以日常運(yùn)行費(fèi)用、管理費(fèi)計(jì)算其成本，這與真正成本相差很大。其實(shí)，引水工程除了巨額的投資之外，還要占用大量耕地，還存在被引水地區(qū)的環(huán)境危害等問題。據(jù)專家預(yù)測，南水北調(diào)工程實(shí)施后，長江水流到北京，按現(xiàn)行不變成本計(jì)算，綜合成本在5元/m3以上，甚至有專家預(yù)測將達(dá)20元/m3。美國有資料認(rèn)為，遠(yuǎn)程調(diào)水超過40 km，成本將超過海水淡化。這樣，一方面是國家財(cái)政的大量補(bǔ)貼，另一方面則是水價(jià)偏低導(dǎo)致不合理的水資源配置。

6.農(nóng)村水價(jià)存在明顯問題

首先，農(nóng)村水商品觀念尚未完全形成。長期以來，水一直被認(rèn)為是“取之不盡，用之不竭”的自然資源，對(duì)供水事業(yè)的性質(zhì)也存在片面認(rèn)識(shí)，只注重它的公共福利的一面，忽視它企業(yè)生產(chǎn)的一面，水資源被無償使用，供水不收費(fèi)或低額收費(fèi)的現(xiàn)象極為普遍。同時(shí)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制長期束縛下，又理所當(dāng)然地作為福利水長期使用，陳舊觀念根深蒂固，水商品意識(shí)十分淡薄，極大地困擾著建立合理水價(jià)機(jī)制的進(jìn)程。其次，農(nóng)村水價(jià)不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求。目前，農(nóng)村自來水供水水價(jià)，國家、省尚未出臺(tái)切實(shí)可行的管理辦法，水價(jià)既未形成體系，又沒有真正反映水商品價(jià)值。同時(shí)，對(duì)供水行業(yè)提水的電價(jià)按工業(yè)性質(zhì)征收，高于農(nóng)村照明用電電價(jià)。此外，供水水價(jià)又往往忽視市場規(guī)律的作用，以行政行為代替經(jīng)濟(jì)手段，導(dǎo)致水價(jià)與價(jià)值嚴(yán)重背離。

三、供水水價(jià)機(jī)制改革對(duì)策

1.發(fā)揮市場基礎(chǔ)性作用，改革價(jià)格管制

（1）以市場機(jī)制調(diào)整水價(jià)

市場經(jīng)濟(jì)最大的特點(diǎn)就是以市場機(jī)制作為配置生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)手段。價(jià)格是市場機(jī)制最靈敏的信號(hào)，能夠及時(shí)準(zhǔn)確地反映市場的供求關(guān)系和資源的稀缺程度。通過調(diào)整供水價(jià)格，適當(dāng)提高水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，理順?biāo)畠r(jià)關(guān)系，并且通過提高水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，還可籌集部分水資源開發(fā)保護(hù)所必需的資金。同時(shí)，通過價(jià)格信號(hào)反映水資源的稀缺程度。在加強(qiáng)供水成本核算的基礎(chǔ)上，調(diào)整供排水價(jià)格，對(duì)于疏導(dǎo)解決供排水企業(yè)成本上升引起的價(jià)格矛盾，促進(jìn)城市供排水事業(yè)健康發(fā)展至關(guān)重要。合理調(diào)整城市供排水價(jià)格，統(tǒng)籌考慮保證供排水成本、用戶承受能力，有利于形成全社會(huì)節(jié)約用水意識(shí)。建設(shè)節(jié)約型社會(huì)，實(shí)行開源節(jié)流并舉，節(jié)約優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，是解決水資源短缺、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。建設(shè)節(jié)水型社會(huì)離不開公眾的參與和支持，需要充分利用水價(jià)機(jī)制調(diào)動(dòng)用戶節(jié)約用水的積極性和主動(dòng)性，抑制水需求的不合理增長。適當(dāng)調(diào)整城市供排水價(jià)格，通過價(jià)格信號(hào)傳遞資源短缺的信息，有助于增加居民節(jié)約用水的意識(shí)。

（2）水價(jià)要有地區(qū)、水質(zhì)和季節(jié)差價(jià)

建立合理的水價(jià)形成機(jī)制的政策措施，一是要將改革水價(jià)計(jì)價(jià)方式與調(diào)整水價(jià)相結(jié)合，逐步推行居民生活用水階梯式計(jì)量水價(jià)；二是對(duì)缺水地區(qū)要根據(jù)水資源豐枯特點(diǎn)實(shí)行季節(jié)性水價(jià)；三是加大污水處理費(fèi)征收力度，要盡快將污水處理費(fèi)提高到保本微利水平；四是理順?biāo)Y源費(fèi)與自來水比價(jià)關(guān)系。應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相應(yīng)的政策以調(diào)節(jié)行業(yè)、季節(jié)、地下水、地表水等方面的用水。此外，在水價(jià)改革過程中輔助以相應(yīng)的政策措施及補(bǔ)貼配套。水價(jià)的提高會(huì)促進(jìn)節(jié)約用水，但必然也會(huì)降低人們的相對(duì)生活水平。這就需要在政策上對(duì)最低生活、生產(chǎn)保障用水戶給予一定的補(bǔ)貼。

（3）不同行業(yè)部門的水價(jià)應(yīng)有所不同

不同行業(yè)的用水效益不同，不同行業(yè)的水價(jià)承受能力也不同，所以對(duì)同一地區(qū)不同行業(yè)實(shí)行差別水價(jià)，不僅有助于節(jié)水，也有助于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。目前，全國多數(shù)城市通用的水價(jià)結(jié)構(gòu)簡單。根據(jù)裝水表用戶的用水量統(tǒng)一征收容量費(fèi)，費(fèi)率隨用戶的類型變化而變化，標(biāo)準(zhǔn)用戶類型為家庭、商業(yè)、機(jī)關(guān)、工業(yè)、供水站和衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)用水水費(fèi)大多實(shí)行按面積收費(fèi)的辦法，造成農(nóng)業(yè)用水浪費(fèi)嚴(yán)重，農(nóng)民沒有節(jié)水積極性。在我國應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)階梯水價(jià)以及按量收費(fèi)與按質(zhì)收費(fèi)相結(jié)合的價(jià)格體系，促進(jìn)水資源的循環(huán)利用。在考慮公平的同時(shí)提高水價(jià)，以減少水資源的浪費(fèi)。在定價(jià)環(huán)節(jié)上采取以市場為主導(dǎo)、政府為輔助的定價(jià)機(jī)制。

2.推進(jìn)供水企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革和經(jīng)營體制改革

實(shí)現(xiàn)水價(jià)深入改革，必須推進(jìn)供水企業(yè)的產(chǎn)權(quán)管理與經(jīng)營體制改革。首先要實(shí)現(xiàn)政企分開，政府的行政管理職能與經(jīng)營職能分離。其次改革供水企業(yè)和污水處理企業(yè)經(jīng)營管理體制，努力引入市場機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部管理，建立符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的經(jīng)營管理體制，進(jìn)行供水企業(yè)股份制改造試點(diǎn)。要進(jìn)一步轉(zhuǎn)換政府職能，將所有權(quán)與公共管理權(quán)分離，并進(jìn)一步推進(jìn)企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，改革現(xiàn)有的城市水務(wù)行業(yè)國有資產(chǎn)管理體制，制定相關(guān)的法律法規(guī)，建立由各級(jí)政府代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，形成權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理新體制，同時(shí)還要建立國有資產(chǎn)評(píng)價(jià)考核體系和有效的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制。建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，落實(shí)政企分開，達(dá)到“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、科學(xué)管理”的要求，將政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與國有資產(chǎn)所有者職能分開，明確國有資本出資人和經(jīng)營者責(zé)任，完善內(nèi)部管理，建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)。

3.建立合理的補(bǔ)償機(jī)制

發(fā)達(dá)國家在確定水商品的價(jià)格和收費(fèi)體系時(shí)一般遵循以下幾條原則：①成本補(bǔ)償原則，②合理利潤原則，③反映市場變化、及時(shí)調(diào)整價(jià)格原則，④用戶公平負(fù)擔(dān)原則，⑤提高資源配置效率原則。按照補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則，核定供水價(jià)格，逐步提高水價(jià)，但對(duì)農(nóng)業(yè)用水要準(zhǔn)確估計(jì)農(nóng)民的承受能力，包括物質(zhì)與心理兩個(gè)方面，使水價(jià)改革的幅度在農(nóng)民的可承受能力范圍之內(nèi)。減少中間環(huán)節(jié)，提高水費(fèi)計(jì)收的透明度，建立容量水價(jià)與計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的水價(jià)機(jī)制，實(shí)行計(jì)劃用水、定額管理，對(duì)不同水源和不同類型用水實(shí)行差別水價(jià)，使水價(jià)管理走向科學(xué)化、規(guī)范化軌道。按“誰污染、誰付費(fèi)，取之于水、用之于水”的原則，征收污水處理和水資源保護(hù)費(fèi)。建立防洪保險(xiǎn)機(jī)制，科學(xué)防御洪水。建立水務(wù)公益性支出管理機(jī)制，科學(xué)核定，足額補(bǔ)償，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)代企業(yè)制度，提高運(yùn)營和管理效率。

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